新型城鎮(zhèn)化背景下“小產(chǎn)權(quán)房”歷史遺留問題探究

周宗永

肥西縣自然資源和規(guī)劃局，安徽 合肥 231200

“小產(chǎn)權(quán)房”是人們相較于擁有合法產(chǎn)權(quán)房屋而言對其的一種通常稱謂。其概念出現(xiàn)和成為社會關(guān)注的熱點是從全國房價快速上漲的2007 年開始的，最早出現(xiàn)在城市化發(fā)展較快的東南沿海等城市周邊，后伴隨房地產(chǎn)熱，在全國多地滋長。按照國家相關(guān)要求，“小產(chǎn)權(quán)房”不得確權(quán)發(fā)證，權(quán)屬不受法律保護(hù)。為杜絕亂占農(nóng)村土地進(jìn)行無序的房地產(chǎn)開發(fā)或進(jìn)行所謂的“新農(nóng)村”建設(shè)，遏制此類不法亂象國家出臺了一系列禁止性政策和措施，最終定性“小產(chǎn)權(quán)房”為房地產(chǎn)市場上的“黑戶”身份。時至今日，隨著城市化發(fā)展和城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，不少早期建成的“小產(chǎn)權(quán)房”逐漸成了地方政府必須面對的房地產(chǎn)領(lǐng)域的歷史難題。

所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”是指城市化發(fā)展早期，在城市郊區(qū)或城市邊沿占用農(nóng)村集體土地而開發(fā)建設(shè)的對外出售或自用的房屋。其建設(shè)未經(jīng)政府相關(guān)部門批準(zhǔn)，未繳納土地出讓金等費用，無法取得合法的不動產(chǎn)權(quán)屬證明，其通過開發(fā)建設(shè)或買賣轉(zhuǎn)讓所獲得的“產(chǎn)權(quán)”也無法得到法律保障。“小產(chǎn)權(quán)房”不是法律概念，只是人們相較于擁有合法產(chǎn)權(quán)房屋而言的一種通常稱謂。

“小產(chǎn)權(quán)房”主要集中在城市周邊的農(nóng)村地區(qū)和縣城的城鄉(xiāng)接合部，是中國城市化和土地利用的難題和現(xiàn)象之一①《自然資源部關(guān)于加快解決不動產(chǎn)登記若干歷史遺留問題的通知》（自然資發(fā)［2021］1 號）。，“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)權(quán)和登記問題也一直備受社會關(guān)注。一方面，因“小產(chǎn)權(quán)房”規(guī)劃用地和建設(shè)施工沒有經(jīng)過合法的審批和監(jiān)督管理，其產(chǎn)權(quán)缺乏法律保障，無法實現(xiàn)合法的房屋轉(zhuǎn)讓、繼承、抵押、租賃等；另一方面，因“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)建設(shè)和物業(yè)管理缺乏監(jiān)管，沒有相應(yīng)的工程竣工驗收，其建筑質(zhì)量安全和人居環(huán)境也難有保障，但與此同時，“小產(chǎn)權(quán)房”卻又涉及很多群眾切身利益，尤其是低收入群體的財產(chǎn)權(quán)問題。因此，“小產(chǎn)權(quán)房”逐漸成了一個復(fù)雜的歷史遺留問題和嚴(yán)峻的社會問題，亟需政府和社會各界的共同努力來面對和解決。黨的十八大以來，為落實黨中央以人民為中心，不斷提高人民群眾的幸福感、獲得感的發(fā)展思想，解決城市化早期發(fā)展過程中因房地產(chǎn)開發(fā)熱、監(jiān)管不力等原因產(chǎn)生的“小產(chǎn)權(quán)房”的“身份認(rèn)定”問題逐漸擺上了地方政府工作臺面。

一、“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生背景和原因

“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)與城市房價上漲密不可分，其概念出現(xiàn)和成為社會關(guān)注的熱點亦是從房價上漲邁入快速之年的2007 年開始的，其出現(xiàn)有著特定的歷史背景［1］。

（一）國家住房制度改革，取消福利分房制，全面實行住房商品化

20 世紀(jì)90 年代初期，隨著發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)思想的提出，國家開始實行住房制度改革，逐漸取消了過去的福利分房制度，全面實行職工住房商品化，培育房地產(chǎn)市場，通過市場的力量來解決城鎮(zhèn)居民住房問題，房屋物權(quán)只能通過市場行為取得，城市房地產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，逐漸成為帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，并且局地出現(xiàn)房地產(chǎn)供求不平衡矛盾，尤其是商品住宅供應(yīng)不足，使“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生具有了潛在市場條件。

（二）城市化快速發(fā)展，農(nóng)村人口、剩余勞動力大規(guī)模向城鎮(zhèn)遷移

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村人口和剩余勞動力大規(guī)模向城鎮(zhèn)遷移，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)、物流園區(qū)等大量涌現(xiàn)，城市住房需求的快速增長，導(dǎo)致房地產(chǎn)供求矛盾也不斷加劇，而“小產(chǎn)權(quán)房”因未繳納土地出讓金等費用，能夠帶來一定暴利，誘使一些人鋌而走險，讓“小產(chǎn)權(quán)房”有了滋生的土壤和環(huán)境。

（三）階段性的房地產(chǎn)熱、高房價催生了“小產(chǎn)權(quán)房”

進(jìn)入21 世紀(jì)以來，伴隨我國改革開放不斷深入和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，一些城市尤其是一線城市和東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市的房地產(chǎn)市場不斷升溫，居住和投資需求加大，房價持續(xù)上漲，全國出現(xiàn)了幾輪房地產(chǎn)熱潮。開發(fā)商、炒房客、房產(chǎn)中介等各類市場角色紛紛登臺，各類房地產(chǎn)市場需求不斷加大，一些城市郊區(qū)農(nóng)民或經(jīng)濟(jì)組織利用城鎮(zhèn)周邊集體土地或居民宅基地通過拆除聯(lián)建的方式建設(shè)所謂的“商品房”，采取低于商品房市場價的形式，進(jìn)行銷售獲利。由于土地沒有經(jīng)過合法的征撥、出讓等手續(xù)，建設(shè)未經(jīng)政府相關(guān)部門批準(zhǔn)，未繳納土地出讓金和相關(guān)稅費，土地成本低，其房價相對也較低，恰恰能夠滿足一些低收入人群或者無房人群的住房需求。導(dǎo)致“小產(chǎn)權(quán)房”在房地產(chǎn)較熱區(qū)普遍開花，乃至屢禁不絕。

（四）法律政策不完善，政府行業(yè)監(jiān)管缺位［2］

早期國家在房地產(chǎn)開發(fā)、耕地保護(hù)等方面的法律政策不完善，監(jiān)管缺位，一些地方政府對城市建設(shè)中的違法建設(shè)監(jiān)管力度不夠，對其違法違規(guī)行為缺乏有效的懲處。同時“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)和銷售行為一般較為隱蔽，以致“小產(chǎn)權(quán)房”在全國多地滋生和發(fā)展，勢頭強(qiáng)勁，觸及國家政策紅線。

二、解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的現(xiàn)實必要性

誠然，“小產(chǎn)權(quán)房”滋長帶來了一系列問題和隱患，如：在房屋質(zhì)量、消防等方面存在一定安全隱患；人居環(huán)境差，缺乏物業(yè)管理；不符合城市總體規(guī)劃，阻礙城市建設(shè)發(fā)展和形象提升；違反耕地保護(hù)政策，導(dǎo)致亂占亂建現(xiàn)象，危及18 億畝耕地紅線；無法按規(guī)定政策進(jìn)行權(quán)屬登記，財產(chǎn)權(quán)得不到有效保障；沖擊商品房市場，等等。但也在一定程度上緩解了城鎮(zhèn)住房短缺的問題，為一部分低收入人群提供了安居的住所，對我國的城市化進(jìn)程起到了一定程度的推動作用，甚至也為新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興起到過作用。同時，“小產(chǎn)權(quán)房”又涉及很多群眾切身利益，尤其是低收入群體的財產(chǎn)權(quán)問題，在很多地方，逐漸成了一個復(fù)雜的歷史遺留問題和嚴(yán)峻的社會問題，關(guān)系到社會的穩(wěn)定大局，亟需政府和社會各界共同面對和解決，徹底解決“小產(chǎn)權(quán)房”帶來的歷史遺留問題有著深刻的現(xiàn)實必要性。

三、關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”歷史遺留問題解決途徑的思考

“小產(chǎn)權(quán)房”本質(zhì)上屬于違法建設(shè)，是不符合政策的“超規(guī)劃房產(chǎn)”，是國家現(xiàn)行法律所禁止的，但卻關(guān)系到不少群眾的切身利益，尤其是低收入群體的財產(chǎn)權(quán)問題，涉及群眾投訴和社會穩(wěn)定大局。我們看到，近幾年，在基本遏制住非法占用集體土地進(jìn)行各類房地產(chǎn)開發(fā)的勢頭后，為落實中央以人民為中心的發(fā)展思想，提升群眾幸福感、獲得感，有些地方政府已開始對部分早期建設(shè)的、符合城市總體規(guī)劃且已入住的部分“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)行了“身份合法化認(rèn)定”的探索嘗試［3］。通過加強(qiáng)規(guī)劃和建設(shè)管理、加強(qiáng)法律監(jiān)管等措施，依法合規(guī)分類有序地妥善處理，推動一部分涉及群眾切身利益的“小產(chǎn)權(quán)房”權(quán)屬登記問題的解決。同時，也出臺了防止那些阻礙總體規(guī)劃布局、存在安全隱患非法的“小產(chǎn)權(quán)房”、違法建筑等通過不動產(chǎn)登記合法化的政策。

一般認(rèn)為，對于“小產(chǎn)權(quán)房”的主要處理，無非就是“轉(zhuǎn)正”和“拆除”兩種措施。政府需要通過加強(qiáng)國土空間規(guī)劃和市場管理，對“小產(chǎn)權(quán)房”的具體情況進(jìn)行梳理統(tǒng)計，研究出臺分類處理的措施和政策，逐步加以解決。

筆者認(rèn)為，全面解決“小產(chǎn)權(quán)房”長期積累的問題，妥善處理其權(quán)屬登記的歷史遺留問題，首先要牢固樹立“以人民為中心”的發(fā)展思想和意識；其次，要提高對《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡稱《城市房地產(chǎn)管理法》）及其實施條例中關(guān)于“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的認(rèn)識和思維；再次，應(yīng)根據(jù)國土空間規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，科學(xué)合理區(qū)分不同類型，采取靈活有效、分步推進(jìn)的方法和方式。在此基礎(chǔ)上，出臺具體的政策措施，逐漸為一部分符合城市總體規(guī)劃布局、涉及較多群眾切身利益且拆除難度大或無法拆除的“小產(chǎn)權(quán)房”完成“身份轉(zhuǎn)正”，解決其權(quán)屬登記問題，以實現(xiàn)部分群眾的財產(chǎn)權(quán)問題，提升群眾幸福感、獲得感［4］。具體可從以下幾方面入手：

（一）摸清底數(shù)

妥善解決“小產(chǎn)權(quán)房”歷史遺留問題，首先應(yīng)摸清“小產(chǎn)權(quán)房”家底。地方政府可以成立工作專班，將本城市區(qū)域內(nèi)的所有在集體土地上違規(guī)開發(fā)建設(shè)的各類“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)行一次徹底的摸排梳理、登記造冊，按既定條件進(jìn)行分類梳理，為下步?jīng)Q策和制定解決措施提供基礎(chǔ)性資料。

（二）科學(xué)分類

對于摸排梳理出來的“小產(chǎn)權(quán)房”，根據(jù)其產(chǎn)生的不同時間、不同情況、不同類型、不同區(qū)位，從本地實際出發(fā)，按歷史發(fā)展的脈絡(luò)進(jìn)行合理劃分、科學(xué)歸類，通過部門會商、征詢意見等方式，研定對每種類型的“小產(chǎn)權(quán)房”適宜的實施政策和實施路徑。

（三）對標(biāo)施策

根據(jù)國土空間規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，區(qū)分不同階段、不同類型，分別采用依法拆除、沒收、補(bǔ)辦手續(xù)、確認(rèn)產(chǎn)權(quán)等方式，分期分類處理。

1．對于房屋質(zhì)量、消防等方面存在嚴(yán)重安全隱患，人居環(huán)境惡劣，且不符合城市規(guī)劃布局、嚴(yán)重阻礙城市建設(shè)發(fā)展的“小產(chǎn)權(quán)房”，堅決按違法建設(shè)處理，予以拆除或罰沒。根據(jù)個體對象的具體情況，以無償或有限度補(bǔ)償形式，妥善合理解決［5］。

2．對于建設(shè)時間較早、符合城市總體規(guī)劃布局、已入住且涉及多數(shù)群眾財產(chǎn)權(quán)利益的，按規(guī)定程序給予“身份轉(zhuǎn)正”，允許補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)后辦理權(quán)屬登記。若涉及用地手續(xù)不完善方面問題，可根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)政策處理?！蹲匀毁Y源部關(guān)于加快解決不動產(chǎn)登記若干歷史遺留問題的通知》第一項中規(guī)定：“對于其他建設(shè)項目，可以按照地方實際情況，分不同時間段、不同類型分別采取劃撥、協(xié)議出讓等方式按照項目建設(shè)時的政策規(guī)定補(bǔ)辦用地手續(xù)。對于已經(jīng)辦理了房屋所有權(quán)登記的，經(jīng)公告權(quán)屬清晰無爭議的，報經(jīng)地方人民政府同意，直接按現(xiàn)狀核發(fā)用地劃撥決定書或者補(bǔ)辦協(xié)議出讓手續(xù)?！?019 年修正的《城市房地產(chǎn)管理法》第九條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓，但法律另有規(guī)定的除外?！比羯婕啊靶‘a(chǎn)權(quán)房”的建筑質(zhì)量安全和消防安全方面問題，可采用委托第三方機(jī)構(gòu)檢測的方式解決。檢測合格的給予權(quán)屬登記，不合格的責(zé)令整改完善，無法整改完善的予以征收拆除，地方也可視情況給予或不予補(bǔ)償。

3．對于其他類型的可視具體情況，根據(jù)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求采取人居環(huán)境、物業(yè)管理等改造提升，抑或采取征收征用方式予以轉(zhuǎn)正或拆除加以全面合理解決［6］。

（四）加強(qiáng)監(jiān)管，注重輿情

進(jìn)一步完善相關(guān)政策法規(guī)，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管，防止“小產(chǎn)權(quán)房”和違法建設(shè)再次抬頭，嚴(yán)禁杜絕違法建設(shè)“搭車借道”，謀求身份合法化。同時關(guān)注輿情和群眾的合理訴求，兼顧社會穩(wěn)定大局，維護(hù)和諧發(fā)展局面。

綜上所述，全面解決“小產(chǎn)權(quán)房”的歷史遺留問題，需要政府、法律機(jī)構(gòu)和社會各方面的共同努力，政府部門更要本著尊重歷史、主動作為、勇于擔(dān)責(zé)、人民至上的原則，通過相關(guān)法律法規(guī)的制定和完善、加強(qiáng)行政監(jiān)管和執(zhí)法督查等措施，維護(hù)群眾既得利益，實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定與城市的規(guī)范化、可持續(xù)發(fā)展。