全過程人民民主制度化：價值、阻梗與路徑

摘要：全過程人民民主的發(fā)展優(yōu)勢為其制度化提升塑造了現(xiàn)實境遇。作為統(tǒng)合、調(diào)節(jié)“黨—國家—人民”關系的發(fā)展理念和制度安排，全過程人民民主本身的制度化能夠有效地將整個社會的民主發(fā)展成果和實際效益維持在合理的發(fā)展閾值內(nèi)，找到全過程人民民主的制度設計在“黨—國家—人民”等不同價值主體之間實現(xiàn)權(quán)衡的方式。然而，在制度化實踐過程中，出現(xiàn)了指令式治理慣性削弱了制度權(quán)威、程序機制不健全稀釋了制度目標、制度執(zhí)行不顯著削弱了制度效果等現(xiàn)實阻梗，需要完善全過程人民民主的制度體系，優(yōu)化全過程人民民主制度化體制機制，形成全過程人民民主制度化智能矩陣，從而實現(xiàn)全過程人民民主制度從宏觀制度向中觀、微觀制度的延伸，凸顯其制度化過程的價值原則、結(jié)構(gòu)形態(tài)和功能定位。

關鍵詞：全過程人民民主；民主制度；人民代表大會制度；人民當家作主

作者簡介：何建春，吉林大學馬克思主義學院博士研究生，主要研究方向：中國政黨與民主政治（E-mail：hejianchun328@163.com；吉林 長春 130012）。

基金項目：國家社會科學基金項目“中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造全過程人民民主的歷程和經(jīng)驗研究”（22BDJ029）

中圖分類號：D6文獻標識碼：A文章編號：1006-1398（2023）04-0014-10

秩序與發(fā)展是關系一個國家存續(xù)與穩(wěn)定的現(xiàn)實基礎和宏觀前提。全過程人民民主作為體現(xiàn)我國人民當家作主制度體系的本質(zhì)特征和價值追求，其制度化的水平高低與能力大小，是衡量中國式現(xiàn)代化能否實現(xiàn)秩序與發(fā)展有機統(tǒng)一的重要方面，具有長遠性和全局性的重大意義。習近平總書記在黨的二十大報告中將全過程人民民主制度化作為未來五年我國發(fā)展的目標之一，即“全過程人民民主制度化、規(guī)范化、程序化水平進一步提高”，高瞻遠矚、思想深邃。其中，制度化具體體現(xiàn)為制度本身的規(guī)范性與程序化。全過程人民民主制度化的發(fā)展水平，詮釋著人民群眾政治生活的應然狀態(tài)，在很大程度上決定著社會主義現(xiàn)代化國家的建設進程。因此，深入探究全過程人民民主制度化的時代價值、現(xiàn)實阻梗和實踐路徑，既是全過程人民民主理念本身所承諾給制度本體的理想愿景，也是全過程人民民主理論創(chuàng)新與實踐發(fā)展的需要，有利于充分發(fā)揮全過程人民民主制度建構(gòu)的體系化、制度運行的程序化、制度規(guī)范的法治化、制度發(fā)展的現(xiàn)代化等優(yōu)勢，形成價值、結(jié)構(gòu)與功能的統(tǒng)一，推動國家治理的有效推進和效能的有效轉(zhuǎn)化，進而構(gòu)成中國現(xiàn)代政治制度文明的價值選擇。

一問題的提出

所謂全過程人民民主制度化，是指在中國共產(chǎn)黨領導下，以制度的形式對全過程人民民主的基本內(nèi)容、實踐形式、程序機制等進行明確規(guī)定，以全過程人民民主的價值理念和行為規(guī)范建構(gòu)其制度體系，并反過來影響價值理念和行為規(guī)范的一種持續(xù)性、穩(wěn)定性的過程，具有導向性與實踐性相統(tǒng)一、漸進性與全局性相統(tǒng)一、規(guī)范性與系統(tǒng)性相統(tǒng)一等基本特征。也就是說，全過程人民民主制度化并不是“建構(gòu)制度—執(zhí)行制度”的線性發(fā)展過程，而是理念、行為、程序、制度等多種政治要素彼此融涵的復雜系統(tǒng)工程和運行機理。

分析現(xiàn)有“全過程人民民主制度化”相關文獻可以發(fā)現(xiàn)，一方面，現(xiàn)有研究較多停留于理論闡釋，更多是對全過程人民民主的制度保障體系及其發(fā)展優(yōu)勢的研究，而沒有關注全過程人民民主制度化本身。另一方面，則是將人民代表大會制度、人民政協(xié)制度等全過程人民民主保障制度或全過程人民民主的制度載體等同于全過程人民民主制度。例如，何君安、柴順通過強調(diào)全過程人民民主能夠?qū)崿F(xiàn)最大化治理而突出其制度優(yōu)勢。萬其剛強調(diào)了人民代表大會制度的制度載體作用；周淑真則從歷史邏輯、方位體現(xiàn)與職能機制考察了人民政協(xié)在發(fā)展全過程人民民主中的制度平臺作用；如此等等，不一而足。

從現(xiàn)實角度看，全過程人民民主及其制度化研究不僅要有理論性、價值性闡釋，而且要透過理論、原則對應指向性的具體實踐，深入研究其現(xiàn)實阻梗，并針對這些阻梗進行更為系統(tǒng)化、規(guī)范化和精細化的制度化建構(gòu)與規(guī)劃，推動全過程人民民主制度從宏觀制度向中觀、微觀制度的延伸，從而凸顯其制度設計的價值原則、結(jié)構(gòu)形態(tài)和功能定位。

二全過程人民民主制度化的時代價值

全過程人民民主的發(fā)展優(yōu)勢為其制度化提升塑造了現(xiàn)實境遇。從線性的發(fā)展邏輯看，制度化建構(gòu)的首要前提是進行原則性和方向性的價值定位，其次才是進行框架性的制度建構(gòu)。全過程人民民主制度化，既是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，也是改革開放以來走中國特色社會主義政治發(fā)展道路過程中理論創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新的必然成果。雖然全過程人民民主制度體系還需要進一步完善和建構(gòu)，但它在中國共產(chǎn)黨長期的探索與實踐中早已融入中國上層建筑乃至人民群眾的日常生活，成為中國式民主現(xiàn)代化發(fā)展的戰(zhàn)略性制度支撐。作為統(tǒng)合、調(diào)節(jié)“黨—國家—人民”關系的發(fā)展理念和制度安排，全過程人民民主本身的制度化能夠有效地將整個社會的民主發(fā)展成果和實際效益維持在合理的發(fā)展閾值內(nèi)，找到全過程人民民主的制度設計在“黨—國家—人民”等不同價值主體之間實現(xiàn)權(quán)衡的方式。

（一）黨的領導優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢的現(xiàn)實表征

如前所述，制度化的創(chuàng)設是通過政治觀念和政治行為的有效轉(zhuǎn)化形成，而這一轉(zhuǎn)化過程離不開一定的政治實體作為依靠力量。中國共產(chǎn)黨憑借其優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢，成為全過程人民民主制度化發(fā)展過程中名副其實的核心依靠力量。全過程人民民主制度化，正是對其優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢的深刻昭彰。

中國共產(chǎn)黨有著人民民主的優(yōu)良傳統(tǒng)。全過程人民民主是人民民主在新時代進行理論要素完善后的理論同義語，是中國共產(chǎn)黨一百多年來領導人民篳路藍縷、不懈奮斗的偉大成果。馬克思指出：“歷史本身就是審判官?！边m時實現(xiàn)全過程人民民主的制度化，將全過程人民民主的實踐優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度優(yōu)勢、制度效能，是中國共產(chǎn)黨領導人民不斷追求民主、實現(xiàn)民主、發(fā)展民主、升華民主的優(yōu)良傳統(tǒng)的百年延續(xù)，也是十年“文化大革命”動亂的必然結(jié)論與教訓，還是對已經(jīng)發(fā)生和正在發(fā)生的全過程人民民主制度化萌芽與探索的布局謀篇，更是中國共產(chǎn)黨充分發(fā)揮協(xié)商民主制度、人民政協(xié)制度等示范引領作用的理性智慧彰顯?！耙豁椫贫戎畡?chuàng)建，必先有創(chuàng)建這項制度之意識與精神?！币话俣嗄陙?，中國共產(chǎn)黨始終秉承人民民主追求，并將人民民主貫穿于百年奮斗和治國理政的全過程，使人民民主從理想到現(xiàn)實、從理念到實踐、從理論到制度，從而賦予了民主以真正的現(xiàn)實意義。

中國共產(chǎn)黨有著核心凝聚的政治優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨在馬克思主義的科學指引下，秉承深厚的理論自覺、理論自信和理論擔當，主動探索并掌握其人民民主思想并結(jié)合中國人民民主發(fā)展實際適時將其中國化、時代化，將個體的力量融涵至整個現(xiàn)代化進程之中，用深厚的理論智識和實踐智慧引領人民民主發(fā)展并帶領人民不斷探索人民民主的正確發(fā)展道路，將理論化的民主實踐有效轉(zhuǎn)化為新時代全過程人民民主的工作規(guī)范和制度安排。反過來，人民群眾在黨的領導下實現(xiàn)了當家作主，并隨著物質(zhì)生活的滿足而實現(xiàn)了民主制度化參與訴求的理性提升，這表征了中國共產(chǎn)黨在百年奮斗中凝聚民主政治共識和共同意志的強大優(yōu)勢，將科學理論和斗爭精神內(nèi)化為全過程人民民主制度化的社會合力，增強全過程人民民主制度化發(fā)展的自覺性，從而使其發(fā)展到一個更為理性的高度。

總體而言，全過程人民民主制度化是中國共產(chǎn)黨領導人民當家作主實踐的必然要求，是中國共產(chǎn)黨優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢的現(xiàn)實表征。同時，創(chuàng)設并實施全過程人民民主一系列制度安排的中國共產(chǎn)黨，也不可避免地成為了全過程人民民主制度化的核心政治保障和推動力量，不可避免地成為了全過程人民民主制度體系建構(gòu)的主體基礎和組織架構(gòu)。

（二）全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的應有之義

作為中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，全過程人民民主制度化與全面建設社會主義現(xiàn)代化國家在領導力量、發(fā)展方向和價值旨歸上具有高度的契合性，生成同源、道路同程、目標同向。

一方面，全過程人民民主制度化為人民當家作主的政治實踐提供更為廣闊的實踐平臺和政治空間。人民群眾更加廣泛、更加真實、更加直接地參與國家治理是全過程人民民主制度化的關鍵所在。全過程人民民主制度化，就是在現(xiàn)代化國家建設的過程中對社會成員的民主權(quán)利、民主義務和民主行為加以程序化、規(guī)范化的本質(zhì)規(guī)定，從而在保證人民參與國家治理權(quán)利的同時也對其基本義務進行了硬性約束，為人民民主實踐提供更為切實的實現(xiàn)條件和渠道。對全過程人民民主理念本身進行制度“包裝”，而不是僅僅停留在理念闡釋層面，增強了民主的普遍性和規(guī)定性，從而使遵守這一制度規(guī)定內(nèi)化為公民的生活方式，有利于形成一種制度慣性。亨廷頓認為：“制度是穩(wěn)定的受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式。”這種行為模式釋放更多的參與空間、制度平臺和工作機制，使公民民主有序政治參與生活需要增強、民主程序與規(guī)范化要求日益提高、多元結(jié)構(gòu)與關系日益復雜的當代中國持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，以制度化的方式引導或消解多元主體的矛盾和沖突，形成全體社會成員的良性互動，增強人民群眾的價值歸屬感和民主向心力，推動多元活力主體于一體的合力主體共同成為建設社會主義現(xiàn)代化國家的積極力量?？傊?，全過程人民民主制度化可以為人民當家作主的政治實踐提供長期的、穩(wěn)定的制度保障，維持人民民主多元發(fā)展活力。

另一方面，全過程人民民主制度化是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要。在國家治理場域中，其效能提升的基本方式在于國家各項制度張力的有效發(fā)揮。從這個意義上說，形塑全過程人民民主制度的核心內(nèi)容，完善全過程人民民主的制度基礎和運行機制，推動全過程人民民主實踐優(yōu)勢向制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，是中國共產(chǎn)黨領導現(xiàn)代國家建構(gòu)的必然要求。從民主理論與實踐發(fā)展而言，全過程人民民主憑借理論上的本土性、時間上的持續(xù)性、空間上的協(xié)同性等特征，實現(xiàn)了黨的領導、統(tǒng)一戰(zhàn)線和協(xié)商民主有機結(jié)合。雖然全過程人民民主有著完整的制度體系保障，但其制度執(zhí)行的不顯著削弱了制度效果。而全過程人民民主制度化，就是對這一制度執(zhí)行不足的有效回應。黨的二十大報告提出全過程人民民主的制度化規(guī)范化程序化，有利于增強全過程人民民主制度化運行的質(zhì)量和效果，以全過程人民民主的制度化推動國家制度化水平和國家治理能力躍升。

（三）增強公眾有序民主政治參與的重要途徑

唯物地看，人民創(chuàng)造國家制度。而國家制度一旦成型，會為促進人民實現(xiàn)“精神生活共同富?！碧峁┥鐣h(huán)境條件。馬克思指出：“不是國家制度創(chuàng)造人民，而是人民創(chuàng)造國家制度?！睆倪@個意義上說，制度既是人民群眾主觀意志的產(chǎn)物，也是促進其自身發(fā)展的客觀結(jié)構(gòu)。制度是“情境化的反應”和“程序化的活動”，具有規(guī)范性、權(quán)威性、普適性和制約性等特征。全過程人民民主制度通過對人民群眾參與人民民主過程行為規(guī)范的制定，實現(xiàn)利益主體民主、平等觀念的合理提升，達成民主共同體的普遍共識和價值期待，進而塑造其認知結(jié)構(gòu)、觀念體系以及由此產(chǎn)生的行為實踐。同時，全過程人民民主制度可以實現(xiàn)利益調(diào)節(jié)和資源分配，為民主實踐提供更為廣闊的共同知識和信息，從而更好地預見和避免不良民主后果。而且，全過程人民民主制度作為附加于人民民主過程的社會環(huán)境條件，將消弭參與主體非理性參與的合理性與合法性，形成優(yōu)質(zhì)的民主觀念、民主思維和民主行為模式，提升公民民主參與的基本能力與現(xiàn)實意愿。在這一層面上，全過程人民民主制度化通過增強公眾有序民主政治參與，保證人民群眾的全過程參與，從而實現(xiàn)了對西方選舉民主的系統(tǒng)性超越。

第一，全過程人民民主制度化有利于提升人民群眾的民主政治參與意識和參與能力。制度化的全過程人民民主可以確保人民參與民主過程的基本權(quán)利、資格和義務，從而更加主動地融入到政府決策中來。而且，制度化的全過程人民民主需要參與主體表達、反思、想象、評估、辯論等多項能力和素質(zhì)的相應提升，由此提高他們參與民主、實踐民主、發(fā)展民主的公共意識和熱情。

第二，全過程人民民主制度化有利于提升人民群眾的民主政治參與積極性。對民主參與、民主實踐成果的良性期望是公眾參與民主的重要因素，直接影響著其參與積極性。全過程人民民主的制度設計堅持問題導向、公民導向和系統(tǒng)思維，能夠為公民參與選舉、協(xié)商、決策、管理和監(jiān)督等民主實踐提供切實的現(xiàn)實保障和機會。而只有公民的民主參與取得了更為真實、更為顯性的獲得感、政治效能或影響，才能讓其真正體會全過程人民民主的價值所在，從而形成“參與—獲得感—認同—參與”的正向循環(huán)。相反，“如果人們認為其所作所為無足輕重……不能有效的改變結(jié)果，那么他們就不大可能介入政治”。這種情況將使公眾民主參與的獲得感、政治效能或政治影響逐漸弱化，從而失去民主政治參與的積極性。

第三，全過程人民民主制度化為合理有序的民主政治參與提供了穩(wěn)定的心理預期。在全過程人民民主制度的支持下，公眾獲得了新的民主責任和民主使命，從而突出其政治價值和政治存在感。在一系列制度化保障和民主參與實踐中，社會公眾更加確證自己的民主權(quán)利、資格與義務，并在參與過程中對全過程人民民主制度化問題予以反饋，從而在形成全過程人民民主制度認同的基礎上產(chǎn)生制度信任，形成穩(wěn)定的心理預期。

三全過程人民民主制度化的現(xiàn)實阻梗

全過程人民民主以其獨特的制度安排和程序設計為賦能國家治理提供了現(xiàn)實可能，形成了完善的人民當家作主制度體系和上下貫通、雙向發(fā)力的新民主格局。但在制度化建構(gòu)和發(fā)展過程中，全過程人民民主還存在程序化法制化不足、程序機制不健全、制度執(zhí)行不顯著等現(xiàn)實阻梗。

（一）程序化法治化不足削弱了制度權(quán)威

受到傳統(tǒng)“臣民文化”和民主參與主體能力不足的影響，社會成員具有較強的社會依附性和民主依賴性，即人民群眾政治素養(yǎng)、社會素養(yǎng)與其政治參與意愿、政治參與訴求呈現(xiàn)負相關性。這在一定程度上有違雙向發(fā)力的制度要求，削弱了制度權(quán)威?，F(xiàn)實中我國全過程人民民主在制度、實踐和法治保障上不斷發(fā)展進步，并充分彰顯了其優(yōu)勢和治理效能。然而，制度權(quán)威的實現(xiàn)與否很大程度上取決于公眾對全過程人民民主制度的心理認同程度，具體表現(xiàn)為社會公眾對全過程人民民主的制度規(guī)定和程序方法的貫徹執(zhí)行。

一方面，全過程人民民主制度保障體系相對完備，但系統(tǒng)化的程序性制度體系相對闕如。根據(jù)制度屬性分類，制度可以分為實體性制度和程序性制度。在黨的領導下，我國形成了“根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度”的相對完備的人民當家作主制度保障體系，并不斷發(fā)揮各自作用，如人民代表大會制度是其制度載體，基層民主及其制度化是其重要提體現(xiàn)……，這在一定程度上充分彰顯了全過程人民民主的顯著制度保障優(yōu)勢和制度效能。但是，上述制度僅為實體性制度。全過程人民民主制度化，是全面的制度化發(fā)展目標，也需要程序性制度加以保障和實施。具體而言，當前的全過程人民民主實踐存在隨意性和零散化現(xiàn)象，對于民主參與的流程、民主協(xié)商的議題等還缺乏相應的系統(tǒng)性安排和保障；全過程人民民主缺乏一定的反饋機制，難以對民主實踐效果進行反饋。因此，要在全過程人民民主實體性保障制度的基礎上，推動建構(gòu)相關程序性制度，從而使全過程人民民主制度化形成系統(tǒng)和合力，發(fā)揮整體效應。

另一方面，全過程人民民主制度缺少更為完備的法治化保障。從全過程人民民主出場的原初意涵來看，其本身就是一種強調(diào)立法程序全過程的民主。鄧小平指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化。”具體而言，一是全過程人民民主制度的發(fā)展優(yōu)勢需要法治化保障。全過程人民民主依靠完整的制度程序彰顯出了深刻的特色與發(fā)展優(yōu)勢，在此基礎上形成全過程人民民主制度的法治化加持，可以以深厚的民主自信走好中國式民主法治化道路。二是全過程人民民主制度載體的非確定性呼喚法治化規(guī)定。從載體的選擇看，人大制度無疑是全過程人民民主的載體，但人民政協(xié)及其制度化實現(xiàn)形式、政黨制度是否能夠成為全過程人民民主的載體尚未明確，從而在一定程度上模糊了全過程人民民主制度載體的邊界。由此，明確全過程人民民主制度載體的具體邊界并加以法治化規(guī)定，以更為根本性和強制性的規(guī)范性力量把握其動態(tài)性平衡，則顯得尤為必要。三是全過程人民民主制度實踐的非穩(wěn)定性需要法治的鞏固。全過程人民民主雖有著全鏈條的民主實踐和制度程序，但在缺乏法治公正的保障下，民主共識也難以達成；或者說即便達成了一定的民主共識，也可能由于沒有法治保障而流于形式，最終難以真正執(zhí)行。四是全過程人民民主制度內(nèi)容的非具體性需要法治的闡釋。從一定程度上說，全過程人民民主的制度抽象性導致了人民群眾民主實踐的實際缺位與應然參與樣態(tài)之間的差異。因此，需要借助更為硬性的法治化的宣傳，形成具體的、可操作性的參與規(guī)范和程序，使人民群眾在形成全過程人民民主制度認同的基礎上更為主動地參與全過程人民民主實踐。

（二）程序機制不健全稀釋了制度目標

制度根據(jù)功能進行分類，可以分為實體性保障制度和程序性規(guī)范制度。而制度化具體體現(xiàn)為制度本身的規(guī)范性與程序化。全過程人民民主制度化的目標是通過一系列的制度安排和程序保證，使人民群眾利益表達更加暢通、民主參與意愿和能力逐漸提升，在政策制定與人民意愿之間搭建起溝通的橋梁。人民當家作主的制度體系為全過程人民民主提供了實體性的制度平臺，從而保障了其制度功能的有效發(fā)揮、制度程序的完整合理。從程序性規(guī)范制度上來說，制度目標本身是良性的，但由于全過程人民民主制度本身存在民意表達機制、民主監(jiān)督機制和民主議題產(chǎn)生機制等程序機制不健全的現(xiàn)狀，使得民主過程出現(xiàn)了隨意性、零散化，從而在一定程度上稀釋了其制度化發(fā)展目標。

程序化是制度化的現(xiàn)實延伸和具體體現(xiàn)。程序機制的健全與否以及公正合理與否關系到全過程人民民主制度的可操作性、合理性和合法性。換言之，程序化和過程性是全過程人民民主的題中之義，其五大環(huán)節(jié)的流暢配合和相互銜接是全過程人民民主制度化目標實現(xiàn)的關鍵。然而不可否認，程序機制不健全是全過程人民民主制度化過程中的最薄弱環(huán)節(jié)。如民主選舉在代表選舉過程中程序的不健全、不完備，給相關利益集團提供了“暗箱操作”的機會和空間，在浪費公共資源的同時損害了全過程人民民主的公信力。而且，民主參與主體并不是掌握民主程序機制的精英，需要在程序機制的引導下參與民主，但正是由于全過程人民民主制度缺乏詳細的操作步驟和程序分解，從而在一定程度上意味著民主參與主體無法及時、準確、全面地了解相關信息，進而弱化了民主的傳播力和影響力。另外，全過程人民民主本身就是一項政治決策機制和政策糾錯機制，但在決策和糾錯機制關聯(lián)性過程中，由于全過程人民民主缺乏有效的成果反饋機制，使得形成的民主決策成果在貫徹落實的過程中缺乏相應的信息反饋，從而阻止了制度目標的進一步實現(xiàn)。

（三）制度執(zhí)行不顯著削弱了制度效果

在制度執(zhí)行過程中，存在著民主原則的不自洽導致的制度執(zhí)行不顯著，主要體現(xiàn)為以下三對矛盾：制度設計中的平等參與原則與實際過程中的參與者不平等的矛盾、全過程人民民主主體廣泛參與與深度參與的矛盾、特殊利益與普遍共識的矛盾，這在一定程度上遮蔽了人民群眾參與民主的價值訴求，削弱了制度效果。

第一，制度設計中的平等參與原則與實際過程中的參與者不平等的矛盾。民主參與主體在過程中的平等是全過程人民民主制度設計的基本前提之一。原則上，所有公民都有參與民主選舉、協(xié)商、決策、管理和監(jiān)督的權(quán)利，都能平等地表達自己的利益訴求。然而實際上，受到文化水平、參政能力和思想觀念等因素的差異，很多公民囿于表達、知識、辯論等民主執(zhí)行過程中所需能力的不足，使其利益訴求和政治主張無法得到理性表達，無法真正平等地參與到民主過程之中，從而削弱了全過程人民民主制度所追求的公正理性；而民主參與中占據(jù)主動地位的強勢群體，憑借其良好的對話協(xié)商能力、理論思維能力和社會地位，在一定程度上可以操控民主過程，使民主結(jié)果被其“綁架”。簡言之，民主參與主體在話語表達上的不平等、在話語能量上的不均質(zhì)，導致民主制度在執(zhí)行過程中存在一種名義平等下的實質(zhì)不平等。

第二，全過程人民民主主體廣泛參與與深度參與的矛盾。在全過程人民民主廣泛性的參與主體中，勢必存在理性能力不足的個體或群體，從而影響整個民主過程的深度結(jié)果，即廣泛參與和深度表達之間就會產(chǎn)生矛盾：如果尊重他們的廣泛政治主張，則容易影響決策的科學性；如果忽視他們的廣泛政治主張，會有失民主的基本原則，即全過程人民民主的廣泛性則只具備象征性的存在意義，名不副實。如此，理性能力不足的個體或群體由于政治參與感的缺失與低度參與，而不得不疏離民主參與過程，從而擴大具有深厚理論智識的強勢群體、精英群體的民主決定權(quán)，從而不排除全過程人民民主轉(zhuǎn)化為另一種精英民主的可能。

第三，特殊利益與普遍共識的矛盾。全過程人民民主制度需要通過一系列的信息收集、意見反饋、溝通交流等方法，彌合分歧、團結(jié)社會，以達成多元群體的“有限一致”狀態(tài)，即民主共識。然而，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，人民群眾的美好生活需求日益廣泛化、多元化，利益訴求日益特殊化、個性化，使不同意見、不同立場的主體之間達成共通性、互補性并非易事。一方面，社會地位的不平等和經(jīng)濟發(fā)展的不平衡強化了主體的矛盾和沖突，擠壓了社會包容性空間；另一方面，由于市場理性的隱性存在，導致了共同利益基礎薄弱，多元主體片面強調(diào)自身利益的至善性、先在性，使得全過程人民民主制度的規(guī)范效力不足，難以達成利益的多元平衡。

四全過程人民民主制度化的實踐路徑

從現(xiàn)代化發(fā)展和國家治理水平的層面來說，全過程人民民主制度還需要進行更為系統(tǒng)化、規(guī)范化和精細化的建構(gòu)與規(guī)劃。鄧小平指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行。”發(fā)展全過程人民民主，關鍵在于其制度化的實踐探索。它包含著制度建構(gòu)和制度認同的雙重維度，即既強調(diào)全過程人民民主制度本身的系統(tǒng)性、完備性，也強調(diào)公民對于全過程人民民主制度的自覺遵守與踐行?？陀^地說，就是要推動全過程人民民主制度從宏觀制度向中觀、微觀制度的延伸，從而凸顯其制度化過程的價值原則、結(jié)構(gòu)形態(tài)和功能定位。

（一）制度架構(gòu)：完善全過程人民民主的制度體系

制度是制度化的基礎，制度的完善與實施是制度化的關鍵內(nèi)容和題中之義。全過程人民民主制度化是體系化的、自主規(guī)范化和組織化的過程。當前，全過程人民民主已經(jīng)有了完整的制度保障體系，但在全過程人民民主的制度內(nèi)容體系方面還有待提升和完善。因此，要不斷突破傳統(tǒng)建構(gòu)性理論的體系意識，完善包含全過程人民民主主體保障制度、全過程人民民主效率審查制度、全過程人民民主結(jié)果跟蹤制度等具體制度在內(nèi)的全過程人民民主的制度體系。

第一，完善全過程人民民主主體保障制度。如前所述，在制度執(zhí)行過程中，存在著民主原則的不自洽即三對矛盾，歸納來說就是部分個體或群體憑借權(quán)力、資本、能力等優(yōu)勢具有超越普通民眾利益的民主優(yōu)先性。因此，要以完善的制度保障全過程人民民主主體的平等地位、深度參與和普遍共識。具體而言，一是要對公民的民主參與權(quán)以制度化形式加以確立和保障。這不僅可以自上而下地吸納社會意見，還可以以更為平等的身份進行利益表達，“雙向奔赴”、雙向發(fā)力、凝聚合力。二是要以制度化保障參與主體的知情權(quán)和發(fā)言權(quán)。一方面，要將民主材料公開制度化，為民主參與者提供充足、全面、詳細的信息，保證決策者與參與者之間信息內(nèi)容的對等性，避免信息不對稱所導致的矛盾沖突；另一方面，多數(shù)原則建立在虛構(gòu)的、不現(xiàn)實的約定之上，其實質(zhì)是將不平等的強度平等化。因此，要將民主發(fā)言權(quán)利制度化，保證參與主體言論自由，傾聽具有無限欲求的多元參與主體的民主聲音，深入了解每個參與者的合理訴求和價值偏好，從而作出最優(yōu)決策。三是以實質(zhì)平等替代表面平等、階段性平等。對此，要基于公眾共同意志形成的公共權(quán)力來維持規(guī)則和秩序，保證少數(shù)人的合理化訴求也擁有影響決策結(jié)果的平等機會。

第二，完善全過程人民民主效率審查制度?，F(xiàn)代化國家建設的實質(zhì)是在現(xiàn)代價值體系指引下，多元參與主體實現(xiàn)共性價值融合、理念融合和實踐融合，全過程人民民主制度化也強調(diào)多元主體的互動性參與，這就需要嚴肅的制度執(zhí)行力即全過程人民民主效率審查制度加以配套實施。如前所述，全過程人民民主制度在執(zhí)行過程中存在著主體廣泛參與與深度參與的矛盾、原則平等與實質(zhì)平等的矛盾、多元文化發(fā)展導致的無限欲求與普遍共識的矛盾，并在一定程度上影響著其效率的實現(xiàn)。對此，通過完善全過程人民民主效率審查制度，可以減少全過程人民民主運行成本，提升運行效率，增強可操作性。一方面，要建構(gòu)民主協(xié)商表決制度。民主協(xié)商融涵至全過程人民民主環(huán)節(jié)之中，更為真實、更廣泛地保證了人民民主的全時段存在，但由于協(xié)商的過程性、溝通性特征，會使很多民主議題難以達成普遍共識而導致懸而不決。而民主協(xié)商表決制度在強調(diào)人民群眾民主意愿的表達與平衡的基礎上，確定議題的最終結(jié)果，從而兼顧民主質(zhì)量和效率。另一方面，要以周密的組織安排保證全過程人民民主效率。在選取具有廣泛代表性民主參與者的基礎上，形成書面的民主程序，并設主持人引導民主過程，防止無序化地拖延時間。同時，要疏通事后匯報的渠道和流程，以更廣泛的環(huán)節(jié)和更真實的方法提升民主效率。

第三，完善全過程人民民主結(jié)果跟蹤制度。習近平同志指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的?！蓖晟迫^程人民民主結(jié)果跟蹤制度，能夠使民主決策成果在訴諸實踐的同時對實踐過程中的問題和情況予以及時糾偏，最大化可能實現(xiàn)公共決策的全過程實施。一方面，要注重人民民主參與過程的信息反饋。對于開會討論后尚未達成共識的相關民主議題，要暢通后續(xù)的社情民意反饋渠道，并及時說明最終決策的采納與未采納內(nèi)容及原因；對于達成共識的相關民主議題，要及時將意見和建議轉(zhuǎn)化為民主提案、議案，并定期接受人民群眾的監(jiān)督。另一方面，要注重人民民主成果的內(nèi)容評估。為了提升民主評估的客觀性，可以發(fā)揮第三方作用，即適當引入專家學者或相關機構(gòu)進行評估。另外，要注重探索民主評估新形式，出臺具體、詳細、具有可操作性的民主評估細則，并在民主參與實踐中不斷完善。

（二）程序保障：優(yōu)化全過程人民民主制度化體制機制

程序機制是一種民主形式制度化的基本要求，是防止民主實踐表面化、隨意化的重要方法。優(yōu)化全過程人民民主制度化體制機制是全過程人民民主制度化的內(nèi)在要求。對照人民民主的制度目標和發(fā)展的現(xiàn)實阻梗，全過程人民民主制度化體系機制優(yōu)化要尋求一種高度結(jié)構(gòu)化的路徑，以黨內(nèi)民主制度化帶動全過程人民民主制度化，將民主集中制原則細化為具體的操作性規(guī)范；以制度化的方式促成全過程人民民主可操作性，優(yōu)化主體參與，強化監(jiān)督機制、問責機制，注重成果反饋。

第一，優(yōu)化全過程人民民主制度化主體參與機制。全過程人民民主以其獨特的制度安排和程序設計為國家治理提供了現(xiàn)實可能。然而，由于民主參與主體基本素質(zhì)和能力的層次不齊，對于民主評議的內(nèi)容引導則顯得尤為重要。具體而言，一方面，要形成人文關懷。全過程人民民主的實踐程序和價值取向，在賦能國家治理的過程中彰顯深刻的人性面向和強烈的整體意志。在制度化實現(xiàn)過程中，應繼續(xù)保證人民當家作主、以人民為中心的人文關照，努力促成“政—社”之間的相互尊重與相互理解。另一方面，要促成社會交流?，F(xiàn)實地看，基層民眾與最終選舉出來的代表之間鮮有利益交集，代表們更多從自身從事領域出發(fā)獻計獻策，而尚未達到?jīng)]有突出能力或業(yè)績且有著更大民主需求的基層群眾的利益關切。因此，要擴大代表選擇數(shù)量和范圍，并在代表與基層群眾之間架起寬闊橋梁，促成不同主體間的理解，充分討論、理性決策、有效參與，構(gòu)建全過程人民民主制度化的信任基礎。

第二，優(yōu)化全過程人民民主制度化執(zhí)行監(jiān)督機制。全過程人民民主制度化執(zhí)行監(jiān)督機制既是價值偏好合理化轉(zhuǎn)換的現(xiàn)實要求，也是保證信息交流過程的制度化回應。它能通過對個體或群體的權(quán)力監(jiān)督，減少行政權(quán)力擴大化所帶來的權(quán)力尋租或過度干預的可能性結(jié)果，防止暗箱操作，從而保證人民民主過程的公開透明、集思廣益，實現(xiàn)各環(huán)節(jié)和各要素的有機結(jié)合。具體而言，一是要提升過程監(jiān)督的民意普遍性基礎。所謂民意普遍性，就是最大程度擴大代表范圍，同時邀請相關專家，以民意基礎的“最大公約數(shù)”制約利益特權(quán)化、權(quán)力利益化。同時，要引入人民群眾權(quán)利保護機制到過程監(jiān)督制度之中，以權(quán)利約束權(quán)力。二是要實現(xiàn)信息公開的過程式監(jiān)督。對此，要建構(gòu)和優(yōu)化信息發(fā)布機制，使民眾精準、有效地掌握最新信息，實現(xiàn)報賬式信息公開“祛魅”，形成監(jiān)督式信息公開，從而優(yōu)化過程監(jiān)督的透明度、廣泛度和及時性。三是要注重監(jiān)督結(jié)果的實效性。對此，一方面要完善民主監(jiān)督過程的方式、內(nèi)容、范圍等，特別是要形成完整的民主監(jiān)督程序機制以增強監(jiān)督的操作性規(guī)范，另一方面要狠抓落實，即對評價內(nèi)容與結(jié)果進行程序化規(guī)定和保障，實現(xiàn)民主監(jiān)督工作效能轉(zhuǎn)化。

第三，優(yōu)化全過程人民民主制度化執(zhí)行問責機制，防止責任執(zhí)行與權(quán)力賦予相脫節(jié)，及時制裁有違民主原則的行為，從而增強民主制度的權(quán)威性。一方面，要秉持“誰辦理、誰負責”的基本原則，營造民主問責氛圍，形成權(quán)力責任追究機制，對民主決策失誤的行為予以責任追究，保證民主質(zhì)量。另一方面，要完善民主環(huán)節(jié)的過程實施機制。要建立黨委、人大、政府、政協(xié)等國家機構(gòu)的橫向關聯(lián)機制，并通過實地調(diào)研、聯(lián)席會議、跟蹤督辦等方式方法保證民主問題的集中反饋與解決；同時要充分發(fā)揮媒體的隱性監(jiān)督力量，使民主制度執(zhí)行的各部門、各機構(gòu)各司其職，增強全過程人民民主的實效性。

（三）方法提升：形成全過程人民民主制度化智能矩陣

釋放民主效能與實現(xiàn)民主善治是全過程人民民主制度化的題中應有之義，也是大數(shù)據(jù)時代全過程人民民主制度實踐從“多元主體參與”向“智慧治理”拓展和躍遷的客觀要求。在數(shù)字技術蓬勃發(fā)展的今天，大數(shù)據(jù)、元宇宙、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術為全過程人民民主制度化作出了新的注解：數(shù)字技術催生的是制度化需求與保證，而全過程人民民主制度化實踐使各項數(shù)字技術得以真正運用并影響著技術效能的發(fā)揮。因此，要推動數(shù)字技術在全過程人民民主五大環(huán)節(jié)中廣泛應用，形成網(wǎng)絡與數(shù)字技術的“賦權(quán)效應”，不斷集成“數(shù)智大腦”，實現(xiàn)全過程人民民主制度化的“進階”，在技術革新的發(fā)展進路中不斷打破全過程人民民主制度化執(zhí)行的桎梏，為全過程人民民主制度化實踐“減負增能”。

第一，以數(shù)字技術賦能多元民主參與主體。在數(shù)字技術賦能過程中，民主選舉信息和民主決策意見能夠?qū)崿F(xiàn)分布式共享，每個民主參與者都能擁有相同數(shù)量和相同價值意義的數(shù)據(jù)信息，由此降低了政府信息壟斷的地位，成為民主治理主體的一部分，推動“去中心化”的交互范式得以形成。另外，一系列的數(shù)字技術使人們在參與民主的過程中對人們的思想意識、個人偏好、意見建議等進行數(shù)據(jù)采集和動態(tài)分析，將每一個單獨的個體串聯(lián)到民主參與環(huán)節(jié)的共同體之中，成為民主制度實踐的過程參與者、數(shù)據(jù)傳遞者、成果享用者和責任承擔者。在這一場域下，全過程人民民主制度可以真正實現(xiàn)參與主體角色的平等和多元，對于智能合約形式的民主共識的形成具有重要作用。

第二，以數(shù)字技術推動全過程人民民主制度效能釋放。如何利用數(shù)字技術提升全過程人民民主制度化的效能，實現(xiàn)全過程人民民主制度化實踐的數(shù)據(jù)化、精準化、便捷化，成為新時代全過程人民民主制度化突破技術藩籬的重要突破口。區(qū)塊鏈技術與民主制度化要求是高度吻合的，能夠在技術賦能與制度化實踐中實現(xiàn)耦合共進，為賦能我國全過程人民民主制度化實踐提供了現(xiàn)實可能。區(qū)塊鏈技術的產(chǎn)生與發(fā)展，實現(xiàn)了從加密貨幣領域賦能到智能合約領域賦能再到國家治理領域賦能的逐步擴展，實現(xiàn)了信息技術格局的現(xiàn)代化重構(gòu)，其所包含的通過共識機制和多種加密算法，能夠助力我國新時代的全過程人民民主制度化實踐，擴大全過程人民民主制度的覆蓋范圍，提升全過程人民民主制度的質(zhì)量，增強人民參與民主政治的積極性和獲得感，最終實現(xiàn)全過程人民民主制度效能的提升。

第三，以數(shù)字技術搭建全過程人民民主制度化的第三方平臺。全過程人民民主制度化固然要依靠法律和程序等規(guī)則層面的方法，但這更多是一種外部規(guī)制，而缺少一定程度的中間環(huán)節(jié)——信任，即全過程人民民主制度化實踐是基于信任實現(xiàn)的。換句話說，正是黨與人民、國家與人民、政府與人民、人民與人民之間建立的民主信任，才使得全過程人民民主制度化效果具有可預期性，規(guī)則只是加速或減損全過程人民民主制度化效果的一種方式。對此，我們要建立一個智能化的民主合約系統(tǒng)，在智能合約系統(tǒng)的保障下，每一位民主主體可以公開透明地瀏覽相關信息，并就某個或某些議題與其他個體進行討論和溝通，進而達成一致的民主共識。形成共識之后，再次形成新的智能合約內(nèi)容，而之前已經(jīng)達成的合約內(nèi)容將會強制執(zhí)行，非共識性話語內(nèi)容將會被剔除。如此循環(huán)往復，凝聚共識。

The Whole-Process Peoples Democratic Institutionalization：

Value， Predicament and Path

HE Jian-chun

Abstract： The development advantages of peoples democracy in the whole process have shaped the realistic situation for its institutionalization. As a development concept and institutional arrangement that integrates and regulates the “party-country-people” relationship， the institutionalization of peoples democracy in the whole process can effectively maintain the democratic development achievements and actual benefits of the whole society within a reasonable development threshold， and find a way to balance the institutional design of peoples democracy in the whole process among different value subjects such as “party-country-people”. However， in the process of institutionalized practice， there are some practical difficulties， such as the governance of instruction inertia weakening the institutional authority， the imperfect procedural mechanism diluting the institutional objectives， and the ineffective implementation of the system weakening the institutional effect. It is necessary to improve and optimize the institutional mechanism of peoples democracy in the whole process， and form an intelligent matrix of peoples democracy in the whole process， so as to realize the extension of the peoples democracy in the whole process from the macro system to the middle and micro system， and highlight the value principle， structural form and functional orientation of its institutionalization.

Keywords： peoples democracy in the whole process; democratic system; the system of peoples congresses; the people are masters of the country

【責任編輯：龔桂明】