海南自貿(mào)港利率市場化的發(fā)展困境與創(chuàng)新路徑

摘? ?要：利率市場化是海南自由貿(mào)易港金融創(chuàng)新的重要內(nèi)容之一。目前，海南自貿(mào)港利率市場化面臨的發(fā)展困境有：利率市場化在海南自貿(mào)港金融開放創(chuàng)新中地位趨于邊緣，《海南自由貿(mào)易港法》《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》未明確利率市場化的角色和地位，海南經(jīng)濟金融基礎(chǔ)現(xiàn)狀束縛利率市場化創(chuàng)新發(fā)展，利率市場化創(chuàng)新可能引發(fā)資金套利等金融風(fēng)險。究其原因，利率市場化進程中的核心堵點問題增加了其進一步創(chuàng)新發(fā)展的難度，海南自貿(mào)港風(fēng)險防控能力難以適應(yīng)利率市場化創(chuàng)新要求，地方金融監(jiān)管權(quán)限的有限性難以全面統(tǒng)籌利率市場化在自貿(mào)港創(chuàng)新發(fā)展。為此，應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)借鑒中國香港、新加坡、迪拜自貿(mào)港等利率創(chuàng)新的理念，進一步明確金融特別立法授權(quán)依據(jù)與邊界，促進利率市場化與自貿(mào)港其他金融目標(biāo)創(chuàng)新趨同，進一步優(yōu)化地方金融監(jiān)管權(quán)限，建立健全跨境資本流動宏觀審慎管理體系，推動利率市場化在海南自貿(mào)港率先實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：自由貿(mào)易港；利率市場化；法治困境；制度創(chuàng)新

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.08.004

中圖分類號：F832? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：1003－9031（2023）08－0048－08

基金項目：本文系海南省高等學(xué)校教育教學(xué)改革研究重點項目“自由貿(mào)易港法治人才培養(yǎng)模式與課題體系研究”（Hnjg2021ZD-2）；海南省法學(xué)會2022年度法學(xué)研究課題“海南自由貿(mào)易港建設(shè)一流營商環(huán)境法治保障研究”（2022009）階段性研究成果。

收稿日期：2023-07-18

作者簡介：魏雁飛（1978-），男，湖北襄陽人，法學(xué)博士，現(xiàn)供職于海南省發(fā)展控股有限公司派駐組。

利率市場化在我國經(jīng)濟金融體制改革中具有基礎(chǔ)性、重要性和全局性作用，是黨的十八大、十九大提出的重要金融改革目標(biāo)，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)之一。深化利率市場化改革，對于實現(xiàn)要素價格市場決定、建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟新體制以及加快自貿(mào)港建設(shè)，進而在經(jīng)濟金融方面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。推進利率市場化至今，存貸款利率已經(jīng)放開，取得里程碑式進展。從全國自貿(mào)區(qū)來看，利率市場化僅僅停留在上海、廣東等自貿(mào)區(qū)政策中，而在其他自貿(mào)區(qū)以及《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》（以下簡稱《海南自貿(mào)港總體方案》）中卻沒有體現(xiàn)。有鑒于此，正確認識利率市場化在自由貿(mào)易港建設(shè)中的地位和作用，促使其與其他金融創(chuàng)新統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，是海南自貿(mào)港金融創(chuàng)新的重要任務(wù)之一。

一、海南自貿(mào)港利率市場化面臨的發(fā)展困境

（一）利率市場化在海南自貿(mào)港金融開放創(chuàng)新中地位趨于邊緣

《海南自貿(mào)港總體方案》圍繞跨境資金流動自由便利為中心，明確指出構(gòu)建多功能自由貿(mào)易賬戶體系、便利跨境貿(mào)易投資資金流動、擴大金融業(yè)對內(nèi)對外開放、加快金融改革創(chuàng)新，并且在此基礎(chǔ)上進一步明確指出分階段開放資本項目、穩(wěn)步擴大跨境資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓范圍等，但未明確提及利率市場化。由于歷史等各方面原因，目前海南面臨金融業(yè)態(tài)缺失、法人機構(gòu)缺乏、金融市場體系滯后等情況，需要通過全方位的對外開放倒逼金融體制機制改革，促進全球高端金融資源聚集，以迅速推進金融服務(wù)體系建設(shè)，提升金融服務(wù)水平。《海南自貿(mào)港總體方案》沒有明確提出利率市場化，從深層次上看，實質(zhì)上折射出其在金融開放一攬子政策中獨立地位弱化，作為創(chuàng)新目標(biāo)的屬性趨于淡化。這種趨勢可能忽略利率市場化與其他金融創(chuàng)新之間的內(nèi)在聯(lián)系，忽視利率市場化對其他金融創(chuàng)新的基礎(chǔ)性和前提性作用，可能影響地方有關(guān)部門推進其他金融創(chuàng)新的力度和效果。

（二）《海南自貿(mào)港法》未明確利率市場化的法律地位

《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》（以下簡稱《海南自貿(mào)港法》）搭建了自貿(mào)港法治建設(shè)的基本框架，未明確提及利率市場化。海南自貿(mào)港融資匯兌自由的總體目標(biāo)是實現(xiàn)金融機構(gòu)利率產(chǎn)品自主定價，形成以市場為主導(dǎo)的利率形成機制。關(guān)于金融方面內(nèi)容包含在《海南自貿(mào)港法》第七章“綜合措施”，是與海南自貿(mào)港其他改革并列提出的?？梢钥闯?，海南自貿(mào)港金融定位之一就是服務(wù)于貿(mào)易投資自由化便利化，推動多項高水平改革開放政策在海南先行先試，實現(xiàn)跨境資金流動自由便利?！逗Ｄ献再Q(mào)港法》作為一部基礎(chǔ)性框架性法律，其規(guī)定具有原則性與方向性特點，需要充分利用《海南自貿(mào)港法》賦予海南的法規(guī)制定權(quán)將金融政策落實落細①。

（三）海南經(jīng)濟金融基礎(chǔ)現(xiàn)狀束縛利率市場化創(chuàng)新發(fā)展

海南金融業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱，金融業(yè)態(tài)以銀行業(yè)為主，在過去相當(dāng)長一段時間依賴房地產(chǎn)，豐富金融業(yè)態(tài)的同時，面臨著轉(zhuǎn)型升級的巨大壓力。從實踐來看，自貿(mào)港核心金融功能是實現(xiàn)跨境資金的自由流動，海南需要發(fā)展與實體經(jīng)濟相匹配的金融產(chǎn)品和創(chuàng)新體系，如圍繞海南重點產(chǎn)業(yè)和園區(qū)，挖掘資源稟賦，積極發(fā)展貿(mào)易金融、消費金融、涉海金融等特色金融服務(wù)，在更多后發(fā)領(lǐng)域?qū)ふ也町惢ㄎ唬蛟臁昂Ｄ蠘影濉?。因此，海南的?jīng)濟金融基礎(chǔ)將在一定程度上決定自貿(mào)港金融創(chuàng)新階段性目標(biāo)與選擇重點方向。從《海南自貿(mào)港總體方案》來看，對于金融開放只是原則性指出要率先落地金融開放政策，這在指明創(chuàng)新方向的同時，某種程度上也是進行政策松綁。從目前實際情況來看，海南自貿(mào)港率先落地金融業(yè)對外開放政策，會在一定程度上影響利率市場化創(chuàng)新發(fā)展。

（四）利率市場化創(chuàng)新可能引發(fā)資金套利等金融風(fēng)險

上海、深圳自貿(mào)區(qū)對利率市場化改革予以明確，與人民幣國際化、資本項下開放等改革共同推進①。上海自貿(mào)區(qū)關(guān)于利率市場化僅提到大額可轉(zhuǎn)讓存單發(fā)行以及小額外幣存款利率放開問題②，沒有提到全面的利率市場化，監(jiān)管部門可能是擔(dān)心自貿(mào)區(qū)內(nèi)外資金價格差別明顯，引發(fā)頻繁的資金套利，違背金融服務(wù)實體經(jīng)濟的精神。自貿(mào)港對金融風(fēng)險防范有著更高要求，當(dāng)前境外利率水平比較低，如海南自貿(mào)港利率市場化深入推進，自貿(mào)港利率水平低于內(nèi)地利率水平，高于境外利率水平的情況下，境外資金涌入自貿(mào)港內(nèi)，成為境外資金進入內(nèi)地的跳板，一旦資金大規(guī)模異常流動，將對國內(nèi)金融市場造成嚴重沖擊。同時，境外投機分子在追逐利潤的刺激下，可能會通過離岸市場將資金轉(zhuǎn)移到自貿(mào)港，當(dāng)資金超過一定規(guī)模時，會形成通貨膨脹，造成資產(chǎn)價格泡沫化等系列風(fēng)險。

二、海南自貿(mào)港利率市場化困境的原因分析

（一）利率市場化進程中的核心堵點問題增加了創(chuàng)新發(fā)展的難度

隨著2015年存款利率上限被中國人民銀行取消，利率市場化步入深水區(qū)，中央銀行開始由數(shù)量型貨幣政策逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閮r格型貨幣政策。利率市場化推進的核心堵點突出表現(xiàn)在利率雙軌制模糊了中央銀行政策利率的信號，使存貸款利率、市場利率與政策利率之間難以有效聯(lián)動，造成貨幣政策傳導(dǎo)過程中的機制性梗阻。于是，2019年中國人民銀行開始推進LPR改革，加快推進市場化貸款利率，以期疏通堵點實現(xiàn)利率并軌。在一定意義上，利率雙軌制意味著市場分割，所以需要利率并軌以實現(xiàn)各個金融市場的融合統(tǒng)一，實現(xiàn)利率傳導(dǎo)機制方面互聯(lián)互通，防止市場利率對貨幣政策的反應(yīng)失真。因此，深化利率市場化的重要任務(wù)，應(yīng)該是加快推進利率并軌，消彌利率雙軌制帶來的市場割裂，然而利率并軌并非易事，這可能給自貿(mào)港利率市場化創(chuàng)新增加了不小難度。

（二）海南自貿(mào)港風(fēng)險防控能力難以適應(yīng)利率市場化創(chuàng)新要求

根據(jù)美國經(jīng)濟學(xué)家保羅·克魯格曼《蕭條經(jīng)濟學(xué)的回歸》提出的“三元悖論”——“永恒三角形”三個頂點分別表示貨幣政策自主權(quán)、固定匯率以及資本自由流動，這三個目標(biāo)不可調(diào)和，最多只能實現(xiàn)其中兩個：若要控制資本自由流動，則需放棄既定的匯率穩(wěn)定目標(biāo)；若要控制本幣匯率定價權(quán)，則需放棄獨立的貨幣政策自主權(quán)；通過利率調(diào)整貨幣價值，正是央行貨幣定價權(quán)的體現(xiàn)。長期以來，海南金融業(yè)態(tài)以銀行業(yè)為主，金融創(chuàng)新工具較為單一，而利率市場化是牽一發(fā)而動全身的全局性改革創(chuàng)新，在“一線放開、二線管住”的自貿(mào)港背景下，推進利率市場化創(chuàng)新將對海南自貿(mào)港防范金融風(fēng)險能力提出更高要求。隨著海南自貿(mào)港深入推進，當(dāng)資本項目開放后，跨境資本流動影響利率變化，利率決定機制將由傳統(tǒng)官方?jīng)Q定機制逐漸演變?yōu)槔史菍ΨQ決定機制，進而演變?yōu)橥耆袌龌@種利率風(fēng)險在自貿(mào)港中會比較突出。

（三）地方金融監(jiān)管權(quán)限的有限性難以全面統(tǒng)籌利率市場化在自貿(mào)港創(chuàng)新發(fā)展

自由、平等與開放是自貿(mào)港的底蘊，這既體現(xiàn)在各類市場主體準(zhǔn)入方面，也表現(xiàn)在金融機構(gòu)等市場主體應(yīng)該享有的權(quán)利與義務(wù)方面。從國家治理角度看，政府應(yīng)該合理配置行政權(quán)力，優(yōu)化治理能力，放權(quán)并培育市民社會，明確劃分他治與自治的邊界，實現(xiàn)政府治理與社會治理的共進。利率市場化的核心要義在于市場主體獲得利率定價自主權(quán)，一直掌握基準(zhǔn)利率的中央銀行只有逐漸減少和淡化基準(zhǔn)利率對市場利率的影響，將之歸還于市場主體，才能實現(xiàn)市場主體利率定價自主權(quán)。隨著貸款市場報價利率（LPR）等機制建立健全，以及利率傳導(dǎo)機制堵點逐漸打通，中央銀行基準(zhǔn)利率定價權(quán)將弱化。但利率市場化并非一放了之，利率市場化以后，還要根據(jù)逆周期和宏觀調(diào)控等需要，對利率進行調(diào)控。甚至于在金融市場內(nèi)部對于金融機構(gòu)與市場客戶也應(yīng)在利率定價關(guān)系方面進行調(diào)整與平衡，地方金融監(jiān)管部門應(yīng)發(fā)揮越來越重要作用。鑒于利率是金融體系乃至整個經(jīng)濟體系的核心要素，利率市場化可以連通金融體系各個領(lǐng)域和板塊，這對中央與地方金融監(jiān)管權(quán)能優(yōu)化配置提出了更高要求。一直以來，利率市場化主要由中央銀行主導(dǎo)推動，地方金融監(jiān)管部門權(quán)限十分有限。因此，地方金融監(jiān)管權(quán)限的有限性可能難以全面統(tǒng)籌利率市場化在自貿(mào)港創(chuàng)新發(fā)展。

三、海南自貿(mào)港利率市場化創(chuàng)新路徑構(gòu)建

（一）學(xué)習(xí)借鑒中國香港、新加坡、迪拜自貿(mào)港等利率創(chuàng)新的理念

我國香港地區(qū)是全球開放度最高的金融中心之一，香港地區(qū)金融市場利率不存在政府性的引導(dǎo)或者管制措施，利率自由化市場化程度高，成就了香港全球資本配置中心的特殊功能定位。但是因為香港匯率制度采取固定盯緊美元的聯(lián)系匯率制度，香港金融市場上利率水平受美聯(lián)儲公開市場操作的影響較大，存在一定的利率波動風(fēng)險。同樣新加坡也位居全球金融中心前列，新加坡金管局對商業(yè)銀行不存在利率管制，銀行同業(yè)拆借與商業(yè)銀行信貸業(yè)務(wù)完全市場化定價，新加坡成為了很多跨國商業(yè)銀行亞太金融總部的首選地之一。迪拜作為中東地區(qū)的國際金融中心，阿聯(lián)酋政府為了支持迪拜建設(shè)金融中心賦予了迪拜特殊的法律地位，迪拜地區(qū)的金融交易完全參照適用國際金融交易規(guī)則，在利率定價上政府不施以管制或者引導(dǎo)，完全參照國際利率市場定價錨。這種錨定國際利率市場的做法幫助迪拜快速對接國際金融市場，迅速將中東地區(qū)巨額的石油財富轉(zhuǎn)化為金融資產(chǎn)?？梢?，無論是香港地區(qū)、新加坡還是迪拜等國際自由貿(mào)易港在利率市場化上均采取了相對市場化、寬松的定價模式，最大限度弱化政府的行政干預(yù)或者引導(dǎo)，充分依靠市場的力量來形成與國際利率市場互動的利率形成機制，該經(jīng)驗?zāi)Ｊ街档煤Ｄ献再Q(mào)港學(xué)習(xí)借鑒。

（二）進一步明確金融特別立法授權(quán)依據(jù)與邊界

當(dāng)前，我國自貿(mào)港事實上是政策先行、政策入法甚至政策代法的立法路徑，立法不能及時有效回應(yīng)自貿(mào)港日益變化的現(xiàn)實需求。政策不等同于法律，要妥當(dāng)調(diào)整政策與法律關(guān)系，在國家治理中盡可能限縮政策的調(diào)整空間而代以法律規(guī)范的調(diào)整。2021年《海南自由貿(mào)易港法》頒布，第10條創(chuàng)設(shè)的自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)，不僅授權(quán)海南省人大及其常委會可以對法律和行政法規(guī)進行變通，還可以制定海南自貿(mào)港法規(guī)，是我國立法史上一項全新的制度設(shè)計。2023年《中華人民共和國立法法》修訂后，第84條第3款對海南省人大及其常委會制定自貿(mào)港法規(guī)的權(quán)力，進行鞏固確認。要以《海南自貿(mào)港法》為基礎(chǔ)和指引，盡快出臺包括利率市場化在內(nèi)的法規(guī)、辦法、條例等，進一步明確金融特別立法授權(quán)依據(jù)與邊界，以使利率市場化做到依法創(chuàng)新，創(chuàng)新有據(jù)。

（三）促進利率市場化與自貿(mào)港其他金融目標(biāo)創(chuàng)新趨同

人民幣資本項目可兌換、人民幣跨境使用和外匯管理等都是自貿(mào)港金融改革的重點。關(guān)于金融改革之間的先后關(guān)系，中國人民銀行認為利率、匯率與放開資本項目應(yīng)該成熟一項放開一項，沒有固定先后順序，而是相機抉擇；美國哥倫比亞大學(xué)魏尚進教授認為，國內(nèi)改革優(yōu)先于國外改革，利率匯率改革優(yōu)先于放開資本賬戶和人民幣國際化，銀行內(nèi)部治理與外部監(jiān)管則優(yōu)先于上述這些改革；還有觀點認為這幾改革可以協(xié)調(diào)并進。無論怎樣，從利率市場化與其他金融創(chuàng)新關(guān)系來看，利率市場化將有利于促進其他金融創(chuàng)新。利率市場化已經(jīng)進行20多年，已經(jīng)打下較為扎實的基礎(chǔ)，可以優(yōu)先推進已經(jīng)有良好基礎(chǔ)的利率市場化，隨后再考慮放開人民幣跨境使用和資本項目等。在推進自貿(mào)港建設(shè)早期，難以兼顧實現(xiàn)諸多改革目標(biāo)時，可以考慮將利率市場化作為優(yōu)先考量的目標(biāo)，充分運用多年來利率市場化改革的成果，深入推進利率定價的市場化形成機制，為自貿(mào)港外資準(zhǔn)入、資金流動、匯兌便利和金融創(chuàng)新提供良好的前提條件和市場環(huán)境。

（四）進一步優(yōu)化地方金融監(jiān)管權(quán)限

2023年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黨和國家機構(gòu)改革方案》對金融監(jiān)管體制作了重大改革。其中明確提出要建立以中央金融管理部門地方派出機構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，以深化地方金融監(jiān)管體制改革。這將進一步優(yōu)化中央與地方金融監(jiān)管體制，推動利率市場化等金融創(chuàng)新提速增效。自貿(mào)港推進利率市場化，在中央與地方金融監(jiān)管權(quán)劃分方面可以參考以下思路和模式：構(gòu)建央地金融監(jiān)管權(quán)縱向協(xié)調(diào)機制，以法律形式明確中央和地方責(zé)權(quán)劃分，健全網(wǎng)狀協(xié)調(diào)體系，明確地方金融部門與中央部門的溝通機制，統(tǒng)籌中央與地方關(guān)系，實現(xiàn)中央統(tǒng)一監(jiān)管下的差異化授權(quán)。有鑒于此，在金融監(jiān)管體制改革的背景下，建議有關(guān)部門盡早出臺相關(guān)制度，對自貿(mào)港包括利率定價、執(zhí)行、檢查和懲罰等各項內(nèi)容詳細規(guī)定，明確界定各部門權(quán)力邊界，強調(diào)相互配合職責(zé)。特別是要找到中央與地方分權(quán)的“黃金分割點”，兼顧中央統(tǒng)一與地方活力，以立法形式明確央地權(quán)責(zé)劃分的標(biāo)準(zhǔn)、原則、程序、方法，使之在法律制度層面加以細化。中央銀行重點關(guān)注利率政策，以及利率市場化定價中的權(quán)力分配與執(zhí)行情況，而地方金融監(jiān)管部門應(yīng)著重突出確保金融穩(wěn)定與處置屬地金融風(fēng)險，同時還要探索建立適應(yīng)自貿(mào)港的國際金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。通過體制優(yōu)化設(shè)計，強化地方職能，力爭利率市場化在自貿(mào)港率先實現(xiàn)。

（五）建立健全跨境資本流動宏觀審慎管理體系

《海南自貿(mào)港總體方案》明確指出，要建立跨境資本流動宏觀審慎管理體系。海南自貿(mào)港應(yīng)當(dāng)在一般微觀審慎指標(biāo)和宏觀經(jīng)濟指標(biāo)的基礎(chǔ)上，探索設(shè)計符合自貿(mào)港實際的風(fēng)險監(jiān)測指標(biāo)。同時，構(gòu)建資本流動風(fēng)險預(yù)警與應(yīng)急機制，保留臨時性管制資本權(quán)力；資本項目開放后對私人和公共對外債務(wù)要特別進行宏觀審慎監(jiān)管。前瞻性考慮可能產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險，建立健全宏觀審慎監(jiān)管構(gòu)架，明確中央銀行在宏觀審慎管理中的主導(dǎo)地位，強化中央銀行與地方金融監(jiān)管部門協(xié)調(diào)合作，強化中央銀行與各國宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)合作。強化對自貿(mào)港金融機構(gòu)風(fēng)險的分類管理，加強對系統(tǒng)性金融風(fēng)險識別和管理。對跨市場跨業(yè)務(wù)跨地區(qū)金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)開展綜合監(jiān)管，著力構(gòu)建貨幣政策與宏觀審慎政策密切配合的一體化架構(gòu)，注重減緩跨市場帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險，提升海南自貿(mào)港金融風(fēng)險防控能力。

四、結(jié)語

金融作為實體經(jīng)濟發(fā)展的重要保障，在海南自貿(mào)港建設(shè)中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。利率市場化是我國金融體系建設(shè)的重要組成部分，需要在海南自貿(mào)港先行先試。目前，囿于利率市場化法律地位在海南自貿(mào)港建設(shè)中未能得以明確，加之海南自貿(mào)港金融風(fēng)險防控能力制約，海南自貿(mào)港利率市場化面臨著發(fā)展困境。為此，有必要創(chuàng)新利率市場化發(fā)展路徑，縱向上不斷優(yōu)化地方與中央金融監(jiān)管權(quán)力的配置，以化解過度依賴中央權(quán)力而地方權(quán)限不足的尷尬局面；橫向上妥善處理好利率市場化與其他金融改革目標(biāo)之間的關(guān)系，嘗試探索優(yōu)先推進利率市場化；整體上要加強系統(tǒng)性風(fēng)險防控能力，為利率市場化提供良好的金融環(huán)境。利率市場化一個重要堵點是利率形成和傳導(dǎo)機制不暢，海南自貿(mào)港內(nèi)金融市場不成熟、金融市場分割是障礙形成的主要因素，為此，海南自貿(mào)港利率市場化未來仍需進一步優(yōu)化營商環(huán)境、加強法治保障、完善金融監(jiān)管。

（責(zé)任編輯：張恩娟）

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