省級疾控機(jī)構(gòu)采購業(yè)務(wù)內(nèi)控體系完善思考

張 毅 山東省疾病預(yù)防控制中心

事業(yè)單位采購業(yè)務(wù)是政府采購的重要組成部分，強(qiáng)化采購業(yè)務(wù)內(nèi)控體系建設(shè)，對于規(guī)范采購行為、從源頭上防治腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，提升財政預(yù)算資金使用效益具有重要意義。而采購業(yè)務(wù)中所暴露出的采購人員對政府采購制度和流程不熟悉、法務(wù)審查或采購監(jiān)管不到位、采購業(yè)務(wù)流程中的信息化程度不足、采購檔案丟失等現(xiàn)象，在很大程度上削弱了內(nèi)控有效性，需要從單位層面和業(yè)務(wù)層面彌補(bǔ)采購業(yè)務(wù)內(nèi)控管理短板。

一、省級疾控機(jī)構(gòu)政府采購內(nèi)部控制概念

省級疾控機(jī)構(gòu)是隸屬于省衛(wèi)健委的公益事業(yè)單位，其主要職責(zé)在于指導(dǎo)全省范圍內(nèi)各市、縣、區(qū)的疾病預(yù)防控制和公共衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)，而省級疾控機(jī)構(gòu)政府采購則是指根據(jù)其單位職責(zé)定位及其采購需求，按照政府采購制度的要求而購買所需的貨物、工程和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)活動，雖然省級疾控機(jī)構(gòu)采購內(nèi)容較為廣泛，但總體大致包括兩類，一是為確保公共衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量而對外采購的貨物，比如醫(yī)療儀器設(shè)備、衛(wèi)生耗材、疫苗等，而疾控科研、社會公眾健康教育活動所也同樣需要相應(yīng)的貨物采購；二是確保機(jī)構(gòu)日常運轉(zhuǎn)所需物資，比如房屋修繕、運輸車輛、辦公設(shè)備及耗材等物資；根據(jù)政府采購法關(guān)于采購內(nèi)控的相關(guān)要求，為使省級疾控機(jī)構(gòu)政府采購活動合法、合規(guī)、合理，提高采購效率，省級疾控機(jī)構(gòu)還需要合理設(shè)置包括需求部門、采購部門、資產(chǎn)部門和財務(wù)部門在內(nèi)的“管采分離”式內(nèi)部組織架構(gòu)、制定包括計劃、審批、抬標(biāo)、評標(biāo)、簽約、履約、驗收以及付款在內(nèi)的全鏈條式采購流程。

作為財政預(yù)算主體單位，省級疾控機(jī)構(gòu)的采購資金同樣納入在預(yù)算管理范疇之內(nèi)，而強(qiáng)化采購活動中的內(nèi)控體系建設(shè)與完善，其目的之一是規(guī)范采購行為，有效減少質(zhì)疑和投訴，另外，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行效果和提升采購資金使用效益也是采購內(nèi)控體系建設(shè)的重要目標(biāo)。

二、省疾控制機(jī)構(gòu)政府采購內(nèi)部控制的現(xiàn)狀分析

從采購內(nèi)容的總體分類來看，省級疾控機(jī)構(gòu)政府采購大致分為三類，分別是貨物、工程和服務(wù)類，但從對采購內(nèi)容細(xì)化拆分來看，省級疾控機(jī)構(gòu)采購業(yè)務(wù)所涵蓋的范圍廣，所涉及的貨物類型多，需要采購人員具備與采購業(yè)務(wù)相關(guān)專業(yè)知識和技能才能做好采購業(yè)務(wù)。目前，省級疾控機(jī)構(gòu)的采購方式大多采用集中采購方式，而且通常是將此類采購業(yè)務(wù)委托給第三方委托代理機(jī)構(gòu)而完成，而為確保第三方代理機(jī)構(gòu)的采購質(zhì)量，在集中采購的招標(biāo)方面通常會采用公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)兩種方式，另外，對于未列入政府集中采購目標(biāo)的采購內(nèi)容，或相關(guān)貨物和服務(wù)的采購金額不大的采購業(yè)務(wù)，或少量零星用品的采購業(yè)務(wù)，省級疾控機(jī)構(gòu)采用的是分散采購方式，而分散采購則采用了非招標(biāo)采購方式，也就是說，在分散采購中對于技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊的采購內(nèi)容，采取競爭性談判方式，而為確保采購物資或服務(wù)的連續(xù)性和配套性，采用的是則是單一來源采購方式；對于貨源充足或質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物采購則采用詢價采購方式?？傮w來看，省級疾控機(jī)構(gòu)采購業(yè)務(wù)大致符合政府采購法關(guān)于內(nèi)控管理的要求，具體來看，其內(nèi)部控制現(xiàn)狀大致表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)單位層面內(nèi)部控制現(xiàn)狀

1.工作組織

構(gòu)建采購內(nèi)控組織體系是提高采購效率的關(guān)鍵，為此，省級疾控機(jī)構(gòu)大多設(shè)立了由采購工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭的內(nèi)控管理組織，由該部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)采購內(nèi)控體系建設(shè)和運行，通過明確采購辦、財務(wù)部、采購工作管理辦公室各部門的職責(zé)范圍和責(zé)任清單，確保采購業(yè)務(wù)正常運行。

2.機(jī)制建設(shè)

省疾控機(jī)構(gòu)將采購業(yè)務(wù)納入“三重一大”議事范圍，采購工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)審議采購辦提交的采購需求與申請，然后將采購申請遞交到黨委會議討論研究，在經(jīng)過專家參數(shù)評審的基礎(chǔ)上再對相關(guān)采購事務(wù)進(jìn)行集體決策。為確保采購業(yè)務(wù)的正常運轉(zhuǎn)，省疾控機(jī)構(gòu)還應(yīng)強(qiáng)化采購制度建設(shè)，明確各相關(guān)部門、各崗位的主體責(zé)任，要求各部門和崗位人員嚴(yán)格遵循采購內(nèi)控流程。

3.人員管理

采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制是否有效，關(guān)鍵在于于人員管理是否到位，省級疾控機(jī)構(gòu)在明確各專業(yè)崗位的職責(zé)范圍的同時，強(qiáng)化了關(guān)鍵崗位人員的換崗輪崗工作，特別是對在采購業(yè)務(wù)崗位連續(xù)任職4年以上的人員，全部實行輪崗、換崗，或異地交流，以防范采購業(yè)務(wù)活動中的道德風(fēng)險。

4.風(fēng)險評估

為有效防范招標(biāo)、檔案管理以及采購質(zhì)疑與投訴等方面引發(fā)的風(fēng)險，省疾控機(jī)構(gòu)大多設(shè)置了監(jiān)審處，但在實際運行中，評估事務(wù)卻難以有效開展。

5.信息管理

疾控機(jī)構(gòu)采購流程基本實現(xiàn)了信息化處理，首先是由各部門根據(jù)業(yè)務(wù)運營需要框算貨物采購需求，并將相關(guān)貨物需求表格輸入到OA系統(tǒng)，相關(guān)責(zé)任人登錄系統(tǒng)進(jìn)行審核、審批。如果采用采購申請屬于集中采用方式。那么還需要將采購需求申請上傳到省財政系統(tǒng)進(jìn)行。審批之后的采購申請進(jìn)入實施環(huán)節(jié)，在實施階段的招標(biāo)文件、公告以及采購合同樣本都必須進(jìn)行公示，而省政府采購網(wǎng)是采購公示的重要渠道。然而，到目前為止，省級疾疾控機(jī)構(gòu)并沒能建立采購管理系統(tǒng)，為采購后期的采購檔案管理帶來了一定的難度。

(二)業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制現(xiàn)狀

1.業(yè)務(wù)預(yù)算與計劃管理

首先是由疾控機(jī)構(gòu)對各部門上報的采購清單和采購預(yù)算申請進(jìn)行整理匯總，然后報送同級財政部門，財政部門根據(jù)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)以及疾控機(jī)構(gòu)實際需求，核定其年度采購預(yù)算額度。疾控機(jī)構(gòu)在財政部門核定的采購預(yù)算總額度內(nèi)制定各部門的采購計劃，并將采購計劃報送同級財政和衛(wèi)健委備案。

2.實施管理

在采購實施階段強(qiáng)化了以下幾個方面的內(nèi)控措施，一是控制政府采購方式，疾控機(jī)構(gòu)向財政和衛(wèi)健委上報的采購計劃文件中，必須說明招標(biāo)方式和選擇不同招標(biāo)方式的原因；二是控制政府采購需求，對于大額采購項目或其它列入集中采購的采購項目，需要在聘請相關(guān)專家對采購技術(shù)參數(shù)進(jìn)行評審，采購項目以專業(yè)確定的參數(shù)及主要技術(shù)指標(biāo)為基準(zhǔn)進(jìn)行采購，而對于未達(dá)到集中采購標(biāo)準(zhǔn)的采購項申請，則是由單位內(nèi)部自行論證，并由監(jiān)審處對其采購需求及論證過程進(jìn)行監(jiān)督；三是控制采購招投標(biāo)文件的規(guī)范性，經(jīng)專家評審后的采購項目才能進(jìn)行招標(biāo)程序，如果采購項目參數(shù)或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在異議，需求部門須根據(jù)專家意見進(jìn)行修改，之后由采購辦在政府采購網(wǎng)發(fā)布招標(biāo)公告，在采購項目開標(biāo)之后，要求監(jiān)審處與相關(guān)專家共同對此過程進(jìn)行審核，并簽署意見；四是政府采購合同控制。根據(jù)合同管理的相關(guān)規(guī)定，疾控機(jī)構(gòu)與第三方代理采購機(jī)構(gòu)簽訂的合同都必向上級主管部門報備。

3.驗收管理

中標(biāo)單位向疾控機(jī)構(gòu)提供的貨物、工程或服務(wù)都須經(jīng)驗收之后才能進(jìn)入付款程序，驗收人員由采購辦人員、需求部門人員共同組成，并在驗收之后共同簽字。

4.質(zhì)疑投訴管理

對供應(yīng)商提出的詢問或質(zhì)疑，采購部門須在3個工作日內(nèi)作出明確答復(fù)，如果采購部門對相關(guān)問題的答復(fù)存在難度或不在其授權(quán)范圍之內(nèi)，那么采購部門可以向評審專家咨詢，并與評審專家共同對質(zhì)疑問題提供答復(fù)。

5.檔案管理

采購活動的整個流程中會形成大量的文件，比如標(biāo)底資料、招標(biāo)方案、采購清單等等，這些文件分別在財務(wù)、后勤、采購等不同的部門，但省級疾控機(jī)構(gòu)大多沒有指定專門部門或?qū)Ｈ藢n案進(jìn)行歸納整理。

三、省級疾控機(jī)構(gòu)采購業(yè)務(wù)內(nèi)控體系完善措施

通過省級疾控機(jī)構(gòu)采購業(yè)務(wù)內(nèi)控現(xiàn)狀分析可以看出，雖然在單位內(nèi)部設(shè)置了與采購業(yè)務(wù)內(nèi)控管理相關(guān)的職能部門，并根據(jù)政府采購管理辦法以及事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的要求，對采購流程以及驗收與付款環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范，但由于對采購業(yè)務(wù)管理風(fēng)險的認(rèn)識不清、理解不透，因此，內(nèi)部控制制度執(zhí)行不嚴(yán)、采購人員對政府采購制度和流程不熟悉、責(zé)任清單不明確、審批權(quán)限分配不均衡、法務(wù)審查或采購監(jiān)管不到位、采購業(yè)務(wù)流程中的信息化程度有限、采購檔案丟失等還存在不同程度的問題，這些采購業(yè)務(wù)內(nèi)控管理短板既表現(xiàn)在單位層面，也在業(yè)務(wù)層面體現(xiàn)出來，因此，省級疾控機(jī)構(gòu)采購業(yè)務(wù)內(nèi)控體系的完善，須分別從單位層面和業(yè)務(wù)層面兩個方面入手。

(一)單位層面控制改進(jìn)措施

1.建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境

省級疾控機(jī)構(gòu)的采購業(yè)務(wù)量大、款項支付額度大，而且采購流程中隱藏著各種業(yè)務(wù)風(fēng)險和道德風(fēng)險，而建立良好的內(nèi)部環(huán)境是控制采購風(fēng)險的有效手段，搭建內(nèi)控環(huán)境的關(guān)鍵在于完善采購業(yè)務(wù)組織架構(gòu)體系，明確各部門責(zé)任清單，各采購需求部門申報的采購清單由采購辦負(fù)責(zé)整理并上報，而采購預(yù)算編制、款項支付審核則由財務(wù)部門負(fù)債，而法規(guī)部門則要對采購合同的規(guī)范性進(jìn)行全面審核，監(jiān)察部門要將審查活動嵌入到采購業(yè)務(wù)全過程，存疑必查，有問題必查。

2.優(yōu)化采購人才結(jié)構(gòu)

由于疾控機(jī)構(gòu)采購崗位人員經(jīng)常處于輪崗或換崗狀態(tài)，因此，采購政策和制度不了解、業(yè)務(wù)流程不熟悉是采購人員普遍面臨的問題，為此，在省級疾控機(jī)構(gòu)打造一支懂政策、懂業(yè)務(wù)的采購人才隊伍顯得尤為迫切，一是要通過專家講解、專題討論或?qū)I(yè)考試等不同的方式對全員進(jìn)行培訓(xùn)，以儲備更多后備采購人才；二是編制采購業(yè)務(wù)操作手冊，詳細(xì)說明采購業(yè)務(wù)的每一個環(huán)節(jié)的操作規(guī)程、表格制作和采購文件的制作方法，便于采購人員掌握操作要領(lǐng)。

3.實現(xiàn)政府采購全流程數(shù)據(jù)管理

當(dāng)前，政府集中采購業(yè)務(wù)大多實現(xiàn)了信息化管理，省級疾控機(jī)構(gòu)在采購需求申報、預(yù)算編制等環(huán)節(jié)中也已實現(xiàn)線上操作，采購業(yè)務(wù)實施效率以及監(jiān)督效率都得到了有效提升，但采購管理系統(tǒng)建設(shè)還處于探索階段，這就需要省疾控機(jī)構(gòu)進(jìn)一步強(qiáng)化信息系統(tǒng)建設(shè)，構(gòu)建全流程數(shù)據(jù)管理體系，將采購申報、預(yù)算管理、款項支付以及供應(yīng)商信息納入統(tǒng)一管理平臺，實現(xiàn)電子信息化處理的全覆蓋，實現(xiàn)采購業(yè)務(wù)流程的透明化，從而有效防范人工操作所帶來的道德風(fēng)險。

(二)業(yè)務(wù)層面控制改進(jìn)措施

1.改進(jìn)預(yù)算與采購計劃管理

根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，省級疾控機(jī)構(gòu)所有采購業(yè)務(wù)必須納入預(yù)算，未納入年度預(yù)算的采購業(yè)務(wù)無法得到財政和衛(wèi)健委批準(zhǔn)，因此，預(yù)算編制的準(zhǔn)確性變顯得尤為重要，首先，要求各需求部門根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃準(zhǔn)確框算采購名目、數(shù)量以及額度，然后聘請醫(yī)療專家對采購物資的基本參數(shù)及主要技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行評審，在框算好采購需求的基礎(chǔ)上，確保預(yù)算編制的準(zhǔn)確性；其次，優(yōu)化采購計劃管理，采購業(yè)務(wù)計劃要根據(jù)黨委統(tǒng)一決策部署以及專家意見，在采購需求清單詳細(xì)列明采購貨物或服務(wù)的采購品目、規(guī)格要求等內(nèi)容。

2.加強(qiáng)采購實施環(huán)節(jié)管理

采購實施環(huán)節(jié)內(nèi)部控制的關(guān)鍵在于謹(jǐn)慎選擇第三方代理機(jī)構(gòu)，比如，第三方代理機(jī)構(gòu)的代理資格、代理實力、征信記錄等都必須進(jìn)行全面考察與評估，然后從中擇優(yōu)選擇采購代理機(jī)構(gòu)，然后將代理機(jī)構(gòu)信息以及對代理機(jī)構(gòu)的評估資料遞交到黨委領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行集體研究，黨委領(lǐng)導(dǎo)班子根據(jù)采購辦提交的資料以及專家對采購名目參數(shù)指標(biāo)給出的參考意見，制定采購項目實施方案。一是要與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂供貨協(xié)議及廉潔承諾書，二是規(guī)范采購人員的操作流程，防范暗箱操作。

3.優(yōu)化履約驗收管理

履約驗收是采購業(yè)務(wù)內(nèi)控管理的重要環(huán)節(jié)，為防范驗收風(fēng)險，省級疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)從以下三個方面進(jìn)行制度完善。一是制定詳細(xì)驗收方案。不同的采購項目，其驗收時間、方式、程序具有不同的特點，稍有疏漏或存在內(nèi)外串通作案嫌疑則容易形成采購損失，因此，在驗收方案中應(yīng)針對不同的采購內(nèi)容制定不同的驗收方式，比如出廠檢驗、安裝調(diào)試檢驗等驗收方式；二是完善驗收方法步驟。對于技術(shù)復(fù)雜或額度大的貨物驗收，須參考第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)及專家意見，在驗收完畢之后，驗收人要對驗收結(jié)果給予總體評價。

4.加強(qiáng)采購檔案管理

由于采購業(yè)務(wù)所涉及的部門多、流程長，預(yù)算表、招標(biāo)文書、中標(biāo)公告以及合同、驗收單、款項支付單據(jù)等資料分散在不同的部門，容易引發(fā)檔案資料遺失風(fēng)險，這就需要采購辦對散落于不同的部門的采購檔案進(jìn)行收集整理，并歸檔入庫保管，采購檔案包括文字、圖表、音像以及互聯(lián)網(wǎng)電子商城鏈接等各種形式的內(nèi)容，以作為后期采購法律糾紛、質(zhì)疑投訴的應(yīng)對資料。

5.開展采購業(yè)務(wù)內(nèi)控評價

對采購業(yè)務(wù)的內(nèi)控評價是對采購預(yù)算、招標(biāo)、實施、驗收等環(huán)節(jié)的風(fēng)險控制措施有效性的綜合反映，如果評價結(jié)論不準(zhǔn)確或者不公正，那么將內(nèi)控評價在風(fēng)險控制中的作用就難于顯現(xiàn)，這就要求省級疾控機(jī)構(gòu)聘請技術(shù)和經(jīng)濟(jì)類專家參與內(nèi)控評價，設(shè)置合理的評價指標(biāo)和權(quán)重，采用定性和定量相結(jié)合的評價方式，對采購內(nèi)控的有效性作出合理評價。

四、結(jié)語

省級疾控機(jī)構(gòu)是為省轄范圍內(nèi)指供疾病預(yù)防控制和公共衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)的公益事業(yè)單位，其所貨物、工程或服務(wù)項目采購所需資金均來自于財政預(yù)算資金，根據(jù)政府采購法的相關(guān)規(guī)定，目前的采購方式主要以集中采購為主，部分零散采購則采用了自行采購方式。但由于采購名目復(fù)雜、對采購內(nèi)控的認(rèn)識不到位等各方面原因，省級疾控機(jī)構(gòu)采購內(nèi)控體系依然存在缺陷，需要從單位層面和業(yè)務(wù)層面采取不同的完善策略，提高采購內(nèi)部控制效果。