《環(huán)境保護(hù)法》中的公眾參與原則分析

滿庭芳

平頂山學(xué)院，河南 平頂山 467000

自新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）于2015 年施行至今，環(huán)境管理管控變得更加嚴(yán)格，條例更加細(xì)化、范圍更加廣泛，目前獲得了較為理想的效果。其中，對(duì)于調(diào)整環(huán)境污染違法責(zé)任評(píng)價(jià)制度、加重環(huán)境污染違法懲戒，應(yīng)用按日計(jì)罰的模式，提升環(huán)境污染違法成本等方面都進(jìn)行了完善。如此一來(lái)，不僅逐步讓潛在環(huán)境污染違法人員變得更敬畏法律，還提高了社會(huì)各界對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》的重視度。從法益屬性角度而言，《環(huán)境保護(hù)法》具有雙元性，也就是其同時(shí)具備公益與私益，并在實(shí)際實(shí)施中強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)公共實(shí)施行為、私人實(shí)施行為的雙重性。而為促使環(huán)保整體利益得到充分實(shí)現(xiàn)，必須要推進(jìn)公共實(shí)施行為與私人實(shí)施行為有效結(jié)合，并且在公共實(shí)施行為推進(jìn)中引發(fā)的各種不足問(wèn)題，往往有賴于私人實(shí)施行為進(jìn)行糾正彌補(bǔ)。因此，秉承公眾參與原則，推進(jìn)社會(huì)民眾積極參與是當(dāng)下《環(huán)境保護(hù)法》發(fā)展的趨勢(shì)之一。公眾參與原則是《環(huán)境保護(hù)法》的一項(xiàng)基本原則，這一原則的確立雖然時(shí)間不長(zhǎng)，但其為環(huán)境保護(hù)的順利開(kāi)展奠定了廣泛的群眾基礎(chǔ)，且積極鼓勵(lì)群眾投入到環(huán)境保護(hù)中來(lái)，使得《環(huán)境保護(hù)法》的應(yīng)用范圍更加廣泛，實(shí)施效果更加理想。對(duì)此，本文將對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》中的公眾參與原則進(jìn)行研究分析。

一、公眾參與原則的相關(guān)概述

（一）公眾參與原則的含義

針對(duì)法律的調(diào)整內(nèi)容與對(duì)象來(lái)說(shuō)，《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)應(yīng)的調(diào)整對(duì)象在利益方面存在一定的特殊性，也就是說(shuō)《環(huán)境保護(hù)法》并不局限于為某項(xiàng)個(gè)人具體權(quán)益提供保護(hù)，而側(cè)重于對(duì)污染行為進(jìn)行規(guī)制，進(jìn)而使社會(huì)總體環(huán)境質(zhì)量得到有力維護(hù)。在環(huán)保工作開(kāi)展中，因?yàn)榉商幚矸绞?、處理結(jié)果與公眾密切相關(guān)，因而表現(xiàn)出一定的特殊性。基于此，《環(huán)境保護(hù)法》并非一部私法，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)公眾利益的保護(hù)。在《環(huán)境保護(hù)法》制定、實(shí)施的過(guò)程中，如何盡可能維護(hù)群眾的利益，讓群眾積極參與到環(huán)境保護(hù)工作中去，成為踐行者與監(jiān)督者，對(duì)于切實(shí)做好環(huán)保工作十分關(guān)鍵。對(duì)此，需要切實(shí)秉承公眾參與原則，讓這一原則成為推動(dòng)群眾積極參與環(huán)境保護(hù)工作的法律依據(jù)，提高我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的質(zhì)量水平。因此，學(xué)界普遍指出公眾參與原則是《環(huán)境保護(hù)法》的基本原則之一，并在激發(fā)廣大公眾參與環(huán)境保護(hù)工作積極性，實(shí)現(xiàn)公眾環(huán)保目標(biāo)中起到了十分重要的積極意義。

（二）公眾參與原則的相關(guān)理論

公眾參與原則是《環(huán)境保護(hù)法》的基本原則之一，最早可追溯至羅馬法，在羅馬法中，最初由管理主體單一行使公權(quán)力，導(dǎo)致在實(shí)際的社會(huì)治理過(guò)程中由于無(wú)法充分使得群眾積極參與，導(dǎo)致治理成效顯得不盡如人意。對(duì)此，羅馬法提出了公眾參與原則，強(qiáng)調(diào)通過(guò)調(diào)動(dòng)公眾力量，構(gòu)筑公權(quán)力的公共運(yùn)行模式，讓社會(huì)治理變得更為科學(xué)、廣泛。在發(fā)展實(shí)踐中，因?yàn)榄h(huán)保工作涉及面十分廣泛，依托貫徹公眾治理思想，可讓環(huán)保工作更具科學(xué)性、廣泛性，并可切實(shí)增強(qiáng)公眾環(huán)保意識(shí)，促進(jìn)社會(huì)治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。在《環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)于公眾參與原則的運(yùn)用是公共權(quán)利理論的基礎(chǔ)，在環(huán)境保護(hù)法治體系實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展中發(fā)揮了重要作用［1］。同時(shí)，在環(huán)保工作開(kāi)展中，通過(guò)貫徹公眾參與原則，對(duì)解決一系列實(shí)際問(wèn)題至關(guān)重要。除此之外，就《環(huán)境保護(hù)法》治理對(duì)象而言，受環(huán)境、資源、人口等因素影響，為切實(shí)保障《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)范施行，通過(guò)秉承公眾參與原則，可提升《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)范效果。

二、公眾參與環(huán)保的主要內(nèi)容

（一）公眾參與環(huán)保之環(huán)境知情權(quán)

一般而言，環(huán)境知情權(quán)亦可稱之為環(huán)境信息權(quán)，主要指的是公民有權(quán)知悉本國(guó)乃至全球范圍內(nèi)的環(huán)境狀況，國(guó)家環(huán)境管理狀況，及自身生活的環(huán)境狀況等相關(guān)信息，該項(xiàng)權(quán)利不僅是公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要基礎(chǔ)，還是環(huán)境保護(hù)所不可或缺的民主程序。伴隨現(xiàn)代社會(huì)的不斷發(fā)展，面對(duì)日趨嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，社會(huì)各界愈發(fā)認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性，所以，在環(huán)境保護(hù)中保障公眾知情權(quán)，推動(dòng)其可積極參與到環(huán)境保護(hù)工作中，是環(huán)保工作的重要一環(huán)。國(guó)際上通過(guò)出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，賦予公民以環(huán)境知情權(quán)，如此一來(lái)，不僅可讓相關(guān)政府部門在行使權(quán)力時(shí)受到一定約束，還可縮減環(huán)境管理的成本，以及可通過(guò)讓公眾獲取各種環(huán)境狀況信息，避免出現(xiàn)信息不對(duì)稱的情況，進(jìn)而切實(shí)降低因?yàn)橐寻l(fā)生的環(huán)境污染所帶來(lái)的損失。

（二）公眾參與環(huán)保之環(huán)境參與權(quán)

環(huán)境參與權(quán)作為公眾參與環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)核心權(quán)利，其主要包括參與環(huán)境立法權(quán)、參與環(huán)境決策權(quán)、環(huán)境行政聽(tīng)證權(quán)以及環(huán)境監(jiān)督權(quán)等方面權(quán)利。參與環(huán)境立法權(quán)指的是在環(huán)境立法期間，公眾有權(quán)介入其中。為保障環(huán)境保護(hù)工作順利開(kāi)展，在我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中，必須要確保對(duì)這一權(quán)利的足夠重視；參與環(huán)境決策權(quán)指的是行政部門在制定決策開(kāi)展管理過(guò)程中，公眾有介入其中參與維護(hù)社會(huì)公共利益的權(quán)利。通過(guò)對(duì)參與環(huán)境決策權(quán)的行使，可讓公眾認(rèn)識(shí)到自身是環(huán)境保護(hù)的重要決策者，而并非只是單純的執(zhí)行者、接收者；對(duì)于環(huán)境行政聽(tīng)證權(quán)而言，其指的是在行政部門作出相關(guān)行政決定時(shí)，與案件相關(guān)的主體有參與行政部門舉辦的聽(tīng)證會(huì)，并在會(huì)上表達(dá)自身意見(jiàn)的權(quán)利，如此對(duì)制約行政部門濫用權(quán)力具有十分重要的意義［2］。例如，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》要求，各級(jí)政府及相關(guān)行政部門制定法律法規(guī)時(shí)，必須要通過(guò)舉辦聽(tīng)證會(huì)這一法定程序。對(duì)于行政監(jiān)督權(quán)而言，其指的是公眾在日常生產(chǎn)生活中發(fā)現(xiàn)相關(guān)主體存在污染環(huán)境的行為時(shí)，向相關(guān)行政部門予以檢舉的權(quán)利。諸如，我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等相關(guān)法律法規(guī)均對(duì)這一權(quán)利進(jìn)行了原則性規(guī)定，如此一來(lái)，能夠讓環(huán)境保護(hù)工作中的民間力量得到有效發(fā)揮，并降低政府部門的行政成本。綜上，公眾參與環(huán)保的環(huán)境參與權(quán)屬于一項(xiàng)集合性的權(quán)利，這一權(quán)利不僅能為公眾參與環(huán)保工作提供可靠支持，還可切實(shí)推動(dòng)社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)。

（三）公眾參與環(huán)保之環(huán)境救濟(jì)權(quán)

環(huán)境救濟(jì)權(quán)，主要指的是公民有權(quán)參與到環(huán)境公益訴訟中。這一權(quán)利一般可分成公益訴訟和私益訴訟，其中，公益訴訟旨在維護(hù)社會(huì)公共利益，私益訴訟旨在保護(hù)私人權(quán)益。如今，世界范圍內(nèi)尤以美國(guó)施行的環(huán)境公益訴訟相對(duì)最為完善，其大量發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可供我國(guó)學(xué)習(xí)吸納。例如，在美國(guó)倘若有人存在污染環(huán)境的行為，公眾會(huì)積極踴躍地采用法律手段去維護(hù)社會(huì)公共利益，這離不開(kāi)他們有完善的法律規(guī)定以對(duì)公眾這一行為提供支撐。在環(huán)境公益訴訟種類上，一方面公眾可直接將環(huán)境污染人員列為被告；另一方面公眾可將行政部門在環(huán)境保護(hù)中的不作為，納為訴訟理由以將其列為被告。另外，還調(diào)整了過(guò)去的訴訟費(fèi)用擔(dān)負(fù)方式，即為由過(guò)去的完全由被告擔(dān)負(fù)，轉(zhuǎn)變成法官具備相應(yīng)的自由裁量權(quán)，由此一定程度上緩解了公眾可能擔(dān)負(fù)過(guò)高訴訟費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。

三、《環(huán)境保護(hù)法》中完善公眾參與原則的相關(guān)建議

（一）完善環(huán)境信息公開(kāi)方向

為讓群眾參與環(huán)境保護(hù)工作可行性更高，則需要充分保障公眾獲取環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的全面性與精準(zhǔn)性。為此，相關(guān)主管部門應(yīng)致力于推動(dòng)環(huán)境信息公開(kāi)不斷向更簡(jiǎn)單、更全面、更廣泛方向發(fā)展。首先，讓環(huán)境信息公開(kāi)變得“更簡(jiǎn)單”，即為對(duì)一系列監(jiān)測(cè)信息予以科學(xué)轉(zhuǎn)化處理，讓處理產(chǎn)生的數(shù)據(jù)及評(píng)價(jià)指標(biāo)更易于被公眾所接收、理解，防止數(shù)據(jù)過(guò)于專業(yè)化，使得環(huán)境信息公開(kāi)顯得與公眾格格不入［3］。例如，在環(huán)境信息公開(kāi)實(shí)踐中，可將相關(guān)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息轉(zhuǎn)化成圖文、音視頻形式，并對(duì)其中涉及的專業(yè)術(shù)語(yǔ)予以通俗易懂的解讀，如此一來(lái)既可提升環(huán)境監(jiān)測(cè)信息的傳播效果，還可提升公眾對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息的關(guān)注度，進(jìn)一步提升公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的參與度。其次，進(jìn)一步提升環(huán)境信息的公開(kāi)程度。也就是要全面公開(kāi)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)信息與重要數(shù)據(jù)。如要重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)土壤信息、水文數(shù)據(jù)等方面的公開(kāi)力度，特別是在飲用水、灌溉水、農(nóng)業(yè)耕地等相關(guān)信息公開(kāi)方面，應(yīng)確保不同數(shù)據(jù)信息能夠?qū)崿F(xiàn)實(shí)時(shí)更新，且進(jìn)行紅線預(yù)警通知，讓群眾可以隨時(shí)隨地獲取準(zhǔn)確、全面的環(huán)境數(shù)據(jù)。再次，對(duì)相關(guān)重點(diǎn)排污企業(yè)名錄予以全面公開(kāi)，并結(jié)合地方發(fā)展情況，對(duì)這一名錄進(jìn)行及時(shí)更新，在名錄公開(kāi)內(nèi)容方面，不僅要對(duì)排污企業(yè)的基礎(chǔ)情況進(jìn)行公開(kāi)，還需要向群眾公開(kāi)該污染可能導(dǎo)致的潛在環(huán)境問(wèn)題，讓群眾能夠充分了解相關(guān)信息，并采取必要的風(fēng)險(xiǎn)防范措施［4］。最后，讓環(huán)境信息公開(kāi)變得“更廣泛”，在如今信息化時(shí)代背景下，一系列監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)信息除去通過(guò)傳統(tǒng)媒體、政府文件、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等途徑進(jìn)行公開(kāi)之外，還可通過(guò)新媒體平臺(tái)、手機(jī)客戶端開(kāi)發(fā)等途徑進(jìn)行公開(kāi)，以此讓公眾能夠通過(guò)更多途徑獲取相關(guān)環(huán)境信息。

（二）提升公眾參與規(guī)范化、程序化

為保障公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的有效參與，并讓公眾行為對(duì)環(huán)境保護(hù)形成實(shí)質(zhì)影響，保證制度措施的規(guī)范化、程序化至關(guān)重要。當(dāng)下公眾參與的主要方式為聽(tīng)證會(huì)。因此，需要重點(diǎn)規(guī)范聽(tīng)證會(huì)的召開(kāi)，這也是推動(dòng)公眾參與原則落實(shí)的重中之重。對(duì)于聽(tīng)證制度的規(guī)范，可從以下幾方面內(nèi)容入手：一是在聽(tīng)證會(huì)舉辦時(shí)，除去將利益相關(guān)者確立為聽(tīng)證參加人之外，還應(yīng)引入相應(yīng)的不同類型社會(huì)主體，以保證參與聽(tīng)證會(huì)的主體均可以保持中立的態(tài)度，從而維持聽(tīng)證會(huì)的客觀性、真實(shí)性，切實(shí)維護(hù)社會(huì)群眾的利益。二是保障聽(tīng)證會(huì)進(jìn)行的適用情形。如邀請(qǐng)第三方環(huán)保主體對(duì)聽(tīng)證會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)避免被其他參與方式所替代。三是健全聽(tīng)證會(huì)程序，全面保障所有參與聽(tīng)證會(huì)人員所提出的意見(jiàn)能夠被記錄，條件允許的情況下可引入專家論證，并最終將聽(tīng)證結(jié)果納為作出環(huán)境行政決策的有力依據(jù)。

（三）加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)

在環(huán)境保護(hù)工作中公眾參與的需求主體，即為公眾通過(guò)主動(dòng)獲取信息，或發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境的相關(guān)行為及時(shí)上報(bào)給相關(guān)環(huán)保部門，督促其及時(shí)開(kāi)展治理，以表達(dá)自身對(duì)健康生態(tài)環(huán)境的要求。而對(duì)環(huán)境肩負(fù)監(jiān)管職責(zé)的相關(guān)主管部門即為供給一方，其所開(kāi)展的環(huán)保執(zhí)法行為只有及時(shí)、高效才能夠滿足公眾對(duì)健康生態(tài)環(huán)境的需求，并構(gòu)建起需求、供給雙方的良性互動(dòng)［5］。對(duì)此，為完善《環(huán)境保護(hù)法》中的公眾參與原則，需要強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法能力的提升。首先，強(qiáng)調(diào)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性，提升環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門與其他部門主體的密切合作，拓展環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的范圍，為公眾參與提供有力依據(jù)。其次，為環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法提供可靠的人力、物力、財(cái)力支持。為建立起財(cái)政支持與環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的和諧關(guān)系，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門的執(zhí)法能力，還應(yīng)為其提供可靠的人力、物力、財(cái)力支持，進(jìn)而確保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的科學(xué)性、有效性，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作的順利進(jìn)行。

（四）建立環(huán)境獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)公眾參與環(huán)境保護(hù)

公眾參與環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重要?jiǎng)恿?lái)源，在于其與環(huán)境之間存在著密切的利益關(guān)系，每位公眾都希望自身所處的生態(tài)環(huán)境能夠盡可能地和諧美好，而若是環(huán)境與公眾之間的利益關(guān)系較為薄弱，抑或公眾雖然參與了環(huán)保工作，然而并沒(méi)有收獲到實(shí)質(zhì)的回報(bào)，公眾參與環(huán)保的積極性必然會(huì)大打折扣。鑒于此，必須要建立完善環(huán)境獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)推動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)［6］。例如，公眾在對(duì)相關(guān)重大環(huán)境污染事件進(jìn)行舉報(bào)后，抑或針對(duì)相關(guān)部門正在處理的環(huán)境污染提供有力線索后，相關(guān)部門應(yīng)為公眾提供相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，由此不僅可為公眾在環(huán)保工作中所做出的努力提供一定的物質(zhì)精神獎(jiǎng)勵(lì)，還可一定程度上調(diào)動(dòng)起公眾參與環(huán)境保護(hù)工作的主觀能動(dòng)性。而倘若在環(huán)保工作中相關(guān)部門存在不作為情況，也可通過(guò)環(huán)境獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)公眾對(duì)相關(guān)部門發(fā)起舉報(bào)，督促相關(guān)部門不斷提高自身的環(huán)境監(jiān)管及執(zhí)法水平，進(jìn)一步保障環(huán)保工作的順利開(kāi)展。

總而言之，環(huán)境問(wèn)題與人類生存發(fā)展有著不可分割的聯(lián)系，同時(shí)表現(xiàn)出廣泛性、復(fù)雜性的特征，單方面通過(guò)政府保護(hù)及治理必然難以實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)前嚴(yán)峻環(huán)境問(wèn)題的有效處理，所以，應(yīng)推動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)，并將其上升至法律層面。公眾參與原則作為我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中的一項(xiàng)基本原則，通過(guò)對(duì)這一原則的有效秉承，對(duì)保障環(huán)境保護(hù)工作的有序開(kāi)展至關(guān)重要。鑒于此，應(yīng)通過(guò)不斷完善《環(huán)境保護(hù)法》中的公眾參與原則，增強(qiáng)公眾的環(huán)保意識(shí)，降低政府的執(zhí)法成本，進(jìn)而積極推動(dòng)環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)健康發(fā)展。