農(nóng)村生活垃圾治理問題的法治研究

羅 洋

吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南 吉首 416000

一、我國農(nóng)村生活垃圾治理實踐現(xiàn)狀

T 縣是湖南省的旅游縣，2012 年統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以來，該縣采取了一定的措施推動了農(nóng)村清潔工作，其農(nóng)村生活垃圾處置機制中先進之處具有可推廣性。從T 縣農(nóng)業(yè)局新農(nóng)村建設(shè)部了解到，T縣的生活垃圾處理由農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)督查考核，從整體上貫徹了國家的相關(guān)要求，分為“村分類、鎮(zhèn)收集和再轉(zhuǎn)運”三大步驟，即首先由村民扔垃圾時自發(fā)進行垃圾分類，僅將不可回收垃圾丟入垃圾箱，再由鎮(zhèn)政府聘用的清潔人員將垃圾拖走，最終轉(zhuǎn)運到火力發(fā)電廠或者垃圾處理場。在農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)人的介紹下，我們前往了在考核中成為先進村的S 鎮(zhèn)T 村進行訪問。T 村的各戶人家都由縣政府專項基金直接撥款建設(shè)了沼氣池、化糞池等相關(guān)設(shè)施，做到生活垃圾在家中就地焚燒，同時這些設(shè)施也可以解決因垃圾堆放產(chǎn)生的蚊蟲、氣味等環(huán)境問題，將產(chǎn)生的沼氣作為生活的燃料，沼液當(dāng)做肥料、飼料，實現(xiàn)生活垃圾的循環(huán)再利用，T 村的治理經(jīng)驗正在該縣其他村鎮(zhèn)逐步進行推廣。從T 村我們可以看出，當(dāng)前我國一些經(jīng)濟發(fā)展較快的農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)具備建立符合地方實際的生活垃圾處理模式的能力。

在實踐過程中，我們也采用了問卷的形式選取了包括S 村在內(nèi)的3 個非示范村進行走訪，通過交談和問卷了解到很多政策之下真實的村民生活垃圾處理的現(xiàn)狀，其中暴露的問題具有一定代表性。在D 村初走訪時，得到的稱贊很多，村民們表示村中多了許多新投放的統(tǒng)一垃圾回收桶，扔垃圾很便捷，農(nóng)村的生活環(huán)境比以前改善很多。而在T 村走訪時，情況卻不容樂觀，該村沒有垃圾處理箱，垃圾堆放處只是簡單用水泥磚頭堆的一小塊地方，由于天氣炎熱，還有蒼蠅蚊蟲四處飛來飛去。在交談過程中，有村民反映有時候垃圾處理不及時，會散發(fā)出陣陣惡臭，給附近的幾戶人家造成了很大的困擾。因此，盡管有一些值得參觀的示范村鎮(zhèn)，但其他村莊的生活垃圾基礎(chǔ)設(shè)施仍然較為陳舊落后，沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，甚至同一個村中也存在著區(qū)別對待的管理盲點。

另外，問卷結(jié)果顯示，由于我國農(nóng)村地區(qū)工作機會很少，大部分青壯年都選擇外出打工，長期居住在村中的村民75%是正處義務(wù)教育階段的學(xué)生以及45 周歲以上的中老年人，這表明我們開展農(nóng)村生活垃圾工作的主體具有特殊性，這部分人群往往文化程度偏低，理解能力較差，缺乏法制觀念，且數(shù)據(jù)顯示高中以上文化程度的只占7%。正因如此，絕大部分村民對于生活垃圾的分類問題缺乏了解，不能完全掌握準(zhǔn)確的分類方式，平日里也是大概按照自己的經(jīng)驗進行簡單的分類，甚至近三成以上的村民對于生活垃圾不分類直接丟棄在垃圾堆，對于污染環(huán)境嚴(yán)重時會面臨法律制裁也有近六成的村民表示不理解，不清楚。在問及學(xué)校、相關(guān)部門是否組織過有關(guān)生活垃圾分類宣傳等活動時，3 個村中只有1 個村的村民表示村中廣播偶爾會播放有關(guān)垃圾不要亂扔的喇叭提示，并沒有別的活動。同時，雖然82%的人認(rèn)為實行生活垃圾分類是有必要的，近九成的村民希望村集體統(tǒng)一處理生活垃圾，認(rèn)為這會提高自己的生活環(huán)境質(zhì)量。但被問到“如果村委會組織相應(yīng)的活動是否愿意參加”時，非常樂意參加的人數(shù)卻不多，僅占55%，理由包括沒有時間，怕自己文化程度低聽不懂丟人等等，10%的人則認(rèn)為根本不需要考慮這個問題，因為沒有人會免費組織這種活動。這說明很多村民對于該類知識和活動是有需求的，但是因為相關(guān)部門不重視，極少開展類似活動，讓他們降低期待的同時也產(chǎn)生了一定的逃避抗拒心理。

綜上，盡管T 縣在農(nóng)村垃圾治理方面取得了較大成效，但基于農(nóng)村地區(qū)生活垃圾本身來源廣、分布散，同時村民環(huán)保意識差，政府相關(guān)工作落實不到位等原因，在實際治理中仍然存在困境。下文將以T 縣的現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，對我國農(nóng)村生活垃圾治理提出相應(yīng)建議。

二、我國有關(guān)農(nóng)村生活垃圾的法律法規(guī)現(xiàn)狀

近20 年來，隨著我國立法技術(shù)的不斷完善，我國的環(huán)境保護法律體系已經(jīng)基本形成。《中華人民共和國憲法》第二十六條規(guī)定國家肩負(fù)保護和改善生態(tài)生活環(huán)境的職能，2014 年修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護法》是我國在環(huán)境方面遵循的綱領(lǐng)，其中第五十條表明政府要統(tǒng)籌安排財政資金用于農(nóng)村環(huán)境保護，第四十九條明確了縣級政府對農(nóng)村生活垃圾工作的組織職能，第三十八條對公民應(yīng)進行生活垃圾分類提出了要求。而依據(jù)特定領(lǐng)域制訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》中第四十六條也鼓勵農(nóng)村有條件的地區(qū)因地制宜地探索生活垃圾管理體系。2021 年4 月，為了全面推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，我國通過了《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》，該法以專章的形式對生態(tài)環(huán)境建設(shè)相關(guān)問題做出了規(guī)定，其中第三十四條提出要加強鄉(xiāng)村環(huán)境治理，第三十七條提出要推行簡便易行的垃圾分類，治理農(nóng)村垃圾，建設(shè)美麗新農(nóng)村。上述法律規(guī)定表明，有關(guān)農(nóng)村垃圾的問題是有法可依的，但仔細(xì)分析不難發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)定在內(nèi)容上過于籠統(tǒng)，在分布上很零碎，在數(shù)量上十分少，遠(yuǎn)不及城市該方面的相關(guān)規(guī)定，仍需完善。

此外，為了解決現(xiàn)實問題，近幾年我國從中央層面發(fā)布了很多有關(guān)農(nóng)村生活垃圾處理的規(guī)章政策。例如2019 年10 月住建部發(fā)布的《關(guān)于建立健全農(nóng)村生活垃圾收集、轉(zhuǎn)運和處置體系的指導(dǎo)意見》強調(diào)，要加強縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級農(nóng)村生活垃圾收運處置體系建設(shè)，同時明確了各級住建部門在該問題上的責(zé)任，提出到2022 年要實現(xiàn)收運處置體系覆蓋范圍擴大并且穩(wěn)定的發(fā)展目標(biāo)［1］，促進了我國農(nóng)村生活垃圾運轉(zhuǎn)體系的完善。2020 年1 月國家發(fā)改委、住建部發(fā)布了《生活垃圾分類制度實施方案》，但其中只涉及要因地制宜探索農(nóng)村生活垃圾分類模式的主方向，并沒有進一步提出可供參考的分類方法，在實踐層面難以得到落實。2020 年3 月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等六部委發(fā)布的《關(guān)于抓好大檢查發(fā)現(xiàn)問題整改扎實推進農(nóng)村人居環(huán)境整治的通知》對檢查中的問題進行了宏觀的匯總通報，有利于各地方及時發(fā)現(xiàn)問題，但該通知缺乏相應(yīng)的整改意見和強制措施，是否能夠切實解決問題仍靠各地方的自覺性［2］。由此可以看出，國家出臺的政策在一定程度上對農(nóng)村生活垃圾治理具有指導(dǎo)意義，但沒有著眼于農(nóng)村這一主體的特殊性，有些過于原則化和抽象化，導(dǎo)致地方在實踐上缺乏實際可操作性。

三、對現(xiàn)狀的分析及建議

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)，做到立法先行

我國現(xiàn)有的法律法規(guī)，仍不足以規(guī)制農(nóng)村生活垃圾治理中突顯的具體問題，因此，我們可以放眼世界各國，揚棄吸收借鑒相關(guān)經(jīng)驗。例如日本在其環(huán)境基本法律《公害對策基本法》的指導(dǎo)下，制定了《廢棄物處理與清掃法》和《空氣污染控制法》，成為農(nóng)村生活垃圾治理的法律依據(jù)。同時還緊跟時代，頒布了針對快遞垃圾的相關(guān)特別法律制度。意大利有關(guān)農(nóng)村垃圾處理的法案很多，內(nèi)容涉及農(nóng)村垃圾的分類、儲存、回收利用等各個方面，且基本上每年都會進行修訂。據(jù)此，建議我國在《中華人民共和國環(huán)境保護法》的指導(dǎo)下制訂“生活垃圾處置法”，明確城市和農(nóng)村生活垃圾的不同處理機制，并規(guī)定相應(yīng)處罰措施。同樣，政府部門也要根據(jù)農(nóng)村不同地區(qū)的情況，進一步制定出詳細(xì)可操作的實施細(xì)則和針對特定領(lǐng)域的特別規(guī)章。此外，也應(yīng)鼓勵各村鎮(zhèn)制訂相關(guān)的村規(guī)村約，使村民成為生活垃圾治理的主人翁，使相關(guān)制度更接地氣，更好落實。

（二）因地制宜創(chuàng)新宣傳方式，落實農(nóng)村生活垃圾教育工作

由于農(nóng)村空心化不斷加深，村中的青壯年大多流失至大城市，在農(nóng)村地區(qū)長期居住的中老年和學(xué)生成為農(nóng)村生活垃圾宣傳的主體，我們只有針對不同主體開展創(chuàng)新的宣傳方式，才能產(chǎn)生預(yù)期的效果。對于老人而言，他們年齡大、受教育少，對于生活垃圾的分類等知識的接受周期較長，因此我們可以通過組織觀看主題小品、舞臺劇表演等通俗易懂、喜聞樂見的趣味方式向他們宣傳。村中的中年人是家中的主要勞動力，多數(shù)時間忙著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增加經(jīng)濟效益，而生活垃圾分類這一工作費時費心且沒有收益，不能引起他們的重視。對于這部分人的教育，我們應(yīng)該錯開豐收時節(jié)，在生產(chǎn)之余向他們普法［3］，同時注重村中黨員的示范作用，以先進模范的力量帶動村民的積極性。而對于學(xué)生群體，我們要把握學(xué)校這一環(huán)節(jié)，將農(nóng)村生活垃圾的知識貫穿于日常的教學(xué)中，通過組織學(xué)生參觀環(huán)?；亍㈤_設(shè)將生活垃圾制作成化肥等類似手工課等形式加強相關(guān)教育。同時，把學(xué)生培養(yǎng)成宣傳員，通過學(xué)生帶動一個家庭。另外，我們可以推廣設(shè)立“垃圾兌換銀行”［4］，以好表現(xiàn)換取積分，再用積分兌取獎品，增強村民對農(nóng)村生活垃圾進行處理的積極性。

（三）明確政府職能，優(yōu)化相關(guān)問題的運作模式

我國政府在農(nóng)村生活垃圾分類問題上起主導(dǎo)作用，包攬從垃圾收集到集中處理、宣傳等工作。而面對如此成本高且繁雜的工作，政府部門的精力分散，加之部門間分工不明確，導(dǎo)致事情出現(xiàn)就互相推諉甚至相關(guān)工作停滯的局面。而反觀農(nóng)村生活垃圾處理得較好的日本、美國等國家，都采用了“政府管理，企業(yè)運作，村民協(xié)助”三位一體的模式，這值得我們借鑒。美國為農(nóng)村從事垃圾處理的企業(yè)提供專項資助，引導(dǎo)鼓勵市場機制參與其中，形成了農(nóng)村地區(qū)家庭公司基本覆蓋的PPP 商業(yè)化垃圾處理模式，一方面提高了效率，另一方面也能增加就業(yè)機會，促進農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。［5］事實上我國有地方也開展了類似的嘗試，例如山東昌邑政府率先實施城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化，政府以行政購買的方式委托康潔公司負(fù)責(zé)全市村的道路清理、垃圾收運工作，真正做到事半功倍。

（四）加強監(jiān)督，避免各項措施流于形式

對于農(nóng)村生活垃圾的治理，我國還沒有形成統(tǒng)一的全方位監(jiān)管體系，導(dǎo)致制度形同虛設(shè)或是落實效果難以維持等情況時有發(fā)生。對此，我們應(yīng)該著力建設(shè)適合農(nóng)村地區(qū)的監(jiān)督體系，擴大監(jiān)督主體，為生態(tài)鄉(xiāng)村建設(shè)提供保障。在公權(quán)力方面，可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選取專員和村委會成員共同組成專業(yè)的隊伍，進行日常監(jiān)督，組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保部門和公安機關(guān)進行定期聯(lián)合巡查，對發(fā)現(xiàn)的問題及時予以罰款警告，屢教不改者也可以學(xué)習(xí)日本將該人列為“不履行垃圾分類的人”以降低其社會名聲，促使其改正。［6］同時，將監(jiān)督情況納入政府工作考核標(biāo)準(zhǔn)，獎懲分明，防止工作人員不作為。在社會方面，可以讓老黨員、人大代表等組成一支監(jiān)督隊伍，將村民意見以及公權(quán)力監(jiān)督中存在的問題及時匯總，由人大代表進行反饋，促進法律法規(guī)的完善。另外，廣大村民是生活垃圾的直接產(chǎn)生者，更是村中的主人，我們要充分調(diào)動他們的積極性?？梢蚤_設(shè)村民村委會輪班制度，一家值班一天，以此免除部分在生活垃圾治理中村民的自付費用，對違法投放行為進行舉報的給予罰金50%的獎勵。最后，由村委會根據(jù)以上模式進行統(tǒng)籌安排，定網(wǎng)格，定監(jiān)督人員，切實做到任務(wù)到人、責(zé)任到人。

（五）擴寬資金來源，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

如前文所述，長期以來我國都由政府主導(dǎo)農(nóng)村生活垃圾治理。但對于廣袤的農(nóng)村地區(qū)而言，相關(guān)建設(shè)僅由政府財政承擔(dān)無疑是不夠的，因此，資金的匱乏成為制約這一問題發(fā)展的重要因素。從國外的經(jīng)驗來看，日本的各大垃圾處理廠設(shè)計獨特，可以付費參觀。例如廣島的環(huán)境局中工廠建在了海邊，建成以來，便成為了當(dāng)?shù)氐穆糜未蚩▌俚?。如此，在起到教育作用的同時也可以增加當(dāng)?shù)厥杖?，為基礎(chǔ)建設(shè)提供資金保障。面向未來，我們應(yīng)該打開思路，擴寬資金來源，同時更好地將上文提到的PPP 模式引入農(nóng)村垃圾治理中，推動農(nóng)村垃圾治理的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，從而為農(nóng)村生活垃圾治理提供資金支持。

四、結(jié)語

讓農(nóng)村回歸綠色，是全面推進鄉(xiāng)村振興的題中之義，也是當(dāng)前村民的迫切需求。而農(nóng)村生活垃圾的治理是與村民日常生活最密切的一環(huán)，是改善農(nóng)村生活環(huán)境，提高廣大農(nóng)民獲得感、幸福感最直接的手段。因此，我們要呼吁更多的專家學(xué)者重視農(nóng)村地區(qū)，從立法、司法、執(zhí)法、守法這四個層面為農(nóng)村生活垃圾治理提出更貼合實際的建議，共同為建設(shè)美麗新農(nóng)村努力。