COP15“昆明宣言”之下國家公園法律法規(guī)體系優(yōu)化完善的思考

張 欣

昆明學院旅游學院，云南 昆明 650214

一、《宣言》通過前，省區(qū)市國家公園的建立歷程

我國有些城市有著顯著的生物多樣性，國家公園快速發(fā)展的里程碑事件是2006 年8 月1 日香格里拉普達措國家公園的建成。因此在2008 年我國的一些省區(qū)市就國家公園建立了試點并成立了國家公園管理辦公室。2009 年在一些省區(qū)市發(fā)布了一系列國家公園地方標準，成立國家公園專家委員會。2015 年，在自然保護區(qū)的基礎(chǔ)上進行國家公園試點，為試點工作有法可依，進而制定出臺了《國家公園管理條例》（以下簡稱《條例》），將自然保護區(qū)管理機構(gòu)進行明確，理順管理機制。此外，至聯(lián)合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會召開前，一些省區(qū)市按照“研究、試點、規(guī)劃、標準、立法、推廣”的思路已建立了8 個國家公園，并積極起草各園區(qū)國家公園管理條例，以期實現(xiàn)一園一法。

二、《宣言》對國家公園法律體系建立的指導(dǎo)價值

2021 年10 月12 日，習近平主席在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領(lǐng)導(dǎo)人峰會上發(fā)表主旨講話，宣布中國正式設(shè)立第一批國家公園。在會議召開期間，《宣言》等一系列政策的出臺使國家公園的認定從以前的國家認定、試點建設(shè)層面上升到國際層面，認定標準也有了更嚴格的要求。《宣言》主要包括四個方面內(nèi)容：一是要做好頂層設(shè)計、配套保障措施，推動制定2020 年后全球生物多樣性框架，展示生物多樣性價值，促進其在國家政策法規(guī)、規(guī)劃、戰(zhàn)略能力等方面主流化，為各國推進生物多樣性保護工作提供基本的保障和支撐條件；二要完善環(huán)境法律框架，從生態(tài)系統(tǒng)、物種和基因角度，推進保護和可持續(xù)利用生物多樣性，固定遺傳資源的惠益分享；三要針對導(dǎo)致生物多樣性喪失的驅(qū)動因素，提出切實可行的解決方案和應(yīng)對措施；四是要強調(diào)利益攸關(guān)方參與，鼓勵相關(guān)部門和利益攸關(guān)方作出貢獻，促進多邊環(huán)境條約和國際進程的協(xié)同增效［1］。

結(jié)合上述背景，伴隨著國家層面相關(guān)立法工作，一些省區(qū)市積極起草的各項國家公園管理條例也必須調(diào)整現(xiàn)有立法思路，向優(yōu)化完善現(xiàn)有法律法規(guī)轉(zhuǎn)變。

三、國家公園立法在《宣言》下的不足之處

現(xiàn)在看來，當年出臺的《條例》雖然存在不少問題，但是非常具有開創(chuàng)意義，該條例體現(xiàn)出了對國家公園嚴格保護和適度利用的可持續(xù)發(fā)展觀，并對國家公園進行了較為科學合理的規(guī)劃，也考慮到了國家公園的保護管理、特許經(jīng)營以及法律責任，但對照《宣言》的指導(dǎo)價值來看，仍存在以下幾個問題：

（一）國家公園主管部門不明確，缺少綜合性的國家公園專門法

從《宣言》所包含的第一個層面來看，國家公園保護的對象是自然遺產(chǎn)和生物多樣性，是一些極其珍貴且不可再生的資源，既然存在不可再生性，就必然要給予最嚴格的保護和管理，應(yīng)屬于生態(tài)保護紅線區(qū)域范疇［2］。因此，國家公園的立法及保護主體應(yīng)當是國家，即便是地方性行政法規(guī)，也應(yīng)當具備整合國家公園相關(guān)管理機構(gòu)的能力、依據(jù)和條件［3］，進而才能和《宣言》的第一個層面進行靠攏。

縱觀世界，每個國家都有建立國家層面的國家公園法律法規(guī)，并設(shè)置了一個專門的國家公園管理機構(gòu)對國家公園進行管理。橫向?qū)Ρ取稐l例》第一條，一些省區(qū)市在立法背景上雖類似于德國，但缺乏上位法且與我國《立法法》第七十三條存在沖突，故而這條法規(guī)并不合理。另外，依據(jù)條例，人民政府擁有國家公園設(shè)立批準權(quán)，而審核權(quán)歸屬于當?shù)厥^(qū)市林業(yè)部門，這樣的設(shè)立也不符合《宣言》當中做好頂層設(shè)計，從國家層面上建立國家公園法律體系的指導(dǎo)價值，且當?shù)卣参丛O(shè)置一個專門的部門來對省區(qū)內(nèi)國家公園進行針對管理，以當?shù)厥^(qū)市林業(yè)部門作為國家公園主要管理部門的情況也恰恰體現(xiàn)了管理上無統(tǒng)一法律可依的“多頭管理”問題。當然，在我國目前還未出臺相應(yīng)的國家公園法的背景之下，這樣的問題稍顯無奈，但針對《條例》中類似第一條的不準確闡述方式也應(yīng)當予以調(diào)整和修改。

（二）示范力不足

《宣言》第四個層面提出了促進多邊環(huán)境公約和國際進程的協(xié)同增效。我國在履行《生物多樣性公約》過程中，在自然環(huán)境方面也將嚴格遵守并履行《聯(lián)合國2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》《聯(lián)合國氣候變化公約》等一系列國際公約，因此，我國必將綜合運用法律、行政、文化、科技等多種國家行為，推動實現(xiàn)各個國際公約的全球目標，以“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的有效機制和政策工具，提升生物多樣性治理能力［4］。因此，國家公園法律法規(guī)必然需要極高的示范力和指導(dǎo)力才能實現(xiàn)并完成上述目標，因而《條例》作為國家層面的國家公園法未建立之前的一個地方行政規(guī)章，雖有開創(chuàng)意義，但在示范力上仍與《宣言》定位有較大差距，在一些省區(qū)市的執(zhí)行過程中也稍顯后勁不足。

另外，我國于2017 年9 月印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》和2019 年通過的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》中將國家公園的批準權(quán)和設(shè)立權(quán)賦予國家，且指明國家公園的邊界必須清楚明確，劃定在國家公園內(nèi)的區(qū)域必須有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)，對國家公園必須保護為主、合理利用為輔，最終體現(xiàn)國家公園的全球價值性、象征性和認同性。這兩個文件均表明了設(shè)立國家公園的主要目的是保護，進而才考慮合理利用。

在《條例》第四條當中規(guī)定的立法原則是科學規(guī)劃、嚴格保護、適度利用、共享發(fā)展，這四個原則為并列排序，并未體現(xiàn)出先保護、后合理利用的價值順序。在《條例》第十三條當中規(guī)定了國家公園按照功能和劃分為嚴格保護區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)，并為每一區(qū)域給出了概念，同時也在一定層面上對不同區(qū)域的人類活動作出相應(yīng)說明。但條例中的區(qū)域劃分僅起到了地理上的劃分作用，在具體保護措施上并不清晰，對人類活動未進行明確的指導(dǎo)限制，也未明確個人法律責任。因此，在從示范力上來看，該條例在立法宗旨上沒有體現(xiàn)出對國家公園的極高保護力度，這與《宣言》的指導(dǎo)價值不符［5］。另外，條例也缺失對國家公園基本制度體系的詳細規(guī)定。因此，該條例并不能幫助“國家公園”地方立法起到較好的示范價值。

（三）基本制度不健全

《宣言》的第四個層面意味著國家公園的建立和保護必然要調(diào)動多個利益攸關(guān)方參與，必須平衡和保護各方利益和權(quán)益，從而才能實現(xiàn)一個體制的穩(wěn)定性目的?；诖?，關(guān)于國家公園立法保護管理就需要調(diào)動廣大群體的積極參與，并制定較為完善、合理的生態(tài)補償制度來保障、推動公眾參與性，而公眾參與制度應(yīng)包含特許經(jīng)營制度、社區(qū)協(xié)調(diào)制度和志愿者制度，同時也應(yīng)當包括完善的法律追責制度。

通讀《條例》，我們可以看到其中并未對公眾參與制度進行填補性規(guī)定，生態(tài)補償制度不夠明確，法律追責制度缺失民事責任等問題。以社區(qū)協(xié)調(diào)制度和生態(tài)補償制度為例，目前我國國家公園體制區(qū)域內(nèi)或多或少都存在集體所有土地，如何處置集體所有土地，并且平衡國家公園范圍內(nèi)集體所有土地上的原住社區(qū)居民利益已經(jīng)成為國家公園體制建設(shè)中必須面對的問題。在我國全面脫貧、鄉(xiāng)村振興的背景下，國家公園的高度保護理念必然會使公園內(nèi)的原住社區(qū)居民放棄一定的土地權(quán)屬和經(jīng)濟利益。一方面，如果允許原住社區(qū)居民享有其宅基地使用權(quán)，在國家公園內(nèi)的集體土地上行使用益物權(quán)等行為，這會對國家公園的統(tǒng)一管理和保護帶來麻煩和沖突。另一方面，基于國家公園實行“最嚴格的保護”理念，如果通過干涉或者禁止原住社區(qū)居民的生產(chǎn)生活的方式來達到保護的目的，必然會引起原住社區(qū)居民的強烈反對，乃至出現(xiàn)對抗，進而更不利于國家公園的建設(shè)和保護。此外，由于國家公園的公益性及特殊性，解決征地支出問題也必然不能用土地出讓的方式來獲取，因而若采取將國家公園地域的集體土地征收歸于國有的方式則會帶來過重的財政負擔，不具可操作性。

四、改進建議

（一）盡快明確國家公園主管部門和建立綜合性國家公園專門法

近年來，我國很多政府部門和學者都在為建立統(tǒng)一的國家公園專門法作出多方努力和嘗試，而《宣言》的出臺從高度和力度上對這一目標給予了認可。然而，在法律正式出臺之前，我國一些省區(qū)市國家公園法律法規(guī)體系優(yōu)化完善的立法困難、邏輯錯誤、越權(quán)立法的尷尬局面仍然存在。因此只有國家作為立法主體，并主持制定高位階綜合性法律才能有力協(xié)調(diào)彼此利益。然而，盡快建立綜合性的國家公園專門法，使各地方政府在建立本地區(qū)具有針對性的國家公園行政法規(guī)能夠有法可依、符合邏輯，就必然要成立從上到下且專門的國家公園管理機構(gòu)來負責統(tǒng)一管理全國的國家公園事務(wù)。明確了以上兩點，我國的一些省區(qū)市在對國家公園法律法規(guī)體系進行優(yōu)化完善的時候就有了明確的合法性和正確方向。

（二）修訂現(xiàn)有法律，落實“一園一法”，提高國家公園法律法規(guī)示范力

根據(jù)《宣言》的指導(dǎo)方向，以及《國家公園管理暫行辦法》第三、四條的規(guī)定，我國國家公園應(yīng)堅持以保護第一、科學管理、合理利用、多方參與為原則。由此，我國國家公園的立法應(yīng)體現(xiàn)出優(yōu)先保護，再合理利用的價值順序。優(yōu)先保護是立法正義價值，合理利用是立法效率價值。這一前提下，省區(qū)市政府在對國家公園法律法規(guī)體系進行優(yōu)化完善的過程中應(yīng)當把國家公園立法的正義價值置于優(yōu)先考慮的位置。這既符合《宣言》指導(dǎo)目標，也符合生態(tài)環(huán)境的價值規(guī)律取向。此外，國家公園的正義價值也應(yīng)內(nèi)含效率價值的要求，但充分發(fā)揮國家公園立法效率價值的前提是在科學劃定不同區(qū)域的地理界線及人類行為界限的基礎(chǔ)上來展開，這樣國家公園與周邊社區(qū)發(fā)展的矛盾才能得以弱化乃至解決，從而在合理合法的范疇內(nèi)滿足國民需求和科學研究，從經(jīng)濟上為當?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展和國家公園保護提供一定的支持。事實上，不同的國家公園都有自己的特征和保護對象，國家公園的建設(shè)和管理更多依靠地方政府來執(zhí)行，因此在地方立法上應(yīng)采取“一園一法”模式授權(quán)地方政府根據(jù)本地區(qū)的特點制定地方性法規(guī)，在平衡國家公園立法的正義價值和效率價值上盡可能地做到結(jié)合實際，進而實現(xiàn)法律較高的示范力。

（三）健全完善《條例》中的基本制度

關(guān)于《條例》中公眾參與制度、生態(tài)補償制度、法律追責制度缺失的問題，省區(qū)市政府在對國家公園法律法規(guī)體系進行優(yōu)化完善的過程中都應(yīng)予以補充明確。

1.公眾參與制度?？v觀其他國家，志愿者制度和捐贈制度是公眾參與制度的主要組成部分。志愿者制度可以有效解決國家公園管理過程中的人力資源問題，捐贈制度則是解決資金問題的有效渠道之一，因而應(yīng)在立法中制定鼓勵公眾及公園內(nèi)社區(qū)居民參與的相應(yīng)程序和方式，例如與當?shù)厣鐓^(qū)居民簽訂協(xié)同共管協(xié)議，盡量平衡利益相關(guān)者的權(quán)益，達到國家公園區(qū)域內(nèi)保護與利用的平衡和社會穩(wěn)定。

2.生態(tài)補償制度。國家公園針對當?shù)厣鐓^(qū)居民的生態(tài)補償制度較為復(fù)雜，筆者認為應(yīng)分為兩個方面進行考慮。一是針對國家公園核心保護區(qū)之內(nèi)的社區(qū)居民。目前大部分國家公園的核心區(qū)都較為原始，人類活動痕跡極少，因此該區(qū)域的少數(shù)社區(qū)居民應(yīng)當采取盡可能遷出并就地安置的政策，這部分集體所有土地可以通過征收的方式收歸國有，針對居民的補償則可以采用租賃、置換土地的方式予以解決。因人數(shù)較少，故而通過中央財政和地方財政共同負擔的方式是可以解決的。二是針對國家公園非核心區(qū)社區(qū)居民的集體土地所有權(quán)或用益物權(quán)的權(quán)益與公法發(fā)生抵觸的問題。當兩者無沖突時，可以通過保護地役權(quán)制度來予以平衡雙方權(quán)益。如，與土地所有權(quán)或使用權(quán)人簽訂地役權(quán)合同，合同中明確地理和行為界線、相關(guān)附加物價值分配、給付相應(yīng)對價等事項。當然，此路徑也可用以解決國家公園社區(qū)居民傳統(tǒng)文化活動的保護。同時，也可考慮授權(quán)國家公園參與碳交易，作為碳匯方獲取經(jīng)濟利益，并以此對社區(qū)居民進行生態(tài)補償。

3.關(guān)于民事責任追責問題?！稐l例》只規(guī)定了破壞者的行政責任和刑事責任，而并未見民事責任。從邏輯上看，法律責任應(yīng)包括民事、行政以及刑事責任三個方面，僅有行政責任和刑事責任并不能使國家公園得到最嚴密的保護，因而，一些省區(qū)市在對國家公園法律法規(guī)體系進行優(yōu)化完善的過程中應(yīng)將民事責任的部分予以補充，這也更加表現(xiàn)出國家公園綜合性特征。