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    國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系研究
    ——以S 市N 國(guó)家公園為例

    2023-09-03 11:41:41王珂珂陳桃利
    法制博覽 2023年12期
    關(guān)鍵詞:園區(qū)補(bǔ)償公園

    王珂珂 陳桃利

    1.中共邵陽(yáng)市委黨校,湖南 邵陽(yáng) 422000;2.邵陽(yáng)學(xué)院,湖南 邵陽(yáng) 422000

    隨著我國(guó)對(duì)自然保護(hù)地體系建設(shè)的全面啟動(dòng),對(duì)位于自然保護(hù)地體系最頂層的國(guó)家公園的生態(tài)保護(hù),成為我國(guó)生態(tài)保護(hù)的重要對(duì)象。自2017 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《建立國(guó)家公園體制總體方案》以來,我國(guó)一共建立了包括N 國(guó)家公園在內(nèi)的十個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)。根據(jù)國(guó)家公園體制改革試點(diǎn)要求,國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》,結(jié)合湖南N 國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)的實(shí)際,2018 年湖南省印發(fā)了《關(guān)于建立湖南N 國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》??梢?,在國(guó)家公園體制建設(shè)過程中,國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償法律制度是其重要的組成部分,對(duì)國(guó)家公園的建設(shè)、管理和保護(hù)起著不可或缺的作用。

    一、國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系涵義

    生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系是指相關(guān)主體通過法律的構(gòu)建來達(dá)成對(duì)環(huán)境的保護(hù),從而實(shí)現(xiàn)人與自然之間的協(xié)調(diào)發(fā)展,最終達(dá)到生態(tài)平衡的目的。在我國(guó)國(guó)家公園概念提出較晚,學(xué)界對(duì)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償研究還不夠深入,國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系與傳統(tǒng)的礦產(chǎn)資源、森林、江河等相對(duì)單一要素的補(bǔ)償法律關(guān)系不一樣,國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償涉及多個(gè)主體、多重要素,因此,確定其生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系,需要綜合性考量。

    (一)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體

    根據(jù)法律相關(guān)規(guī)定,自然人、國(guó)家和其他組織只要在生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程中承擔(dān)了義務(wù)、享受了權(quán)利,就是生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體。國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體具有多元化、復(fù)雜化的特點(diǎn),根據(jù)性質(zhì)劃分主要可以分為補(bǔ)償主體和受償主體。在《N 國(guó)家公園管理辦法(試行)》第二章明確提出了湖南省人民政府、S 市人民政府和C 縣人民政府是國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖钪饕难a(bǔ)償主體。而在N 國(guó)家公園里生活居住的農(nóng)民和牧民、相關(guān)教育機(jī)構(gòu)、旅游服務(wù)涉及的自然人或組織等等主體是最主要的受償主體。

    (二)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的客體

    在法律關(guān)系中,客體又稱權(quán)利客體,在國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中,是指生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利享有者和義務(wù)承擔(dān)者所做出的法律行為所指向的對(duì)象。國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中的客體有學(xué)者認(rèn)為是生態(tài)補(bǔ)償行為結(jié)果[1],即在國(guó)家公園中對(duì)整個(gè)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的原真性、完整性進(jìn)行保護(hù),除了對(duì)整個(gè)園區(qū)內(nèi)包括水、大氣、植被等自然環(huán)境的保護(hù)之外,還包括對(duì)園區(qū)內(nèi)的文化價(jià)值和科學(xué)價(jià)值進(jìn)行保護(hù),從而形成的生態(tài)補(bǔ)償行為結(jié)果;還有學(xué)者認(rèn)為國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的客體是利益關(guān)系[2],即對(duì)園區(qū)內(nèi)整個(gè)生態(tài)環(huán)境做出經(jīng)濟(jì)或其他形式的正效應(yīng)補(bǔ)償。

    (三)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的內(nèi)容

    國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的內(nèi)容就是依照國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償相應(yīng)的法律法規(guī)的規(guī)定,國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體所享有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。[3]在國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系中,補(bǔ)償主體所享有的權(quán)利和應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)就像一座橋梁,連接著補(bǔ)償主體,并相應(yīng)影響著客體。《N 國(guó)家公園管理辦法(試行)》里規(guī)定,湖南省人民政府、S 市人民政府和C 縣人民政府作為國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體,與此同時(shí)還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)把N 國(guó)家公園園區(qū)建設(shè)成生態(tài)綠色保護(hù)、產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型、社會(huì)綠色發(fā)展的國(guó)家公園等園區(qū)建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容。如,在確定對(duì)園區(qū)內(nèi)原住民的房屋搬遷和房屋改造的問題上,政府在制定相應(yīng)的搬遷和改造房屋補(bǔ)償方案報(bào)請(qǐng)審批前,應(yīng)當(dāng)與園區(qū)內(nèi)的居民進(jìn)行充分溝通和協(xié)商,對(duì)相關(guān)財(cái)產(chǎn)所有人造成經(jīng)濟(jì)損失的應(yīng)依標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。

    二、從N 國(guó)家公園的實(shí)踐看國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償存在的問題

    2016 年N 國(guó)家公園正式獲批成為全國(guó)首批10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)之一、湖南省第一個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)。2017 年湖南N 國(guó)家公園管理局在C 縣正式掛牌,標(biāo)志著湖南N 國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作取得了階段性的成果。2018 年湖南省人民政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于建立湖南N 國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》,對(duì)其生態(tài)補(bǔ)償采取政策措施保護(hù)。因此,從N 國(guó)家公園補(bǔ)償實(shí)踐來看,生態(tài)補(bǔ)償措施已經(jīng)開始建立,但要形成長(zhǎng)效的法律機(jī)制,還存在以下問題:

    (一)N 國(guó)家公園生態(tài)主體范圍狹窄

    《N 國(guó)家公園管理辦法(試行)》第二章明確提出了湖南省人民政府、S 市人民政府和C 縣人民政府是國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖钪饕难a(bǔ)償主體。此外,《湖南N 國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》里提到,N 地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金主要來自于中央、省、市級(jí)財(cái)政。雖然,在意見里也提了社會(huì)捐贈(zèng)等其他資金,但是規(guī)定比較模糊,沒有明確具體的可執(zhí)行途徑。總體上來看,N 地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主體具有單一性,并沒有真正形成多元化補(bǔ)償主體,這樣會(huì)造成政府財(cái)政壓力過大。因此,擴(kuò)大N 地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金來源的渠道,積極吸收更多主體參與進(jìn)來是當(dāng)務(wù)之急。

    從受償主體來看,目前N 國(guó)家公園里生活居住的農(nóng)民和牧民、相關(guān)教育機(jī)構(gòu)、旅游服務(wù)涉及的主體等等是最主要的受償主體。目前看來,受償主體的范圍在向多元化發(fā)展,還需要繼續(xù)擴(kuò)大受償主體的范圍,這將有利于長(zhǎng)效穩(wěn)定生態(tài)補(bǔ)償法律制度的建立。

    (二)N 國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容有缺陷

    國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容是相關(guān)權(quán)利義務(wù)主體之間利益再平衡、再分配的過程。目前,N 國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀是N 國(guó)家公園管理局已開展了包括國(guó)有集體林、草山牧民、玉女溪旅游項(xiàng)目補(bǔ)償退出等多種生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐??傮w看來,N 地區(qū)的國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低且沒有形成靈活穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定機(jī)制。國(guó)家對(duì)N 國(guó)家公園通過各種方式投入的補(bǔ)償資金不能滿足N 地區(qū)實(shí)際情況所需。為了更好地對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù),生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該隨著當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平,社會(huì)其他因素的變化進(jìn)行調(diào)整,而不應(yīng)該是一成不變的。在實(shí)踐中,N 國(guó)家公園的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)自從確定之后,并沒有在時(shí)間維度上進(jìn)行彈性調(diào)整,不利于生態(tài)補(bǔ)償法律制度對(duì)生態(tài)環(huán)境外部性內(nèi)部化的能力。[4]

    (三)公眾參與不足

    生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目是否能夠長(zhǎng)期有效穩(wěn)定地進(jìn)行取決于公眾對(duì)目前生態(tài)補(bǔ)償政策的態(tài)度。公眾的有效參與一方面可以提高政策的科學(xué)有效性,另一方面,能夠?qū)φ麄€(gè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程形成強(qiáng)有力的社會(huì)監(jiān)督。因此,在制定生態(tài)補(bǔ)償法律制度過程中少不了公眾參與的環(huán)節(jié)。從N 國(guó)家公園的實(shí)踐來看,大部分園區(qū)內(nèi)家有草地的農(nóng)戶認(rèn)為新的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目會(huì)造成家庭經(jīng)濟(jì)收入的減少,其參與的意愿更薄弱。與主動(dòng)參與生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)相比,更多的人傾向于被動(dòng)接受政府的相關(guān)補(bǔ)償。但是這種形式缺少了公眾的有效監(jiān)督,難以達(dá)成利益上的制衡,不利于生態(tài)補(bǔ)償政策長(zhǎng)期穩(wěn)定有效的執(zhí)行,主要體現(xiàn)于:一是生態(tài)補(bǔ)償數(shù)額過低;二是對(duì)環(huán)境和生態(tài)破壞者懲罰力度不夠;三是公眾參與度低。

    三、完善國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律的思路

    生態(tài)補(bǔ)償制度的落實(shí)需要多方面力量的支持與配合。國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐苿?dòng)者是政府,到目前為止取得了一定成效,但還需進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償法律相關(guān)制度,因此,如何盡快完善國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律成為當(dāng)務(wù)之急。

    (一)擴(kuò)展國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律制度的主體范圍

    在國(guó)家公園生態(tài)實(shí)踐中,形成補(bǔ)償資金的來源和補(bǔ)償資金對(duì)象的多元化是關(guān)鍵問題。從目前實(shí)踐來看,主要生態(tài)補(bǔ)償主體是各級(jí)政府、特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)和社會(huì)捐贈(zèng),而且對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)只是作為生態(tài)補(bǔ)償資金的來源渠道之一簡(jiǎn)單提出,對(duì)補(bǔ)償資金的具體來源方式和標(biāo)準(zhǔn)沒有更進(jìn)一步的說明。要形成長(zhǎng)效穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,需要讓生態(tài)補(bǔ)償主體更加多元化。本文建議,可以將生態(tài)補(bǔ)償主體擴(kuò)大為:中央政府、地方政府(配套資金)、特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)、社會(huì)捐贈(zèng)、旅游者、確定受益地區(qū)等等;可以將生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w擴(kuò)大為:國(guó)家公園所在地政府、國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)、發(fā)展或者搬離的企業(yè)、園區(qū)居民和社區(qū)、學(xué)術(shù)團(tuán)體和環(huán)保機(jī)構(gòu)。

    在討論國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w過程中,公園內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)企業(yè),利用園區(qū)內(nèi)各種資源進(jìn)行整合后獲取經(jīng)濟(jì)利益,是重要的補(bǔ)償主體。進(jìn)入到景區(qū)的旅游者不管是對(duì)旅游地區(qū)特色產(chǎn)品的消費(fèi)還是對(duì)自然風(fēng)光的欣賞,都體現(xiàn)了對(duì)園區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境的獲取,應(yīng)當(dāng)通過購(gòu)買園區(qū)門票的方式履行其生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。確定利用園區(qū)內(nèi)資源受益的地區(qū),也應(yīng)當(dāng)被視為補(bǔ)償主體。國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)是一個(gè)比較特殊的主體。一方面它屬于國(guó)家管理機(jī)構(gòu),管理園區(qū)內(nèi)一切行政事務(wù);另一方面它還擔(dān)負(fù)著對(duì)園區(qū)內(nèi)自然資源的調(diào)查和監(jiān)測(cè)等等任務(wù),這類生態(tài)環(huán)境服務(wù)也需要大量資金的支持。因此,應(yīng)當(dāng)把國(guó)家管理機(jī)構(gòu)單獨(dú)作為一個(gè)受償主體。因?yàn)閳@區(qū)發(fā)展需要而搬離的企業(yè),不僅沒有經(jīng)濟(jì)效益,其在經(jīng)濟(jì)上是有損失的,應(yīng)當(dāng)被視為受償主體。學(xué)術(shù)團(tuán)體及環(huán)保機(jī)構(gòu),對(duì)園區(qū)內(nèi)自然資源進(jìn)行的科學(xué)調(diào)研和相關(guān)環(huán)保工作能給園區(qū)的管理做出貢獻(xiàn),但是不能直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益,也應(yīng)該作為受償主體來對(duì)待。

    (二)確定科學(xué)的國(guó)家公園補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

    目前N 國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,且不具備靈活穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定機(jī)制。因此,應(yīng)盡快建立科學(xué)有效的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),并通過完善激勵(lì)機(jī)制,對(duì)生態(tài)建設(shè)、治理和維護(hù)者提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì),來加大生態(tài)補(bǔ)償制度的落實(shí)力度。

    而生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究涉及到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等各個(gè)不同領(lǐng)域,是自然環(huán)境和人類社會(huì)兩大系統(tǒng)的交叉研究,該研究是一項(xiàng)嚴(yán)謹(jǐn)復(fù)雜的工程??茖W(xué)確定國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國(guó)家公園的建設(shè)、治理與維護(hù)受制于國(guó)家公園的生態(tài)補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的合理性直接決定了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是否可行。國(guó)家公園在維護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)付出了較高的經(jīng)濟(jì)成本,國(guó)家公園在建設(shè)、治理與維護(hù)中,應(yīng)重視補(bǔ)償生態(tài)維護(hù)者的直接投入成本和發(fā)展權(quán)益可能遭受的損失,即發(fā)展機(jī)會(huì)成本。直接投入成本可以直接參考國(guó)家公園當(dāng)?shù)卣Wo(hù)生態(tài)環(huán)境方面的財(cái)政支出,發(fā)展機(jī)會(huì)成本的核算依據(jù)可選當(dāng)年的全縣人均農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值。實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤岷椭贫ㄑa(bǔ)償額度的依據(jù)是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估,目前常用的評(píng)估方法有“意愿調(diào)查法”“影子工程法”“實(shí)際市場(chǎng)法”“機(jī)會(huì)成本法”等等。結(jié)合現(xiàn)有研究,可以嘗試以下方法:首先將國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)分為森林、草地和濕地生態(tài)系統(tǒng),分別對(duì)這三類生態(tài)系統(tǒng)的四大服務(wù)(供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)和支持服務(wù))功能的最終服務(wù)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估,需要注意的是為避免重復(fù)計(jì)算,支持服務(wù)屬于中間服務(wù),其價(jià)值已包含在最終服務(wù)里。由于評(píng)估數(shù)值往往較大,因此,可以把該評(píng)估價(jià)值結(jié)果作為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的參考上限,以發(fā)展機(jī)會(huì)成本確定的損失作為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的參考下限;其次,仔細(xì)研究以前的國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和支付意愿進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整,從而最終確定合理的生態(tài)補(bǔ)償數(shù)值。

    (三)構(gòu)建公眾參與的路徑

    國(guó)家公園科學(xué)有效的運(yùn)行離不開公眾的力量,因此,國(guó)家公園的生態(tài)問題也離不開公眾的參與。首先,國(guó)家公園的生態(tài)問題與每一個(gè)園區(qū)內(nèi)的居民息息相關(guān)。園區(qū)內(nèi)居民的生活環(huán)境和人文景觀是保持國(guó)家公園原真性和完整性不可或缺的一個(gè)部分。同時(shí),園區(qū)內(nèi)的居民也是國(guó)家公園整個(gè)建設(shè)過程中非常重要的利益主體。而園區(qū)內(nèi)的居民絕大部分是當(dāng)?shù)氐纳贁?shù)民族,其中苗族居民最多。要順利實(shí)施相關(guān)生態(tài)環(huán)境法律政策,需要在尊重本民族獨(dú)特的民族風(fēng)俗和生活生產(chǎn)方式的前提下,與園區(qū)內(nèi)少數(shù)民族居民進(jìn)行充分的溝通和交流,尋求一個(gè)園區(qū)管理和居民生活的平衡點(diǎn),以達(dá)到相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)最佳的實(shí)施效果。其次,國(guó)家公園的生態(tài)問題是整個(gè)社會(huì)共同的責(zé)任。要真正的建立科學(xué)有效的國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償制度并長(zhǎng)效執(zhí)行,除了園區(qū)居民之外,社會(huì)各界都應(yīng)當(dāng)參與進(jìn)來??梢酝ㄟ^加強(qiáng)大眾宣傳和政策解讀,及時(shí)回應(yīng)園區(qū)內(nèi)居民和社會(huì)大眾的關(guān)切;搭建國(guó)家公園志愿服務(wù)平臺(tái),建立志愿者管理制度,鼓勵(lì)園區(qū)內(nèi)居民和社會(huì)大眾參與國(guó)家公園保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償工作;與國(guó)外國(guó)家公園機(jī)構(gòu)、國(guó)內(nèi)外科研機(jī)構(gòu)、大專院校、國(guó)際組織建立良好合作關(guān)系,展開多種形式的合作交流活動(dòng),建設(shè)成國(guó)內(nèi)知名的科研、教學(xué)、實(shí)習(xí)基地;鼓勵(lì)企業(yè)捐贈(zèng),引導(dǎo)企業(yè)為生態(tài)補(bǔ)償做貢獻(xiàn);建立非政府組織,通過生態(tài)信息公開化、公益訴訟程序制度化、環(huán)境決策民主化來落實(shí)公眾參與,從而真正推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償制度有效運(yùn)行。

    四、結(jié)語(yǔ)

    國(guó)家公園體制改革是一個(gè)系統(tǒng)性的大工程,它包括對(duì)國(guó)家公園法律法規(guī)制度、國(guó)家公園行政管理制度、國(guó)家公園全社會(huì)監(jiān)督制度等方方面面的思考和完善。對(duì)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律制度的思考,是對(duì)構(gòu)建科學(xué)、合理、統(tǒng)一、高效的國(guó)家公園體制中的一個(gè)很小部分的探討,希望能對(duì)整個(gè)國(guó)家公園體制建設(shè)貢獻(xiàn)一點(diǎn)力量。

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