《刑事訴訟法》和《監(jiān)察法》之間的制約與銜接問題分析

張 亞

海南政法職業(yè)學(xué)院，海南 海口 571100

2018 年3 月，我國《監(jiān)察法》在十三屆全國人大會議上通過，同年10 月《刑事訴訟法》在十三屆全國人大常務(wù)委員會上進行第三次修訂，國家監(jiān)察委隨之擔(dān)任起職務(wù)違法犯罪調(diào)查職責(zé)，這也就表明監(jiān)察調(diào)查的工作程序被納入到刑事訴訟工作程序之中，而規(guī)范這兩大程序的《刑事訴訟法》和《監(jiān)察法》該如何制約與銜接則成為兩法之間的一個全新問題。全國人大也從官方角度提出，此次修訂《刑事訴訟法》的目的具備特定性，不干涉其基本立法原則。然而，《刑事訴訟法》和《監(jiān)察法》之間的制約與銜接問題則成為其中一個重要“特定”內(nèi)容，我們甚至可以將《監(jiān)察法》實施半年后的《刑事訴訟法》修訂看做是對兩法銜接的一個響應(yīng)舉措［1］。在新法出臺背景下，如何正確解讀、評價及看待兩法之間的制約與銜接問題，這也成為當(dāng)前法律界一項尤為值得探究和思考的課題。因此，本文就該問題展開分析，以期起到拋磚引玉之作用。

一、《刑事訴訟法》和《監(jiān)察法》兩法銜接的重要性

此次《刑事訴訟法》修訂了總計26 條法律條文，其中所涉兩法銜接的主要內(nèi)容大體可看做是從制度和程序兩方面的銜接。制度銜接重點是對原來《刑事訴訟法》中有關(guān)《監(jiān)察法》所規(guī)定的沖突性條款及內(nèi)容進行修改，比如調(diào)整了檢察機關(guān)職權(quán)范圍、偵查法律定義等等，該部分銜接內(nèi)容存在較強的宏觀性和確權(quán)性特征；而程序銜接則重點是對《監(jiān)察法》所設(shè)調(diào)查程序及偵查起訴程序之間進行銜接，其中包括了二者程序的相互銜接、留置措施和強制措施之間的銜接問題等等，該部分銜接內(nèi)容基本是以某些具體化、實操性的規(guī)定為主［2］。

鑒于國家監(jiān)察委員會的特殊地位，解決《刑事訴訟法》和《監(jiān)察法》之間的銜接問題并非一件容易的事情。所以，從此次《監(jiān)察法》的制定以及《刑事訴訟法》的修訂中也能看出國家立法的決心，在具體化制度的規(guī)定上有著很大進步和完善意義，尤其是其中初步形成了兩法之間產(chǎn)生銜接的大致框架，應(yīng)作為一次值得認可的立法嘗試?？傮w來說，兩法銜接的重要性可從以下三個方面體現(xiàn)出來：

（一）具有修法的及時性

從迎合國家監(jiān)察體制的改革層面來看，此次《刑事訴訟法》的修訂可謂是一場及時雨，僅在《監(jiān)察法》制定落實為期半年后便出臺新法，對之前《刑事訴訟法》和《監(jiān)察法》中不相適應(yīng)的沖突性法律條文進行了整理和修改，以便于兩法之間相互銜接。例如，以往“刑事偵查”從理論上僅被使用在刑事訴訟語境中，但新的監(jiān)察體制出現(xiàn)后，職務(wù)違法犯罪案件被轉(zhuǎn)交監(jiān)察機關(guān)來負責(zé)調(diào)查，但此種層面上的調(diào)查又與刑事訴訟程序存在較大區(qū)別，所以修改刑事訴訟中的“刑事偵查”定義也是必需的。

（二）具有修法的實用性

雖然《刑事訴訟法》多處修訂內(nèi)容是逐一對比《監(jiān)察法》進行的適度調(diào)整，但同時也是對空缺制度的一個重要補充。比如，《監(jiān)察法》中針對強制移送案件的措施并未做規(guī)定，而是引證了舊版《刑事訴訟法》相應(yīng)規(guī)定，然而舊版《刑事訴訟法》也沒有對此做出詳細規(guī)定，如此便可能造成在實踐中強制措施出現(xiàn)適用性不強的問題，但新修訂《刑事訴訟法》中則對此進行了補漏，規(guī)定此情況下可“先行拘留”。

（三）具有修法方向的指導(dǎo)性

我國《刑事訴訟法》從出臺至今前后總共修訂了三次，此次則是將其與其他法律銜接作為修法目的，如此則意味著以后《刑事訴訟法》將會存在修法方向和思維上的轉(zhuǎn)變，這還需要我們審時度勢重新定義《刑事訴訟法》在我國法律系統(tǒng)中的地位，在修法過程中加以重視法律系統(tǒng)的協(xié)調(diào)一致性，特別要突出法律系統(tǒng)的整體化原則，如此不僅有利于我國刑事立法，針對其他領(lǐng)域的法律制定和修改也具有相應(yīng)的指導(dǎo)意義。

二、《刑事訴訟法》和《監(jiān)察法》之間制約與銜接存在的主要問題

（一）證據(jù)轉(zhuǎn)換及排除上的問題

《監(jiān)察法》正式實施之后，新修訂《刑事訴訟法》中并未針對兩法在證據(jù)規(guī)則上進行明確銜接規(guī)定，而是在第五編第三章中提出監(jiān)察委缺席審判的情況下要求證據(jù)必須確實、充分［3］。由于沒有犯罪證據(jù)銜接上的詳細規(guī)定，在案件證據(jù)轉(zhuǎn)換和排除過程中則會出現(xiàn)如下問題：

首先，《監(jiān)察法》中規(guī)定，針對職務(wù)違法犯罪的案件在重要取證環(huán)節(jié)必須全程錄音錄像，但《監(jiān)察法》卻并未就取證過程是否移交檢察院做出規(guī)定。盡管兩法均對證據(jù)是否具備合法性做出規(guī)定，而錄音錄像恰好是監(jiān)察委獲取證據(jù)的重要合法依據(jù)，按照《監(jiān)察法》的官方釋義，針對記錄取證環(huán)節(jié)的音視頻一般不隨同案件移送給檢察院，而檢察院如確需調(diào)用則要事先與監(jiān)察委協(xié)商，在確定該音視頻與指控犯罪嫌疑人密切相關(guān)且保證調(diào)用是在合法偵查證據(jù)的基礎(chǔ)上方可執(zhí)行［4］。

其次，監(jiān)察委將取得職務(wù)違法犯罪證據(jù)移交至檢察院之后，檢察院也需遵照證據(jù)條件明確證據(jù)內(nèi)容是否全面詳細、合理合法，還有是否需要進行證據(jù)內(nèi)容的補充和排除，但在《刑事訴訟法》中則并未針對這一點予以規(guī)定。比如，《刑事訴訟法》中沒有提出監(jiān)察委遺漏某些犯罪證據(jù)未移交的情況下，檢察院應(yīng)如何與監(jiān)察委之間銜接程序。

（二）案件移交后立案程序的不足

新修訂《刑事訴訟法》中沒有規(guī)定要將監(jiān)察機關(guān)移交給檢察機關(guān)的職務(wù)違法犯罪案件予以偵查。但法律資深研究學(xué)者則指出，監(jiān)察委將刑事偵查終結(jié)后的職務(wù)犯罪案件移交之后，檢察院應(yīng)對其案件予以偵查；且在司法實踐中，一些檢察機關(guān)也是在監(jiān)察委移交后進行立案偵查的。他們認為所有刑事案件首先必須得立案，確定立案之后才可進行刑事訴訟，而此時檢察機關(guān)才可采取必要的強制性措施。根據(jù)《刑事訴訟法》的相關(guān)解釋，針對包括人民法院所管轄的刑事自訴案件，經(jīng)審查認定符合受理條件的則予以立案。假如檢察機關(guān)不予立案，那偵查起訴中就沒了對象，相關(guān)被調(diào)查人也就無法被認定為犯罪嫌疑人，更加不可能對其采取強制拘留手段。

（三）退回補充偵查強制措施轉(zhuǎn)換和銜接問題

根據(jù)兩法規(guī)定，檢察機關(guān)可將職務(wù)違法犯罪案件退回監(jiān)察機關(guān)補充偵查，但兩法并未明確強調(diào)在案件補充偵查過程中，是否應(yīng)將犯罪嫌疑人帶回檢察機關(guān)，也就是我們所說的“案隨人走”。在《國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》及其他法律條文中規(guī)定，如發(fā)現(xiàn)確需加以補充偵查的，檢察院應(yīng)將退回補充偵查結(jié)果書面報送給看守所［5］。

（四）職務(wù)犯罪案件從寬認罪制度的適用性問題

在司法實踐環(huán)節(jié)中，很多職務(wù)違法犯罪案件中被調(diào)查者為爭取法律從輕處置，都會在案件偵查過程中主動認罪，《監(jiān)察法》中也對此有規(guī)定，檢察機關(guān)可對犯罪嫌疑人進行從輕處罰，然而實際上極少會有檢察機關(guān)在移交相關(guān)案件時提出從輕處置的建議。

三、《刑事訴訟法》和《監(jiān)察法》之間產(chǎn)生制約與銜接問題的根本原因

我們要厘清《刑事訴訟法》和《監(jiān)察法》二者之間的關(guān)系，首先，必須要明確這兩部法律之所以被立法的實質(zhì)意圖、法律價值以及執(zhí)法地位；其次，按照兩法相關(guān)規(guī)定，人民檢察機關(guān)及國家監(jiān)察委員會是依法履責(zé)的對應(yīng)機構(gòu)，對它們的職能權(quán)限和責(zé)任范圍也應(yīng)進一步加以明確；最后，由于檢察院和監(jiān)察委均是代表國家打擊職務(wù)違法犯罪的行為主體人，還應(yīng)確立兩者之間的不同之處，這樣才能有針對性地找準(zhǔn)兩法之間存在的問題?？傮w來說，筆者認為兩法之間產(chǎn)生制約與銜接問題的根本原因主要有三：一是兩法在立法目的及屬性上的差異性，《監(jiān)察法》更側(cè)重對權(quán)力行使的全過程監(jiān)管，包括教育、管理、監(jiān)督，《刑事訴訟法》的重點則是懲罰和打擊犯罪。二是人民檢察院和監(jiān)察委員會兩大執(zhí)法機構(gòu)在職能定位上的差異性，“檢”與“監(jiān)”盡管只是一字之差，然而其二者所需承擔(dān)的職責(zé)卻截然不同。三是刑事偵查權(quán)與監(jiān)察調(diào)查權(quán)之前的差異性，盡管監(jiān)察調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)在行事手段和措施上相似，但這并不意味著二者在法律行使權(quán)力上的平等性［6］。

四、《刑事訴訟法》和《監(jiān)察法》之間的制約與銜接問題優(yōu)化對策

根據(jù)《刑事訴訟法》和《監(jiān)察法》之間制約與銜接現(xiàn)狀，并結(jié)合我國當(dāng)前立法及司法的實際情況，此處建議可從以下幾方面完善兩法之間的制約與銜接問題。

（一）建立確切完善的刑事立案程序

在刑事立案程序的制定上要充分遵從偵查和刑事訴訟程序的獨立性原則，堅持先立案再起訴的流程，應(yīng)從立案偵查、偵查范圍等層面進行充分考慮。鑒于移交給檢察機關(guān)的刑事案件都是經(jīng)過監(jiān)察委先行認定的，其犯罪證據(jù)確鑿無誤、犯罪過程清楚，如還需重新偵查追究犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任，這樣做顯然不利于我國司法資源的合理節(jié)約，也讓該過程難免流于形式［7］。所以，針對監(jiān)察委所移交到檢察機關(guān)的職務(wù)違法犯罪案件，建議給予形式上的偵查流程，其偵查范圍則應(yīng)包括并僅限于被調(diào)查者的基本信息、案件基本情況、有無需要公安及檢察機關(guān)處理的案件線索以及某些法定的可酌情處理的不起訴情節(jié)，確保將起訴意見書、所有案卷材料、取證結(jié)果及涉案財產(chǎn)等同案件一并進行移交，同時考慮是否可從監(jiān)察委直接移交給同等級別的檢察院，也就不存在移交權(quán)限的審查問題。

（二）加強補充偵查期間強制措施的有效銜接

針對被重新退回補充偵查的案件，較為合理性的做法即是將人與案件暫時性分離開來，一是保證刑事訴訟工作的效率；二是可為兩法相互制約與銜接提供方便。兩法從本質(zhì)上來講并無太大差別，“人隨案走”不但可提高辦案效率、精簡案件流程，還可規(guī)避某些非必要性的麻煩問題，例如避免在犯罪嫌疑人轉(zhuǎn)移過程中出現(xiàn)各種突發(fā)意外事故等等［8］。

（三）進一步規(guī)范犯罪證據(jù)轉(zhuǎn)化及排除機制

首先，國家應(yīng)賦予檢察機關(guān)調(diào)用錄音錄像的權(quán)利，檢察機關(guān)必須要對監(jiān)察委所搜集的證據(jù)是否屬實加以驗證核實。因此，雖然有資深的法律研究學(xué)者將錄音錄像作為行業(yè)自律的工具，然而錄音錄像的功能也越發(fā)突出化，因此，建議賦予檢察機關(guān)調(diào)用錄音錄像的相應(yīng)權(quán)限。

其次，還應(yīng)盡快構(gòu)建違法證據(jù)補充和排除程序。新修訂《刑事訴訟法》的第一百七十五條第一款增加了證據(jù)補充條款，其中包括補充遺漏證據(jù)這一條內(nèi)容并需要說明懷疑證據(jù)的合法性。對此可規(guī)定，假設(shè)檢察機關(guān)在偵查起訴期間發(fā)現(xiàn)存在必須性補充證據(jù)，則可羅列出所需補充證據(jù)移交給監(jiān)察委，如果檢察院認定監(jiān)察委所提交證據(jù)確實符合《刑事訴訟法》第五十六條所述規(guī)定，則可要求監(jiān)察委對重新收集證據(jù)的合法性并進行書面說明或是提供可靠的證明材料。

（四）進一步完善職務(wù)犯罪案件認罪從寬處置制度

針對受調(diào)查者認罪認罰的職務(wù)違法犯罪案件，根據(jù)法律規(guī)定應(yīng)認定其符合認罪認罰條件，尤其要注意從寬處置的應(yīng)有尺度及適應(yīng)范圍。這是由于，與普通刑事案件相比職務(wù)違法犯罪案件有其自身特殊性，往往這類案件所牽連的相關(guān)利益者和受害者都不只是調(diào)查主體一人，同時還可能會牽扯到廣大群眾的切身利益。所以在處置時應(yīng)做到全面慎重，不僅要考慮案件的破壞力，還應(yīng)權(quán)衡對社會的影響力。

五、總結(jié)

筆者針對《刑事訴訟法》和《監(jiān)察法》之間的制約與銜接問題進行了大致分析，并就此提出相應(yīng)的化解措施，重點就進一步完善證據(jù)規(guī)則、構(gòu)建犯罪證據(jù)補充及排除程序、賦予檢察院調(diào)用監(jiān)察委取證過程錄音錄像的權(quán)利、彌補兩法之間有關(guān)認罪從寬處置的不足等方面進行了論述。在立法以及司法實踐過程中，我們還應(yīng)適當(dāng)考慮長遠一些，促使國家法律制度及法治實踐理論力量變得更為強大起來，切實推進國家反腐倡廉法治建設(shè)水平的不斷提高。