整體系統(tǒng)觀下中國行政法治現(xiàn)代化的內(nèi)涵與完善

內(nèi)容提要 “中國式現(xiàn)代化”是貫穿黨的二十大報告全篇的中心命題。中國式現(xiàn)代化的切實(shí)推進(jìn)必然包含法治現(xiàn)代化，在法治現(xiàn)代化中，行政法治的現(xiàn)代化不可或缺。以法哲學(xué)為基礎(chǔ)的整體系統(tǒng)觀的引入，為法治現(xiàn)代化的深入推進(jìn)提供了方法論。中國行政法治現(xiàn)代化具有豐富的理論內(nèi)涵、牢固的實(shí)踐根基、高遠(yuǎn)的價值取向?；谡w系統(tǒng)觀的方法論視角，為推進(jìn)中國行政法治現(xiàn)代化建設(shè)，在宏觀層面上需從“理念引領(lǐng)—頂層設(shè)計—模式塑造”三個維度升級行政法治系統(tǒng)，堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為指引，深入推進(jìn)法治政府建設(shè)實(shí)施綱要，打造政府與公眾雙向互動的模式；在微觀層面上需加快構(gòu)建完備的行政法律規(guī)范體系，持續(xù)健全高效的行政法治實(shí)施體系，逐步加強(qiáng)嚴(yán)密的行政法治監(jiān)督體系。

關(guān)鍵詞 中國式現(xiàn)代化 行政法治現(xiàn)代化 整體系統(tǒng)觀 內(nèi)涵邏輯 系統(tǒng)完善

張一雄，南京工業(yè)大學(xué)法政學(xué)院副教授、基礎(chǔ)設(shè)施法治研究基地主任

“以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”[1]是黨的二十大報告所提出的新時代新征程上中國共產(chǎn)黨的中心任務(wù)，也是貫穿黨的二十大報告全篇的中心命題。作為一個推陳出新的重大概念，“中國式現(xiàn)代化”今后必將引領(lǐng)我國上層建筑以及各個行業(yè)領(lǐng)域的創(chuàng)新發(fā)展。從科學(xué)內(nèi)涵到本質(zhì)要求再到重大原則，黨的二十大報告全方位地對“中國式現(xiàn)代化”進(jìn)行了闡釋，這為法學(xué)界深入研究法治現(xiàn)代化提供了政策依據(jù)與理論范式。

就中國的法治理論與法治實(shí)踐而言，一方面，中國式現(xiàn)代化的切實(shí)推進(jìn)必然包含法治現(xiàn)代化。在西方國家歷史進(jìn)程中，現(xiàn)代化通常指的是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，但中國式現(xiàn)代化則是全面現(xiàn)代化，其“全面性”不僅體現(xiàn)在總體的國家現(xiàn)代化上，也體現(xiàn)在各個領(lǐng)域的現(xiàn)代化上。從經(jīng)濟(jì)到政治，從文化到社會，從生態(tài)到軍事再到法治，各個領(lǐng)域的現(xiàn)代化發(fā)展均屬于中國式現(xiàn)代化的范疇，多維一體的現(xiàn)代化模式才是中國式現(xiàn)代化的題中之義。就法治現(xiàn)代化而言，黨的二十大報告中23次出現(xiàn)“法治”概念，并首次用專門章節(jié)對全面依法治國、在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家作出統(tǒng)籌部署。另一方面，在法治現(xiàn)代化中，行政法治的現(xiàn)代化不可或缺。行政法治上端連接國家機(jī)關(guān)等行政主體，下端觸及人民群眾等行政相對人，與整體法治之間存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)，不可分割，共同處于同一個歷史進(jìn)程中。行政法治現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的應(yīng)有之義與必由之路，具有豐富周延的內(nèi)涵邏輯，需要全方位系統(tǒng)推進(jìn)。

一、中國法治現(xiàn)代化與整體系統(tǒng)觀的引入

根據(jù)二十大報告，“以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”是接下來全黨全國各族人民的光榮使命，為此二十大報告提出了“六個堅(jiān)持”，其一即為“堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”。由此分析可以得出，“中國式現(xiàn)代化”是目標(biāo)，“系統(tǒng)觀念”是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的方法之一。堅(jiān)持系統(tǒng)觀念的中國現(xiàn)代化是中國式法治現(xiàn)代化和中國行政法治現(xiàn)代化的前提，為實(shí)現(xiàn)中國行政法治現(xiàn)代化，就必須對建立在中國式現(xiàn)代化基礎(chǔ)上的中國法治現(xiàn)代化的理論內(nèi)涵、價值意義、邏輯方法進(jìn)行深入詮釋。

1.中國法治現(xiàn)代化的理論依據(jù)與重大意義

良好的法治狀態(tài)是一個現(xiàn)代化國家有序運(yùn)行的重要屏障，中國法治現(xiàn)代化的提出具有其理論依據(jù)，其直接來源于中國式現(xiàn)代化；中國法治現(xiàn)代化的提出也具有重大意義，對國內(nèi)外都影響深遠(yuǎn)。

其一，中國法治現(xiàn)代化直接來源于中國式現(xiàn)代化?，F(xiàn)代化與現(xiàn)代性問題，是全球性現(xiàn)代化運(yùn)動所提出的重大哲學(xué)問題。所謂現(xiàn)代化，指的是追求、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代文明的歷史進(jìn)程[1]。誠然，“現(xiàn)代化”最早是從西方發(fā)源的，三次工業(yè)革命均發(fā)端于西方，并給全球帶來了革命性的劇變。就我國而言，早期的現(xiàn)代化追隨的是西方現(xiàn)代化的腳步，因而并未提出諸如“中國式現(xiàn)代化”的概念；但二十大報告所提出的“中國式現(xiàn)代化”，則賦予了中國現(xiàn)代化進(jìn)程以獨(dú)特的內(nèi)涵。自此，中國的現(xiàn)代化是全球獨(dú)一無二的現(xiàn)代化樣本，而非西方現(xiàn)代化的復(fù)制或延伸。也正是在這一意義的基礎(chǔ)之上，中國法治現(xiàn)代化具有獨(dú)特的歷史進(jìn)程和鮮明的中國特點(diǎn)[2]。在“中國式現(xiàn)代化”這一核心命題之下，中國法治現(xiàn)代化同樣是全球獨(dú)一無二的法治現(xiàn)代化樣本。

其二，中國法治現(xiàn)代化將對我國和世界產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。中國法治現(xiàn)代化不僅具有重大理論價值和實(shí)踐意義，而且具有重大歷史意義和世界意義。一方面，對我國而言，中國法治現(xiàn)代化開創(chuàng)了中國法治發(fā)展道路。中華人民共和國成立至今，我國法學(xué)研究與法治發(fā)展取得了輝煌成就，特別是形成了習(xí)近平法治思想，構(gòu)建了全面依法治國總體格局，有力夯實(shí)了“中國之治”的制度根基[3]?！睹穹ǖ洹返念C布與實(shí)施、《刑法》的十一次修正、法治政府建設(shè)的層層推進(jìn)、《黃河保護(hù)法》等生態(tài)文明立法的逐漸健全等無一不彰顯著我國法治領(lǐng)域的現(xiàn)代化創(chuàng)新與發(fā)展。另一方面，對世界而言，中國法治現(xiàn)代化創(chuàng)造了人類法治文明新形態(tài)。法治發(fā)展模式并非定于一尊，真正的全球人類法治文明，應(yīng)當(dāng)是依據(jù)民族與國家的差異或有不同。自20世紀(jì)以來，不可否認(rèn)的是我國的法治很大程度上是在借鑒與模仿西方的法治理念與法治模式基礎(chǔ)之上逐漸發(fā)展起來的。然而，自由主義法治理念是西方思想家和理論家對于資本主義法治乃至政治秩序的浪漫化的想象和理想化的描述，是對法治現(xiàn)象的虛幻化認(rèn)識[4]。立足于中國式現(xiàn)代化，當(dāng)代法治需要更新為社會主義法治理念，發(fā)揮其作為話語體系上層基礎(chǔ)的“元理論”指導(dǎo)性價值。

2.中國法治現(xiàn)代化推進(jìn)中整體系統(tǒng)觀的引入

根據(jù)二十大報告，把握好世界觀和方法論、運(yùn)用好立場觀點(diǎn)及方法是繼續(xù)在實(shí)踐基礎(chǔ)上進(jìn)行理論創(chuàng)新的首要措施。系統(tǒng)觀念作為新時代中國特色社會主義思想的方法論之一，必須始終加以堅(jiān)持。法治建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，中國法治現(xiàn)代化不是某一部門法領(lǐng)域某些制度與機(jī)制的創(chuàng)新，而是整體的法治系統(tǒng)的創(chuàng)新?；谖覈薮蟮娜丝谝?guī)模和復(fù)雜的法治現(xiàn)狀，法治的中國式現(xiàn)代化顯然無法輕巧地通過某些制度的部分革新來完成。因此，必須以系統(tǒng)觀念這一方法論為上層指引，指導(dǎo)各個部門法治的具體發(fā)展?！罢w系統(tǒng)觀具有兩個基本面向，其一是整體性，其二是系統(tǒng)性。”[1]整體系統(tǒng)觀作為中國法治現(xiàn)代化推進(jìn)的方法論，具有法哲學(xué)基礎(chǔ)。從法哲學(xué)維度探尋整體系統(tǒng)觀的淵源，可以觸及來源于域外的馬克思主義哲學(xué)和來源于域內(nèi)的中國傳統(tǒng)法律文化哲學(xué)。

其一，馬克思主義哲學(xué)中的唯物辯證法為整體系統(tǒng)觀提供了哲學(xué)滋養(yǎng)。唯物史觀和唯物辯證法是馬克思主義史學(xué)科學(xué)理論的兩大基石，其中的唯物辯證法是整體系統(tǒng)觀的直接哲學(xué)資源[2]。根據(jù)唯物辯證法，事物是普遍聯(lián)系的，要用全面的、發(fā)展的眼光看待事物與問題。因而，現(xiàn)代化進(jìn)程同樣需要以整體的、系統(tǒng)的視角來看待法治。當(dāng)然，需要說明的是，域外的法社會學(xué)學(xué)者盧曼也創(chuàng)制了其所謂“社會系統(tǒng)論”的系統(tǒng)論思想，并對西方哲學(xué)和社會發(fā)展造成了較大影響。立足于中國特色社會主義制度，中國法治現(xiàn)代化的理論資源應(yīng)當(dāng)首先從馬克思主義哲學(xué)中汲取養(yǎng)分。

其二，傳統(tǒng)中國生活世界的法律哲學(xué)為整體系統(tǒng)觀提供了歷史脈絡(luò)。中國古代社會同樣是一個哲學(xué)社會，仁義禮智信、天理國法人情、“中庸之道”、“天人合一”的法律觀等無一不體現(xiàn)著古代中國的法哲學(xué)思想。同時，傳統(tǒng)中國的法律生活世界也是一個高度自主性的法律系統(tǒng)[3]。法律系統(tǒng)意味著我國古代的法律并非零散化、碎片化的條文堆疊，而是具有明顯的秩序化傾向。從通說意義上的中國第一部成文法典——戰(zhàn)國李悝所著的《法經(jīng)》到秦律漢章再到唐宋元明清諸律，雖帶有各種時期或朝代的特色，但此法律系統(tǒng)是始終維持其一貫性的[4]。中華法系固有的整體系統(tǒng)觀方法論，同樣為中國法治現(xiàn)代化提供了本土方法論。

二、整體系統(tǒng)觀下中國行政法治現(xiàn)代化的內(nèi)涵邏輯

作為一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)性變革，中國式現(xiàn)代化的法治推進(jìn)是多維的立體呈現(xiàn)。行政權(quán)是國家權(quán)力中最需要控制的權(quán)力，行政法治是政府行為受到正義之法的約束，行政法治是法治的重點(diǎn)[5]。那么，在中國法治現(xiàn)代化之下，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一種什么樣的中國行政法治現(xiàn)代化呢？在明晰了中國法治現(xiàn)代化的理論依據(jù)、重大意義與邏輯方法之后，中國行政法治現(xiàn)代化的內(nèi)涵邏輯也就呼之欲出了。整體系統(tǒng)觀是中國式現(xiàn)代化和中國法治現(xiàn)代化深入推進(jìn)的方法論，同樣也是中國行政法治現(xiàn)代化的方法論。整體系統(tǒng)觀分為“整體”和“系統(tǒng)”兩個部分，因此，對中國行政法治現(xiàn)代化的內(nèi)涵邏輯，也要從整體和系統(tǒng)上加以把握。從整體的歷史進(jìn)程上看，中國行政法治現(xiàn)代化內(nèi)含于法治現(xiàn)代化與中國式現(xiàn)代化的過程之中，因而與之部分共通；但從系統(tǒng)的內(nèi)部運(yùn)行來看，中國行政法治現(xiàn)代化是行政法治的現(xiàn)代化，又具有中國行政法治的獨(dú)特意蘊(yùn)。為全面分析中國行政法治現(xiàn)代化的內(nèi)涵邏輯，需要從理論內(nèi)涵、實(shí)踐根基、價值取向三個維度出發(fā)，釋明其科學(xué)內(nèi)涵、歷史演進(jìn)與未來拓展，進(jìn)而對中國行政法治現(xiàn)代化進(jìn)行學(xué)理化闡釋、寫實(shí)性敘事與法理化凝練。

1.中國行政法治現(xiàn)代化的理論內(nèi)涵

誠然，“任何一個國家的行政法治都由一定的制度、規(guī)范、調(diào)控方式構(gòu)成”[1]。不同國家的行政法治存在相似之處，也完全可以理解。但是，在中國式現(xiàn)代化的視域之下，中國的行政法治內(nèi)涵必然不同于西方的行政法治內(nèi)涵。

第一，中國行政法治現(xiàn)代化是整體規(guī)范系統(tǒng)的行政法治現(xiàn)代化?！靶姓ǖ恼蕉x是，規(guī)定執(zhí)行公共政策的政府各不同部門的組成、程序、權(quán)力、義務(wù)、權(quán)利和責(zé)任?！盵2]同民法、刑法等一樣，行政法是主要的部門法之一，在中國法治現(xiàn)代化過程中履行的是限制政府權(quán)力、保障公民權(quán)利的基本職責(zé)；但同民法、刑法不同的是，行政法沒有一個主要的或者基本的法典，而是由許許多多的法律規(guī)范所構(gòu)成的法律群，這就使人們很難把握行政法的整體性[3]。行政法律關(guān)系涉及的主要是法律主體和法律行為。行政主體和行政相對人二者在行政過程中常常是存在利益對立的，法律關(guān)系的復(fù)雜與統(tǒng)一，使得行政法功能的確定要比其他部門法復(fù)雜得多。事實(shí)上，公法的核心是權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，行政法治的核心問題就在于公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系，行政法的一切問題都圍繞著這一對關(guān)系展開，整個行政法治的現(xiàn)代化過程，就是制約公權(quán)力與保障私權(quán)利的過程。因此，作為行政法治的核心，權(quán)力與權(quán)利的法律關(guān)系是行政法治在中國式現(xiàn)代化過程中必須深切把握的重要問題。在中國特色社會主義新時代實(shí)現(xiàn)中國行政法治現(xiàn)代化的進(jìn)程中，必然需要將行政法作為一個整體系統(tǒng)來看待，并將“權(quán)力-權(quán)利”這一法律關(guān)系作為主線貫穿行政法治的全過程；所謂中國行政法治現(xiàn)代化，也必然是行政法整體規(guī)范系統(tǒng)的現(xiàn)代化。

第二，中國行政法治現(xiàn)代化是超大規(guī)模國家的行政法治現(xiàn)代化。在中國，“法治的穩(wěn)定性、一般性與社會治理的變動性、復(fù)雜性的矛盾可以說是世間罕有”[4]。無論是經(jīng)濟(jì)活動還是行政管理運(yùn)行抑或違法犯罪打擊，國家規(guī)模的超大量級和統(tǒng)一的中央政府帶來的超高壓力都是西方國家的數(shù)倍。在中國，良好的行政法治比在任何國家都重要，因?yàn)橹袊男姓ㄖ嗡鎸Φ氖菙?shù)以十億計的行政相對人，所處理的是數(shù)量巨大的行政案件；在中國，良好的行政法治比在任何國家都成效明顯，因?yàn)槠鋷淼恼蚍答仌派降购?、聲勢浩大地鞏固國家政?quán)。中國行政法治現(xiàn)代化，就是在這樣的超大規(guī)模國家精準(zhǔn)識別出當(dāng)代中國社會變革的現(xiàn)實(shí)矛盾與沖突，建立起一套完備的、能夠持久運(yùn)行的行政法治體系，以實(shí)現(xiàn)中國社會治理的全部目標(biāo)、保障國家和社會的長治久安、滿足大國變革的時代之需。因而，與西方其他國家相比，為實(shí)現(xiàn)超大規(guī)模國家的治理，我國行政法治更需要注重效率。

2.中國行政法治現(xiàn)代化的實(shí)踐根基

中國行政法治現(xiàn)代化這一概念并非空中樓閣、鏡花水月，其除了有理論上的扎實(shí)依據(jù)與豐厚內(nèi)涵，還深深植根于中華大地，具有牢固的實(shí)踐根基。從我國行政法的發(fā)展歷程來看，中國的行政法治現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)同樣是既扎根中華大地又立足國情特點(diǎn)的行政法治現(xiàn)代化。

第一，中國行政法治現(xiàn)代化是立足傳統(tǒng)的行政法治現(xiàn)代化?！靶姓ㄖ巍币馕吨氖恰靶姓傻慕y(tǒng)治”而非“行政主體的統(tǒng)治”，而我國新民主主義革命之前是封建社會，屬于依靠權(quán)力進(jìn)行治理的國家。在這一意義上，似乎行政法治現(xiàn)代化在傳統(tǒng)中國難覓蹤跡。但事實(shí)上，古代中國法治的價值追求、法治的精神底蘊(yùn)、法治的道德基礎(chǔ)等法治理念對當(dāng)代行政法治仍有諸多可借鑒之處。比如，我國古代社會十分重視道德。雖然“重德輕法”的做法不可取，但對道德的重視可以彌補(bǔ)公共行政“重法輕德”的弊端。又如，改革開放以來，1989年《行政訴訟法》頒布至今，“依法行政”作為行政法治的基本理念逐漸深入人心，20世紀(jì)頒布的《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》等規(guī)范性文件及政策更加表明了我國行政法治中依法行政的良好傳統(tǒng)。中國式現(xiàn)代化過程中，依法行政作為行政法治的理念統(tǒng)攝，是行政法治現(xiàn)代化的基本導(dǎo)向。

第二，中國行政法治現(xiàn)代化是兼顧國情的行政法治現(xiàn)代化。在行政法制史上，中國行政法規(guī)范體系起步于1989年的《行政訴訟法》[1]。而橫向比較而言，我國早在1979年就已經(jīng)出臺了完整的刑法。雖然我國行政法律制度與行政法學(xué)發(fā)展相比稍微落后于民事法治與刑事法治，但歷經(jīng)三十余年的發(fā)展，我國行政法規(guī)范已經(jīng)初成體系，行政法學(xué)理論體系已經(jīng)逐步完善。自2012年黨的十八大以來，我國行政立法完善進(jìn)程不斷加快。從修法歷程來看，《行政處罰法》修正最為頻繁，這一方面說明我國行政立法逐步完善，另一方面也反映我國在行政執(zhí)法領(lǐng)域行政處罰中存在的問題之多。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，中國行政法治現(xiàn)代化就是兼顧中國特色社會主義國情特點(diǎn)的行政法治現(xiàn)代化，在今后的中國式現(xiàn)代化過程中，行政法治應(yīng)當(dāng)也必須關(guān)注以行政處罰為代表的行政執(zhí)法領(lǐng)域，提升我國行政執(zhí)法的法治化水平。

3.中國行政法治現(xiàn)代化的價值取向

中國行政法治現(xiàn)代化的內(nèi)涵邏輯在實(shí)然上體現(xiàn)為理論內(nèi)涵與實(shí)踐根基，在應(yīng)然上體現(xiàn)為價值取向。中國行政法治現(xiàn)代化表明了中國式現(xiàn)代化的行政法治邏輯，體現(xiàn)了行政法治現(xiàn)代化的部門貢獻(xiàn)。中國行政法治現(xiàn)代化是完成新時代新征程中國共產(chǎn)黨的中心任務(wù)的重要一環(huán)，旨在推進(jìn)行政治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并最終助力全面建成法治中國。

第一，中國行政法治現(xiàn)代化旨在推進(jìn)行政治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從內(nèi)涵上說，國家治理體系是國家制度落實(shí)到國家治理中的具體化、實(shí)體化，本質(zhì)上是完善國家制度體系；而“國家治理能力則主要是國家制度的執(zhí)行力”[2]。國家執(zhí)法體系和執(zhí)法能力的現(xiàn)代化提升，需要行政法治的現(xiàn)代化發(fā)展。行政法治中包含諸多具體的制度，諸如行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等制度的合法合理落實(shí)不僅能夠彰顯我國制度的執(zhí)行力，同樣也能夠體現(xiàn)出我國的現(xiàn)代化執(zhí)法能力。

第二，中國行政法治現(xiàn)代化旨在與國家治理現(xiàn)代化有機(jī)配合，以助力全面建成法治中國?！叭嬉婪ㄖ螄c實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化之間有著緊密的聯(lián)系”[3]，國家治理的現(xiàn)代化，需要全面依法治國加以保障，只有在法治經(jīng)緯上全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力提升的國家，才是真正的法治現(xiàn)代化國家。因此，中國行政法治現(xiàn)代化正是通過完善中國特色的行政法治，協(xié)同國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，并為最終全面建成法治中國作出貢獻(xiàn)。

三、中國行政法治現(xiàn)代化的系統(tǒng)升級

“不解決方法問題，任務(wù)也只是瞎說一頓?！盵4]提出“中國行政法治現(xiàn)代化”這一概念本身并沒有多大意義，更重要的任務(wù)在于實(shí)現(xiàn)中國行政法治現(xiàn)代化。經(jīng)由三十余年的理論研究與實(shí)踐探索，我國的行政法治已經(jīng)取得了一定的成就，因此，中國行政法治現(xiàn)代化的推進(jìn)不是一個從無到有的構(gòu)建過程，而應(yīng)當(dāng)是個從好到更好的完善過程。中國行政法治現(xiàn)代化的完善，既需要宏觀層面的系統(tǒng)升級，也需要微觀層面的體系完善。整體系統(tǒng)觀要求用整體性思維、系統(tǒng)性觀念來看待行政法治，中國行政法治就是一個動態(tài)升級的現(xiàn)代化系統(tǒng)。在整體系統(tǒng)觀這一方法論的指導(dǎo)下，中國行政法治現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)首先需要對包括指導(dǎo)理念、頂層設(shè)計和法治模式在內(nèi)的行政法治系統(tǒng)加以時代升級。從宏觀層面來看，毋庸置疑的是，實(shí)現(xiàn)中國行政法治現(xiàn)代化必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。此外，基于整體系統(tǒng)觀的方法論，中國行政法治現(xiàn)代化的推進(jìn)需要從“理念引領(lǐng)—頂層設(shè)計—模式塑造”三個維度升級行政法治系統(tǒng)，以在宏觀上實(shí)現(xiàn)行政法治的系統(tǒng)性升級與整體性完善。

1.理念引領(lǐng)：堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為指引

理念是行動的先導(dǎo)，為在行動層面推進(jìn)中國行政法治現(xiàn)代化，首先需要確立一個能夠引領(lǐng)行政法治發(fā)展的指導(dǎo)理念。在此，習(xí)近平法治思想為中國行政法治現(xiàn)代化提供了思想指引。習(xí)近平法治思想博大精深，內(nèi)容豐富，邏輯嚴(yán)密，體系完整，中國行政法治現(xiàn)代化既需要習(xí)近平法治思想作為理論依據(jù)，也需要習(xí)近平法治思想作為理念引領(lǐng)。

一方面，習(xí)近平法治思想是馬克思主義法治理論中國化時代化的最新最重大成果。研究當(dāng)今世界的現(xiàn)代化與法治現(xiàn)代化問題，必須“回到馬克思”[1]。馬克思主義法治理論是解釋文明社會法治現(xiàn)象奧秘的科學(xué)法治理論[2]，為包括中國行政法治現(xiàn)代化在內(nèi)的所有中國法治現(xiàn)代化提供了理論源泉和方法指引。回顧新民主主義革命至今，一代代馬克思主義者在中國的土地上對馬克思主義進(jìn)行了全新闡釋，將馬克思主義中國化不斷推向新的境界。新時代新征程下，馬克思主義法治理論中國化時代化的最新最重大成果就是習(xí)近平法治思想。

另一方面，習(xí)近平法治思想是新時代中國特色社會主義思想的集中體現(xiàn)。以習(xí)近平同志為核心的黨中央在新時代帶領(lǐng)中國人民勇毅奮進(jìn)，創(chuàng)造出了偉大的習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想。這一思想博古貫今，具有深厚的理論內(nèi)涵與時代先鋒特征，中國特色社會主義法治理論就是這一思想的重要構(gòu)成。而習(xí)近平法治思想是中國特色社會主義法治理論的集大成者，它指引黨和人民在新時代走出了一條中國式法治現(xiàn)代化新道路[3]。習(xí)近平法治思想是我們堅(jiān)持不懈推進(jìn)行政法治的中國式現(xiàn)代化的理論動力。

2.頂層設(shè)計：深入推進(jìn)法治政府建設(shè)實(shí)施綱要

從實(shí)施意義上看，行政主體建設(shè)是行政法治建設(shè)的核心，法治政府建設(shè)是推進(jìn)中國行政法治現(xiàn)代化的頂層設(shè)計和主體工程。在新發(fā)展階段，強(qiáng)調(diào)建設(shè)法治政府有著相當(dāng)重要的現(xiàn)實(shí)意義。政府能不能辦好事、得民心，是衡量一個國家行政法治水平的評價指標(biāo)。在習(xí)近平法治思想引領(lǐng)之下，中國行政法治要完善頂層設(shè)計，深入推進(jìn)法治政府建設(shè)。具體而言，法治政府建設(shè)開展的主要依托在于《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》（以下簡稱《綱要》）?！毒V要》強(qiáng)調(diào)了法治政府建設(shè)在中國行政法治現(xiàn)代化推進(jìn)過程中的重大意義，也對法治政府建設(shè)的具體措施提供了政策指導(dǎo)。

從實(shí)際行動來看，為推進(jìn)法治政府建設(shè)，政府的職能應(yīng)當(dāng)由管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。在行政法治中，作為行政主體的政府應(yīng)當(dāng)履行何種職能，這一問題在行政法學(xué)界由來已久，存在“管理論”“控權(quán)論”“平衡論”“服務(wù)論”“公共利益本位論”等觀點(diǎn)[1]。從我國三十余年行政法治的發(fā)展歷程來看，行政法治在很長一段時間內(nèi)的首要任務(wù)很大程度上不是制約權(quán)力，而是完成建造完整的國家機(jī)器以及強(qiáng)化政府對社會的治理以實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定的歷史任務(wù)。但是，中國行政法治現(xiàn)代化所要求的行政法治，不僅要能夠完成社會的平穩(wěn)治理，還要勇于“向自身開刀”，對政府的權(quán)力加以限制與約束。“在社會變革的時代語境之下，行政法治應(yīng)推動制約政府權(quán)力與發(fā)揮政府職能的良性互動?！盵2]正因?yàn)榇耍髨蟾嬉蟆霸鷮?shí)推進(jìn)依法行政，轉(zhuǎn)變政府職能”，政府職能定位應(yīng)當(dāng)由管理型政府逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，政府將會扮演引導(dǎo)者的角色，運(yùn)用引導(dǎo)型政府職能模式去開創(chuàng)合作治理新局面。

3.模式塑造：打造政府與公眾雙向互動的模式

除了以習(xí)近平法治思想為理念引領(lǐng)、以法治政府建設(shè)為頂層設(shè)計，中國行政法治現(xiàn)代化還需要塑造中國化、現(xiàn)代化的行政法治模式?；谖覈鳛樯鐣髁x國家“以人民為中心”的施政理念[3]，中國行政法治現(xiàn)代化需要調(diào)動起廣大公眾在行政法治過程中的主體力量，強(qiáng)化政府推動與堅(jiān)持人民主體地位相結(jié)合，塑造出政府與公眾雙向互動的行政法治模式。

一方面，人民是實(shí)現(xiàn)中國行政法治現(xiàn)代化的重要力量，中國行政法治現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)需要人民的廣泛參與。在中國這樣的社會主義國家，人民是依法治國的真正主體[4]?！耙匀嗣駷橹黧w從來不是抽象的，堅(jiān)持以人民為主體就得實(shí)現(xiàn)民權(quán)，堅(jiān)持以人民為主體就得實(shí)現(xiàn)民生?！盵5]以人民為中心在行政法治中的集中體現(xiàn)，就是將作為行政相對人的人民與作為行政主體的政府?dāng)[在同樣高的位置上，在賦予政府行政權(quán)力的同時切實(shí)保證人民的行政權(quán)利。

另一方面，需要打造政府與公眾雙向互動的行政法治模式。一般而言，行政治理模式可以被分為三類?！白陨隙隆钡姆ㄖ文Ｊ揭馕吨姓芍贫鹊臉?gòu)建與實(shí)施均依賴于行政主體的單向推進(jìn)；“自下而上”的法治模式意味著行政法律制度的構(gòu)建與實(shí)施主要依賴于行政相對人的自發(fā)要求；“雙向互動”的法治模式意味著政府與社會形成自上而下與自下而上彼此互動的格局[6]?！白陨隙隆钡姆ㄖ文Ｊ胶鲆暳巳嗣竦闹黧w地位，“自下而上”的法治模式則存在釀成民粹主義的風(fēng)險，只有二者相結(jié)合的“雙向互動”的法治現(xiàn)代化模式才更符合中國社會發(fā)展規(guī)律，具有中國特色[7]。例如，自2016年起我國在公共管理領(lǐng)域普遍推行PPP模式[8]，此即為雙向互動中國行政法治模式的具體體現(xiàn)。

四、中國行政法治現(xiàn)代化的具體完善

以整體系統(tǒng)觀為方法論視角，中國行政法治現(xiàn)代化在確立了宏觀系統(tǒng)的同時，還需從微觀層面對現(xiàn)有的行政法治制度體系進(jìn)行系統(tǒng)完善。加快形成中國特色社會主義法治體系既是全面依法治國的總目標(biāo)，也是全面依法治國的總抓手。中國特色社會主義法治體系包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系以及完善的黨內(nèi)法規(guī)體系五個部分的內(nèi)容。從整體系統(tǒng)觀出發(fā)，中國行政法治現(xiàn)代化雖然內(nèi)含于中國式現(xiàn)代化這一“整體”之中，但同時也是一個具有獨(dú)立特性的自主運(yùn)行“系統(tǒng)”，因此，有必要對法治體系加以解構(gòu)，切實(shí)完善行政法治現(xiàn)代化的具體制度。從行政法治運(yùn)行實(shí)踐來看，完整的行政法治包含行政立法、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督三個環(huán)節(jié)，推進(jìn)中國行政法治現(xiàn)代化，必須考慮行政法治本身的特殊性，從行政法律規(guī)范體系、行政法治實(shí)施體系、行政法治監(jiān)督體系三個維度全流程地完善行政法治現(xiàn)代化體系。

1.加快構(gòu)建完備的行政法律規(guī)范體系

為實(shí)現(xiàn)行政法的善治，就需要先制定出良好的行政法律規(guī)范。事實(shí)上，包括行政法治在內(nèi)的我國法治進(jìn)程基本上都遵循了規(guī)則主義進(jìn)路，以立法先行帶動法治發(fā)展。我國已經(jīng)形成了以憲法為核心，包括236部法律、690多件行政法規(guī)、8500多件地方性法規(guī)在內(nèi)的中國特色社會主義法律規(guī)范體系。就行政法律規(guī)范體系而言，還需要通過推動優(yōu)化重要行政規(guī)范的制定與修改、開展行政法規(guī)規(guī)章的備案審查和專項(xiàng)清理、積極探索行政地方性立法來以行政良法促進(jìn)發(fā)展、保障行政善治。

第一，要加快推動一批重要行政規(guī)范的制定和修改。雖然當(dāng)前的行政法律規(guī)范基本完備，但在某些重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域和涉外領(lǐng)域還存在著一些欠缺。例如，近年來隨著數(shù)字技術(shù)與人工智能的飛速發(fā)展，諸如數(shù)字金融等領(lǐng)域的行政立法顯得過于滯后，存在若干立法空白與立法盲區(qū)。針對數(shù)字金融的法律保障，目前《金融法》等形成穩(wěn)定金融市場的“保障法”、《行政強(qiáng)制法》等打擊金融違法行為的“懲治法”、《金融違法行為處罰辦法》等規(guī)范金融市場的“規(guī)范法”、《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險的公告》等規(guī)范新型金融衍生品的“指引法”，已初具體系，但分散式碎片化的行政立法模式無法應(yīng)對多元變化的數(shù)字金融發(fā)展趨勢。在未來，需要加快探索制定新的《數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等數(shù)字金融保障法律法規(guī)，并及時修訂一些難以符合時代要求和期望的原有行政法律法規(guī)及規(guī)范性文件。

第二，要全面開展行政法規(guī)規(guī)章的備案審查和專項(xiàng)清理工作。一方面，備案審查工作的意義在于對新法進(jìn)行再次審讀，防止其出現(xiàn)違反上位法等情形。可以想見的是，今后將會出臺一批新的行政法律法規(guī)和規(guī)范性文件，囿于調(diào)研的客觀限制和表達(dá)的疏漏，備案審查的存在能夠最大限度地保證新法的規(guī)范性和有效性。另一方面，國家機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍以一定方式和手段、按一定流程和手續(xù)對一定范圍內(nèi)的法律進(jìn)行體系上、內(nèi)容上的審查，確定其是否繼續(xù)有效或需要加以變動的法律清理[1]，也是行政立法活動的重要工作。據(jù)統(tǒng)計，黨的十八大以來，國務(wù)院共制定、修改、廢止行政法規(guī)466件次[2]。有效的法律清理能夠最大限度地保障行政法律規(guī)范的集約性和及時性。

第三，要積極探索行政地方性立法，發(fā)揮地方性立法先行先試的示范作用。地方立法是中央立法的積極補(bǔ)充，在不抵觸上位法的情況下，下位法可以發(fā)揮其能動性，完善地方的規(guī)范體系、指導(dǎo)地方的法治實(shí)踐。行政法治本身就具有靈活性和機(jī)動性，讓有地方立法權(quán)的地區(qū)先行先試，能夠起到意想不到的效果。例如，近年來在地方嘗試設(shè)立了諸多國家級、省級基層立法聯(lián)系點(diǎn)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)主要完成法律法規(guī)草案的意見征集和意見建議等工作，為我國地方性立法乃至中央立法作出了諸多貢獻(xiàn)。

2.持續(xù)健全高效的行政法治實(shí)施體系

法律的生命在于實(shí)施，中國行政法治現(xiàn)代化同樣需要持續(xù)健全高效的行政法治實(shí)施體系。事實(shí)上，從行政立法到行政執(zhí)法再到行政司法全過程，產(chǎn)生社會爭議和社會矛盾最多的環(huán)節(jié)就在于行政執(zhí)法?！缎姓幜P法》之所以修訂最為頻繁，也是因?yàn)樾姓?zhí)法領(lǐng)域的問題最為層出不窮。為此，在推進(jìn)中國行政法治現(xiàn)代化的過程中要積極約束行政權(quán)力，保障行政相對人的權(quán)利與自由。

第一，要深入推進(jìn)政府權(quán)責(zé)清單制度?！皺?quán)責(zé)統(tǒng)一”是現(xiàn)代法治政府的必然內(nèi)涵，“法無授權(quán)不可為”更是行政主體所務(wù)必牢記的基本原則。所謂政府權(quán)責(zé)清單制度就是以清單形式明確政府部門權(quán)責(zé)事項(xiàng)、履責(zé)方式、追責(zé)情形等內(nèi)容，以公開、動態(tài)調(diào)整、考核評估等機(jī)制相配套，推動政府部門依法全面正確有效履職的制度安排。例如在已經(jīng)建立的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)普遍采用負(fù)面清單管理方式，大大簡化了行政程序，使行政程序與經(jīng)濟(jì)的活躍發(fā)展相契合[1]。

第二，要加快完善行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。一方面，通過裁量基準(zhǔn)規(guī)范行政裁量權(quán)，是我國推進(jìn)行政法治的重要舉措[2]。將裁量過程公開化、規(guī)范化，有助于提升政府公信力，增強(qiáng)民眾對行政法治的廣泛認(rèn)同感。另一方面，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度要注入人文關(guān)懷。行政裁量中必須有柔性的東西滲入其中，更多地體現(xiàn)人性化。2020年8月20日正式施行的上海市《關(guān)于全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰的指導(dǎo)意見》就為此做出了較好的示范[3]。當(dāng)然，在法定范圍內(nèi)有選擇余地的處置是行政處罰裁量的應(yīng)有之義，完整的裁量規(guī)范結(jié)構(gòu)不僅包括從輕處罰，也包括從重處罰[4]。完善的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度要求“輕行為輕處罰、重行為重處罰”，因而不是一味地寬緩。

3.逐步強(qiáng)化嚴(yán)密的行政法治監(jiān)督體系

完備的行政法律規(guī)范體系是中國行政法治現(xiàn)代化的前端，高效的行政法治實(shí)施體系是中國行政法治現(xiàn)代化的中端，嚴(yán)密的行政法治監(jiān)督體系則是中國行政法治現(xiàn)代化的末端保障。

第一，要不斷鞏固行政法治內(nèi)部的行政復(fù)議監(jiān)督。行政復(fù)議是一種帶有“司法性”的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯機(jī)制[5]。十余年來，我國各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)辦理了百萬案件量級的行政復(fù)議案件，在相當(dāng)大的程度上對行政主體的違法行政行為進(jìn)行了糾錯，發(fā)揮了良好的內(nèi)部監(jiān)督效果。然而，我國的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》于2007年頒布，至今未得到過修改，仍有完善的余地。未來需要加大對行政違法行為的糾錯力度，提升行政復(fù)議工作效率[6]。

第二，要穩(wěn)健提升行政法治外部的檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在行政主體之外作為第三方對行政主體的行政活動進(jìn)行監(jiān)督，能夠保障法律監(jiān)督的客觀性。其一，檢察機(jī)關(guān)可以向行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)積極履行相關(guān)職責(zé)或糾正相關(guān)錯誤；其二，檢察機(jī)關(guān)可以對認(rèn)為存在錯誤的行政訴訟提起抗訴；其三，檢察機(jī)關(guān)還可以積極提出檢察機(jī)關(guān)公益訴訟。在實(shí)踐中，5年來全國檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件71萬多件，平均每年14萬多件[7]。行政公益訴訟創(chuàng)新了對公共利益保護(hù)的方式、促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)積極履行公益保護(hù)的職責(zé)、有效實(shí)現(xiàn)了對新型領(lǐng)域公益保護(hù)的司法介入[8]?？梢韵胍?，隨著檢察機(jī)關(guān)公益訴訟范圍的不斷擴(kuò)大，行政檢察公益訴訟作為行政法治的監(jiān)督體系之一部分，也會越來越完善。

〔責(zé)任編輯：吳玲〕

本文為2021年度江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重大項(xiàng)目“新文科建設(shè)背景下江蘇高校工程與法律復(fù)合型人才培養(yǎng)機(jī)制研究”（2021SJZDA143）、國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“行政組織法視角下行政授權(quán)法律定位研究”（22BFX034）的階段性成果。

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[6]公丕祥：《習(xí)近平法治思想與中國式法治現(xiàn)代化》，《法學(xué)家》2022年第5期。

[7]李芳、于麗娜：《黨的十八大以來中國法治現(xiàn)代化的基本經(jīng)驗(yàn)》，《湖南社會科學(xué)》2022年第5期。

[8]關(guān)保英：《行政法治新的時代精神解構(gòu)》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2018年第4期。

[1]黃文藝、楊亞非主編：《立法學(xué)》，吉林大學(xué)出版社2002年版，第306頁。

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[1]關(guān)保英：《新時代背景下行政法功能重構(gòu)》，《社會科學(xué)研究》2018年第5期。

[2]蘇海雨：《論行政裁量權(quán)的交往控制》，《政治與法律》2017年第2期。

[3]參見《關(guān)于全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰的指導(dǎo)意見》（滬法治政府辦〔2022〕9號）。

[4]金成波：《從重處罰設(shè)立的必要性及其制度構(gòu)造》，《行政法學(xué)研究》2022年第4期。

[5]王劍波：《法治政府建設(shè)理論與實(shí)務(wù)研究（2018）》，貴州大學(xué)出版社2019年版，第143頁。

[6]周佑勇：《全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)引領(lǐng)法治中國前進(jìn)方向》，《紅旗文稿》2022年第9期。

[7]顧敏：《建設(shè)更高水平的法治中國》，《新華日報》2022年10月20日。

[8]王春業(yè)：《論行政公益訴訟對公益保護(hù)的創(chuàng)新與制度再完善》，《浙江社會科學(xué)》2022年第10期。