基層管理中政策執(zhí)行偏差的因素探究

劉馮雯

[摘 要]基層政府處于行政系統(tǒng)末梢，其層級位置與行為方式?jīng)Q定了該群體是政策執(zhí)行的重要主體，其政策執(zhí)行方式與人民群眾的利益息息相關(guān)?，F(xiàn)階段，基層管理中的政策執(zhí)行仍存在許多問題，導(dǎo)致其達(dá)不到應(yīng)有的效果，究其原因，即政策執(zhí)行偏離軌道。文章試圖利用史密斯政策執(zhí)行模型，以理想化政策、執(zhí)行機(jī)關(guān)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素為分析框架，研究基層管理中政策執(zhí)行偏差的因素，提出了多重因素共同作用下的基層政府如何提高政策執(zhí)行有效性的優(yōu)化路徑。

[關(guān)鍵詞]基層管理；政策執(zhí)行偏差；影響因素；史密斯模型

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-1722（2023）16-0021-03

隨著公共服務(wù)理念的日益?zhèn)鞑?，一些研究政府官員行為的學(xué)者將注意力轉(zhuǎn)向了政策執(zhí)行鏈末端的基層政府與基層干部。一項(xiàng)政策能否實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，不僅取決于政策的制定，更有賴于政策的有效執(zhí)行?；鶎诱鳛榛鶎又卫淼闹匾黧w，影響著國家基層治理的效能及公共政策的順利執(zhí)行。文章以史密斯模型為基礎(chǔ)，研究基層管理中政策執(zhí)行偏差的因素，以期得出政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑，提高政策執(zhí)行效率。

一、問題的提出

長期以來，學(xué)界和實(shí)務(wù)界一直把政策研究的重點(diǎn)放在政策制定上，忽視了政策的執(zhí)行。20世紀(jì)60年代，由約翰遜政府發(fā)起的“向貧窮宣戰(zhàn)”“偉大社會”改革的許多政策方案并沒有取得預(yù)期的結(jié)果，出現(xiàn)了“執(zhí)行危機(jī)”，政策執(zhí)行問題因此受到越來越多的關(guān)注，不少學(xué)者研究了政策執(zhí)行的影響因素。陳振明認(rèn)為，影響政策有效執(zhí)行的基本因素包括三個(gè)方面，一是政策問題的特性；二是政策本身的因素，即政策的正確性、資源的充足性等；三是政策以外的因素，包括執(zhí)行者的素質(zhì)與態(tài)度、目標(biāo)團(tuán)體的影響、政策監(jiān)督等[1]。左宏愿、張文靜認(rèn)為，影響政策執(zhí)行的因素主要來源于兩個(gè)方面：一是結(jié)構(gòu)性因素，包括由政策規(guī)定、目標(biāo)群體、組織機(jī)構(gòu)、執(zhí)行資源及社會關(guān)系等結(jié)構(gòu)性因素構(gòu)成的復(fù)雜環(huán)境；二是基層執(zhí)行者的政策執(zhí)行能力與素質(zhì)[2]。丁煌提出，公共政策執(zhí)行者的行為傾向、綜合素質(zhì)、利益需求等均會對政策的有效執(zhí)行產(chǎn)生影響，提出了“政策執(zhí)行阻滯”這一概念，即政策執(zhí)行過程中受到某種消極因素的影響而使得政策執(zhí)行無法圓滿實(shí)現(xiàn)[3]。

作為較早關(guān)注基層政策執(zhí)行的學(xué)者，利普斯基提出了基層公職人員的概念，他將“工作中與公民直接互動(dòng)，在工作實(shí)施中擁有實(shí)質(zhì)自由裁量權(quán)的公共服務(wù)工作者”稱為基層公職人員[4]。在我國由經(jīng)濟(jì)建設(shè)政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的期間，基層干部扮演著十分重要的角色，其官職雖不高，但其權(quán)力行使與服務(wù)對象的利益密切相關(guān)，大量公共政策執(zhí)行活動(dòng)要由基層政府和基層干部負(fù)責(zé)完成。轉(zhuǎn)型期間的各種規(guī)章政策，諸如收入分配政策、社會保障政策等都要通過基層政府“穿針引線”，傳達(dá)到千家萬戶。基層政府作為基層治理的重要主體，掌握和管理著許多影響資源分配或權(quán)益分配的公共資金，影響著國家基層治理的效能及公共政策的順利執(zhí)行。在當(dāng)前社會環(huán)境下，隨著社會利益格局逐漸多元化和復(fù)雜化，各個(gè)階層不同的利益群體難免會發(fā)生摩擦與沖突，基層政府承擔(dān)著調(diào)和社會利益矛盾的“中間人”角色；如果基層政府權(quán)力行使不當(dāng)，很可能激化社會矛盾，帶來惡劣的社會后果。

現(xiàn)階段，基層政府在政策執(zhí)行中仍存在著各種各樣的問題，諸如政策附加、政策敷衍和政策逃避等執(zhí)行偏差問題。它們有的表現(xiàn)為“上有政策、下有對策”，使政策未能發(fā)揮出應(yīng)有的作用；有的表現(xiàn)為政策執(zhí)行過程中“踢皮球”“腸梗阻”，使政策遲遲得不到落實(shí)；或不作為、亂作為，導(dǎo)致政策落實(shí)走偏走樣。如何保證上級政策平穩(wěn)落地，提高政策執(zhí)行的效率，是政府推進(jìn)公共政策的一項(xiàng)重要任務(wù)。

二、模型分析：基層管理中政策執(zhí)行的影響因素

（一）模型選擇：史密斯模型

史密斯模型（Smith Model）是美國政策學(xué)家史密斯提出的一種政策執(zhí)行過程模型。史密斯在《政策執(zhí)行過程》一文中提出政策執(zhí)行的成敗有四大影響因素，分別為理想化政策、執(zhí)行機(jī)關(guān)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素。政策執(zhí)行的結(jié)果正是這四大影響因素共同作用的結(jié)果。

（二）分析框架：多重維度的作用情景

多重維度的作用情景如圖1所示。

（三）分析結(jié)果

1.理想化政策：宏觀與微觀缺乏一致性

理想化政策可以在宏觀層面規(guī)劃出政府建設(shè)的宏偉藍(lán)圖，同時(shí)在微觀層面為基層干部提供合理可行的行動(dòng)指南[5]。理想化政策包括政策目標(biāo)切合實(shí)際、政策內(nèi)容妥當(dāng)，具有合法性、合理性、可行性和有效性，這些為基層管理中的政策執(zhí)行活動(dòng)提供了邏輯指引，可以強(qiáng)化街頭官僚對政策的心理認(rèn)可。

一方面，宏觀政策的模糊性和不確定性給予基層干部相當(dāng)一部分的自由裁量權(quán)，在沒有詳細(xì)規(guī)則約束且時(shí)間緊迫的情況下，難免出現(xiàn)決策失誤、執(zhí)行不當(dāng)?shù)膯栴}。

另一方面，由于基層干部處于行政系統(tǒng)的末端，“受命執(zhí)行”的角色設(shè)計(jì)使上級管理者往往忽視其在公共政策過程中的作用和影響力，在宏觀政策的制定上很少花時(shí)間傾聽他們的聲音，由此制定的政策大多缺乏可操作性和可行性。上級的宏觀政策與街頭官僚的微觀政策之間缺乏銜接和一致性，導(dǎo)致基層干部在政策執(zhí)行過程中偏離軌道，甚至違背民意引起沖突。

2.執(zhí)行機(jī)關(guān)：制度與能力的欠缺

理想化政策能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，與執(zhí)行機(jī)構(gòu)及執(zhí)行人員能否實(shí)施強(qiáng)有力的政策密切相關(guān)。

基層政府直接面對其服務(wù)對象，為他們提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，然而上級在給下級分配任務(wù)、制定目標(biāo)的同時(shí)，鮮少提供相應(yīng)的人力物力財(cái)力，導(dǎo)致基層干部的行動(dòng)缺乏支持，在資源有限的情況下，他們就會判斷各個(gè)事項(xiàng)的價(jià)值，優(yōu)先選擇那些重要的、緊迫的、能夠帶來利益的事項(xiàng)，在最有益的地方投入時(shí)間和資源，對那些無從得利的政策采取消極態(tài)度，導(dǎo)致政策在執(zhí)行過程中“選擇性行為”的產(chǎn)生。另外，基層管理中的工作更加復(fù)雜和緊張，在政策執(zhí)行過程中，如果僅以任務(wù)目標(biāo)為取向，忽視某些民生方面的指標(biāo)，必然引起群眾的懷疑與不滿情緒，給政策執(zhí)行造成阻力。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，每個(gè)人都會追求自己的利益最大化，基層干部同樣渴望地位、金錢、升職加薪，同時(shí)，職務(wù)晉升會擴(kuò)大其社交范圍，為其帶來心理上的滿足感。然而，受制于機(jī)構(gòu)規(guī)格和職位數(shù)量的有限性，絕大部分的基層干部晉升和提拔的希望很渺茫，這就產(chǎn)生了有限的職位設(shè)置和無限的職位需求之間的矛盾。激勵(lì)缺失帶來的是基層的活力不夠與積極性不足，由此導(dǎo)致對執(zhí)行上級頒布的政策敷衍散漫，對公眾的回應(yīng)效率低下。

與此同時(shí)，法律制度的不完善和官員問責(zé)制度的薄弱，使得基層管理中沒有相配套和對應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制予以約束，濫用自由裁量權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)增大，導(dǎo)致以權(quán)謀私，甚至違法犯罪的現(xiàn)象出現(xiàn)[6]。

3.目標(biāo)群體：傳統(tǒng)思想下的“被動(dòng)參與”

一是“仇官”心理作祟。一方面，由于社會貧富差距加大，人們的心理失衡，幸福感下降，相對孤獨(dú)感增強(qiáng)。另一方面，以權(quán)謀私、以錢謀權(quán)等現(xiàn)象確實(shí)存在。因此，在與基層干部打交道的過程中，老百姓對他們有著天然的不信任感和抵制心理，這必然導(dǎo)致政策執(zhí)行受到阻力，給基層管理帶來困難。

二是目標(biāo)群體異質(zhì)性。政策執(zhí)行能否順利進(jìn)行與目標(biāo)群體的態(tài)度和行為密切相關(guān)。然而，目標(biāo)群體具有多樣性，在很大程度上增加了政策執(zhí)行的難度。面對同樣的政策，不同的目標(biāo)群體對于政策的理解程度、政策效果的期待各有不同，使得基層干部對目標(biāo)群體信息的收集和處理能力受到限制，無法對目標(biāo)群體的需求和行為作出準(zhǔn)確判斷，導(dǎo)致政策執(zhí)行中出現(xiàn)信息偏差。

三是公眾被動(dòng)參與。公眾積極參與政策執(zhí)行可以及時(shí)矯正政策偏差，有利于維護(hù)公共利益。然而，基層管理中存在權(quán)力不對稱的現(xiàn)象，基層干部處于“強(qiáng)勢”一方，公眾處于相對“弱勢”一方，公眾無法退出這種關(guān)系，即具有非自愿性，只能被動(dòng)參與政策執(zhí)行。與基層政府打交道的情形通常有兩類，一類是公眾迫切地有求于基層政府，如辦理各種證件、尋求社會救助；另一類是公眾受制于其管制，如公民違章搭建、違反交通規(guī)則而被其處罰。無論是哪一種，公眾在與基層政府的相處中都處于被動(dòng)地位。在這種情況下，如果缺乏有效的約束、監(jiān)督手段，基層干部就容易出現(xiàn)濫用權(quán)力的問題。

4.環(huán)境因素：多重因素共同影響

受新聞消費(fèi)主義觀念的影響，媒體對于熱點(diǎn)事件很容易大肆炒作。虛假信息一旦通過媒體傳播，就會對政府的公信力和形象造成嚴(yán)重的損害[7]。隨著互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展，一部分社會矛盾經(jīng)過互聯(lián)網(wǎng)形成、激化、擴(kuò)散及發(fā)酵，升級成現(xiàn)實(shí)生活中的矛盾。通過新興媒體，社會矛盾的傳播速度不斷加快，影響力不斷提升，無形中加劇了抗?fàn)帯?/p>

基層干部不是簡單機(jī)械地執(zhí)行公共政策，他們是“嵌入于真實(shí)的、正在運(yùn)行的社會關(guān)系系統(tǒng)之中”的[8]。政策執(zhí)行者是生活在特定文化背景下的人群，他們無法脫離社會關(guān)系而存在，他們的行為方式、思維方式同樣受到文化環(huán)境的影響?；鶎痈刹康娜粘９ぷ魇桥c公眾打交道，在政策執(zhí)行中不可避免地面對“人情”“面子”“關(guān)系”，越是底層的基層干部，越容易受到血緣、地緣、業(yè)緣和學(xué)緣等社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)因素的影響，導(dǎo)致許多政策無法按照既定目標(biāo)執(zhí)行，政策執(zhí)行在“人情”的影響下逐漸扭曲、偏離軌道。

三、解決之策：提高基層管理中政策執(zhí)行效率的優(yōu)化路徑

基于上述分析，提高基層管理中的政策執(zhí)行效率，避免出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差行為，應(yīng)側(cè)重于以下幾個(gè)方面的工作。

在理想化政策層面，宏觀層面的政策文件要考慮到微觀層面的實(shí)際情況，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際進(jìn)行具體化和可操作化，使宏觀和微觀相輔相成，保證政策的一致性，減少政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的概率。

在執(zhí)行機(jī)關(guān)層面，應(yīng)加強(qiáng)對基層干部在政治、法律和道德上的控制，建立科學(xué)的績效評估體系，加強(qiáng)上下級之間的溝通協(xié)調(diào)，提升執(zhí)行人員的綜合素質(zhì)。

在目標(biāo)群體層面，在政策制定及執(zhí)行過程中應(yīng)增強(qiáng)公眾話語權(quán)，要加強(qiáng)公民文化教育，增強(qiáng)公民的政治參與意識。民主治理中的公民不應(yīng)被邊緣化、被動(dòng)化。

在環(huán)境因素層面，要強(qiáng)化新聞輿論監(jiān)督，規(guī)則的制定應(yīng)秉持科學(xué)合理的原則，根據(jù)實(shí)際情況靈活執(zhí)行。基層政府能否使政策得到順利執(zhí)行，能否在執(zhí)行過程中與公眾和諧共處，不僅取決于理想化政策，而且應(yīng)把精力分散在目標(biāo)群體上，兼顧執(zhí)行機(jī)關(guān)與環(huán)境因素的影響，從多個(gè)維度多方面入手，這樣才能獲得較好的政策實(shí)施效果。

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