黨建引領(lǐng)社區(qū)治理：實(shí)踐探索及其比較

侯麟軍 任中平

摘 要：近年來，我國不少地方對黨建引領(lǐng)社區(qū)治理進(jìn)行了豐富而有力的探索，并取得了顯著成效?；谥卫砝碚摚\(yùn)用案例比較方法，對我國京豫浙川四地的實(shí)踐進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)四地在背景動因、制度建設(shè)以及助推力量方面存在相似性，分別為問題倒逼、配以完善的機(jī)制體系、多元合力共同推動，但不同地區(qū)的創(chuàng)新實(shí)踐仍存在較為明顯的差異，表現(xiàn)為下沉型、協(xié)同型、嵌入型以及融合型四種不同類型。通過比較發(fā)現(xiàn)，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的實(shí)踐既受到理論與現(xiàn)實(shí)的外部制約，也受到黨組織自身發(fā)展的影響，還與社區(qū)的發(fā)展緊密相關(guān)。為此，需要繼續(xù)加強(qiáng)黨組織和社區(qū)建設(shè)，以現(xiàn)代信息技術(shù)為抓手進(jìn)一步創(chuàng)新引領(lǐng)技術(shù)，不斷提升黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的實(shí)效。

關(guān)鍵詞：基層黨組織建設(shè)；社區(qū)治理；案例比較

中圖分類號：D267；D669文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1672-9684（2023）04-0043-09

社區(qū)作為基層治理的“最后一公里”，是群眾生活居住的重要場域，也是黨和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的重要場所，承載著社會建設(shè)、治理及服務(wù)的微觀兜底。社區(qū)治理是國家治理的重要基石，社區(qū)治理現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化必不可少的一環(huán)。習(xí)近平總書記指出：中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)^［1］?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》也明確了政黨回歸社會、黨委領(lǐng)導(dǎo)治理、黨建引領(lǐng)社會治理的政策目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)要“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理全過程、各方面”^［2］。但伴隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國基層社會結(jié)構(gòu)逐漸分化，個體化趨勢越來越明顯，社區(qū)居民異質(zhì)性與資源分散性不斷增強(qiáng)，基層黨組織在基層社會中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和作用日漸虛化、弱化、邊緣化?；诖?，如何發(fā)揮黨組織作用，以黨建引領(lǐng)社區(qū)治理，整合基層資源、調(diào)動基層群眾積極性，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理效能提升是當(dāng)下亟待回應(yīng)的重要課題。

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

目前，學(xué)界對黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的研究主要包括以下幾個方面：

一是黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的邏輯理路。從政黨邏輯來看，黨組織可以理性協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，以強(qiáng)大的組織網(wǎng)絡(luò)和再組織能力去組織、動員、整合社會。因此，在討論紛繁復(fù)雜的社區(qū)治理現(xiàn)實(shí)，面對社區(qū)多元治理主體、多元利益訴求，社區(qū)治理低效甚至失效時，必須“將政黨帶進(jìn)來”，由政黨“組織社會”“引領(lǐng)社會”^［3］。陳東輝認(rèn)為，政黨作為現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物，在國家治理和社會治理中扮演著舉足輕重的角色，黨的執(zhí)政地位、性質(zhì)、宗旨使社會治理成為其不可或缺的職能，決定著黨組織在社會治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位和引領(lǐng)作用^［4］。鄭長忠指出，作為社會秩序建構(gòu)力量的中國共產(chǎn)黨，領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理不僅能夠促進(jìn)社區(qū)治理主體互動合作，也能保證社區(qū)治理不出現(xiàn)權(quán)力真空^［5］。葉本乾等從社區(qū)治理的邏輯上指出：“在社區(qū)治理過程中，黨建創(chuàng)新引領(lǐng)要真正‘下沉到基層，組織體系實(shí)現(xiàn)‘縱向到底、橫向到邊，就是要實(shí)現(xiàn)黨建創(chuàng)新引領(lǐng)與社區(qū)自治和共治的有效對接，實(shí)現(xiàn)黨建邏輯與社區(qū)治理邏輯的契合和耦合。歸根到底，黨建引領(lǐng)必須基于社區(qū)治理而運(yùn)行，而不能凌駕于社區(qū)治理之上?！?sup>［6^］

二是黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的困境與路徑。一方面，就黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的困境而言，張開云等指出：“隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、人口流動和社會分層化、居民服務(wù)需求多樣化和個性化，傳統(tǒng)的社區(qū)管理在回應(yīng)諸多要求和變化方面顯得力不從心和資源不足，具體則表現(xiàn)為社區(qū)治理的一系列難題或‘失靈?！?sup>［7^］孫濤則認(rèn)為，基層黨建在領(lǐng)導(dǎo)方式和組織設(shè)置上、在思想觀念和工作方式上以及在組織管理和黨員管理上的薄弱環(huán)節(jié)制約著其引領(lǐng)社區(qū)治理作用的發(fā)揮^［8］。另一方面，就黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的路徑而言，曹海軍認(rèn)為在“社區(qū)工作中要抓好黨的建設(shè)，使黨組織真正成為社區(qū)的領(lǐng)頭人，把各方工作帶動起來，要加強(qiáng)社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子和隊(duì)伍建設(shè)”^［9］。張波將“互聯(lián)網(wǎng)”納入基層黨建與社區(qū)治理中，認(rèn)為“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”既能搭建互聯(lián)網(wǎng)平臺服務(wù)群眾，又能以新技術(shù)提升黨組織的組織力，與時俱進(jìn)地拓展黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的渠道^［10］。有學(xué)者則提出以組織、動員、宣傳等方式對社會組織施加影響，形成一種“嵌入式治理”模式，并在此過程中不斷提高黨組織的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)力、平臺領(lǐng)導(dǎo)力和文化領(lǐng)導(dǎo)力^［11］，其他學(xué)者在此基礎(chǔ)上提出將主體嵌入、制度嵌入、目標(biāo)嵌入等方式作為黨建嵌入的具體機(jī)制^［12］。對于黨建如何有效激活社區(qū)治理活力，激發(fā)基層自治主體性，有學(xué)者從“參與式治理”^［13］和“賦能治理”^［14］的角度給出了回答。

三是黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的創(chuàng)新實(shí)踐。師林等從“制度—效能”的視角深刻分析了天津市黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的實(shí)踐，認(rèn)為天津市“戰(zhàn)區(qū)制、主官上、權(quán)下放”模式，強(qiáng)化了基層黨組織建設(shè)，把街道與社區(qū)作為社區(qū)治理的“主戰(zhàn)區(qū)”，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任，堅(jiān)持治理重心下沉，實(shí)現(xiàn)了黨建引領(lǐng)基層治理的體制機(jī)制創(chuàng)新^［15］。王楓云等人通過對廣州市S街社區(qū)的案例分析，認(rèn)為“嵌入機(jī)制和整合機(jī)制是社區(qū)融合中實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)的重要形式”，而這一機(jī)制“如何激發(fā)外來群體作為治理主體的自主性是關(guān)鍵”^［16］。陳柏峰等以豫東B街道“紅色物業(yè)”為例，介紹了黨組織如何通過黨組織體系、黨員個體雙重嵌入方式，實(shí)現(xiàn)對社區(qū)治理的嵌入式引領(lǐng)^［17］。此外，還有基于河南修武、湖南瀏陽、湖北武漢、廣西貴港等地的實(shí)踐進(jìn)行的個案分析。這些研究對深化黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的認(rèn)識具有十分重要的意義。

通過上述分析，我們發(fā)現(xiàn)對黨建引領(lǐng)社區(qū)治理實(shí)踐的個案研究較為豐富，但跨區(qū)域的多案例比較研究還較為少見。我國幅員遼闊，不同地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異明顯，雖然單一的個案論述有利于深入挖掘問題，增強(qiáng)理論說服力，具有典型性和代表性，但往往個性突出而共性不足，多案例比較研究恰好可以適當(dāng)彌補(bǔ)這一缺陷。

二、實(shí)踐運(yùn)作：黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的四種典型模式

全國各地從實(shí)際情況出發(fā)，對黨建引領(lǐng)社區(qū)治理進(jìn)行了豐富多樣的實(shí)踐，探索出了賦權(quán)治理、多中心治理、嵌入式治理和整體性治理等多種模式，北京平谷、河南許昌、浙江金華和四川成都就是其中的典型代表。

（一）北京平谷：賦權(quán)治理的“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”實(shí)踐

社區(qū)治理離不開足夠的人力、物力、政策以及社會資源的支撐，否則就會陷入“巧婦難為無米之炊”的境地。賦權(quán)治理意味著賦予權(quán)力，即“充實(shí)個人或群體的權(quán)力”，這是“法律賦予的自由和利益”^［18］?！敖粥l(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”的黨建引領(lǐng)社區(qū)治理實(shí)踐，就是充分利用街鄉(xiāng)、社區(qū)臥虎藏龍的人力和社會資源來解決域內(nèi)金礦盜采、砂石盜挖治理過程中出現(xiàn)的聯(lián)合調(diào)查執(zhí)法困難、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門責(zé)任與權(quán)力匹配不合理的問題。

“吹哨報(bào)到”，即在明晰職責(zé)、精簡機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法召集權(quán)。它意味著將權(quán)力下放到基層、將資源下沉到基層，從而充實(shí)了街鄉(xiāng)的權(quán)力，被賦權(quán)的街鄉(xiāng)有更大的獨(dú)立性和自主權(quán)。在遇到問題時由街鄉(xiāng)“吹哨”，“召喚”相關(guān)的職能部門前來“報(bào)到”，聯(lián)動施策、共同處理，真正做到“事不完，人不走”。2017年，這一探索由金海湖鎮(zhèn)推廣至平谷全區(qū)，次年，北京市委在結(jié)合其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將其總結(jié)提升為黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的典型模式并在全市同步試點(diǎn)。同時，針對原有“上對下”的考核形式、相對寬泛的監(jiān)督考核標(biāo)準(zhǔn)以及孱弱的監(jiān)督考核力度，平谷進(jìn)一步改革街鄉(xiāng)管理體制、完善基層考評體系、推行“街巷長”機(jī)制等14項(xiàng)重要舉措，賦予了基層單位更強(qiáng)的話語權(quán)，以解決“九龍不治水”“五指不成拳”的頑疾。2018年11月14日，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過了《“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”——北京市推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新的探索》，強(qiáng)調(diào)推動社會治理重心向基層下移、把基層黨組織建設(shè)成為領(lǐng)導(dǎo)基層治理的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，充分肯定了“吹哨報(bào)到”的做法，認(rèn)為其是探索黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新、聚焦辦好群眾家門口事、落實(shí)“最后一公里”行之有效的做法^［19］?？偟膩碚f，賦權(quán)有利于增能提效，這一模式的要義就在于賦權(quán)、下沉與增效，改變了過去街鄉(xiāng)“有責(zé)任、沒權(quán)力”的權(quán)責(zé)不對等局面。

（二）河南許昌：多中心治理的“一有七中心”規(guī)范化社區(qū)建設(shè)

2017年，許昌市委、市政府為了解決社區(qū)黨組織作用難發(fā)揮、社區(qū)建設(shè)不規(guī)范、社區(qū)服務(wù)能力弱等問題，研究出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市社區(qū)規(guī)范化建設(shè)的意見》，以多中心治理為切入點(diǎn)，在夯實(shí)城市基層黨建的基礎(chǔ)上打造“一有七中心”規(guī)范化社區(qū)建設(shè)。所謂多中心治理，指的是“在自主治理的基礎(chǔ)之上，允許多個權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，通過相互合作給予公民更多的選擇權(quán)和更好的服務(wù)”^［20］38。同時，“整個治理過程要變得開放和包容，政府部門和非政府部門都應(yīng)當(dāng)參與其中，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同治理公共事務(wù)”^［21］。

一方面，“一有”即每個社區(qū)都要有堅(jiān)強(qiáng)有力的黨組織，強(qiáng)化社區(qū)黨組織的核心地位，發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用?！捌咧行摹奔瓷鐓^(qū)便民服務(wù)中心、綜治服務(wù)中心、文體活動中心、衛(wèi)生服務(wù)中心、老年人日間照料中心、兒童服務(wù)中心、志愿服務(wù)中心?！捌咧行摹狈謩e由市民政局、文廣新局、衛(wèi)計(jì)委、教育局、行政服務(wù)中心、文明辦、綜治辦7個成員單位在結(jié)合各自實(shí)際職能的基礎(chǔ)上，擬定具體建設(shè)方案和考核辦法，并指導(dǎo)基層組織實(shí)施。通過規(guī)范化社區(qū)建設(shè)，不斷提升多主體間的協(xié)商水平，推動其更加主動地參與到社區(qū)治理中來。另一方面，基層黨組織圍繞“黨建、治理、服務(wù)”轉(zhuǎn)職能，構(gòu)建治理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，有利于推動“七中心”高效運(yùn)轉(zhuǎn)。不斷樹立智慧化精細(xì)化理念，下足“繡花功夫”，切實(shí)解決社區(qū)衛(wèi)生、治安、老人及孩童照料等民生問題，提高社區(qū)的服務(wù)能力。河南省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)稱贊其為“許昌模式”，并在河南省全面推廣?？偟膩碚f，這一模式的要義就在于堅(jiān)持黨建引領(lǐng)、部門協(xié)作、條塊聯(lián)動，改變以往“單打獨(dú)斗”的狀態(tài)。

（三）浙江金華：嵌入式治理的“紅色網(wǎng)格”模式

近年來，隨著基層社會的轉(zhuǎn)型與變遷，基層黨組織日益“懸浮”于社區(qū)治理之上，“懸浮化”的困境不斷凸顯。浙江金華的“紅色網(wǎng)格”模式，即是為了解決基層黨組織作用弱化、虛化和邊緣化，基層黨員缺乏凝聚力、號召力和影響力等系列問題的探索實(shí)踐?！扒度搿痹鉃榉啪€菌素、氨基吖啶等分子插入并結(jié)合到DNA鏈中的相鄰堿基對之間，這里意指將黨組織和黨員納入社區(qū)網(wǎng)格化管理之中，參與社區(qū)治理。嵌入式治理意味著基層黨組織不再單獨(dú)存在，而是與其他組織系統(tǒng)相互嵌合、共同發(fā)揮作用。

所謂“紅色網(wǎng)格”，即在已有網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)上，把基層黨組織和黨員嵌入“網(wǎng)格化”管理的一種黨建模式，確保“每個網(wǎng)格都有黨組織、每名黨員都在網(wǎng)格中”^［22］。具體而言：一是組織的嵌入，也就是將街道劃分為若干網(wǎng)格并成立網(wǎng)格黨支部，同時發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用，將各類群團(tuán)組織、駐社單位也納入網(wǎng)格之中。二是人員特別是黨員干部的嵌入，即在各網(wǎng)格節(jié)點(diǎn)設(shè)立網(wǎng)格長、網(wǎng)格指導(dǎo)員、紅色網(wǎng)格員并明確其職責(zé)，例如：政策宣傳、信息收集、矛盾調(diào)解、工作聯(lián)絡(luò)、解決問題等。三是按照“就親、就近、就便”的嵌入原則，推動“紅色網(wǎng)格”的平穩(wěn)運(yùn)行，每名紅色網(wǎng)格員負(fù)責(zé)聯(lián)系5—10戶群眾，組團(tuán)包干服務(wù)。金華市黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的“紅色網(wǎng)格”模式治理成果顯著，得到了居民群眾的一致好評?？偟膩碚f，這一模式的要義就在于將黨組織和黨員干部“嵌入”網(wǎng)格化管理之中，從而實(shí)現(xiàn)社會治理“一網(wǎng)攬盡”。