城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險的治理框架及現(xiàn)實路徑

劉高峰 朱錦迪 王慧敏

內(nèi)容提要 隨著氣候變化和人類活動的持續(xù)影響，城市災(zāi)害呈現(xiàn)出鏈狀、群狀、多災(zāi)疊加的新特點，現(xiàn)有城市災(zāi)害風(fēng)險的治理往往存在多災(zāi)種風(fēng)險認識不清、單一治理模式失效、過程銜接不暢、現(xiàn)代化手段應(yīng)用不足等諸多問題。從系統(tǒng)性風(fēng)險認知視角，詮釋了城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險定義、內(nèi)涵及特征；借鑒元治理理論和數(shù)字治理理論，構(gòu)建了城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險的“元治+數(shù)治”治理框架，從共治平臺、制度基礎(chǔ)、服務(wù)機制三方面提出了數(shù)治時代城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險治理的現(xiàn)實路徑。城市災(zāi)害風(fēng)險的治理應(yīng)該實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變：一是從城市單一災(zāi)種片面治理向多災(zāi)種系統(tǒng)性風(fēng)險治理轉(zhuǎn)變；二是從科層、市場、網(wǎng)絡(luò)多元模式獨立并存到“元治+數(shù)治”理念下科層、市場、網(wǎng)絡(luò)多元模式整合協(xié)同的轉(zhuǎn)變；三是從經(jīng)驗判斷的災(zāi)害風(fēng)險治理向大數(shù)據(jù)驅(qū)動的災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險治理轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞 城市災(zāi)害 系統(tǒng)性風(fēng)險 治理框架 元治理 數(shù)字化處理

劉高峰，河海大學(xué)商學(xué)院副教授

朱錦迪，河海大學(xué)商學(xué)院管理科學(xué)研究所助理研究員

王慧敏，河海大學(xué)水文水資源與水利工程科學(xué)國家重點實驗室副主任、河海大學(xué)商學(xué)院教授

本文為國家自然科學(xué)基金重大研究計劃重點資助項目“城市洪澇災(zāi)害預(yù)警與全景式?jīng)Q策云平臺”（91846203）、國家自然科學(xué)基金資助項目“洪澇災(zāi)害誘發(fā)的城市系統(tǒng)性風(fēng)險：擴散機理、災(zāi)害評估與應(yīng)急響應(yīng)策略”（72174054）的階段性成果。

隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，城市已成為社會、經(jīng)濟、政治、文化、財富的集中區(qū)域。城市人口、生產(chǎn)要素更加集聚，生產(chǎn)、生活空間高度關(guān)聯(lián)，承災(zāi)環(huán)境更加脆弱，各種城市災(zāi)害較之過去表現(xiàn)出更多、更大、更強的影響，如2013年中國中東部嚴重霧霾事件、2019年深圳市“4·11”暴雨內(nèi)澇、2019年鹽城市“3·21”重大化工爆炸事故、2021年河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害、2020年以來的新冠肺炎疫情等，城市已成為災(zāi)害嚴重地帶。正是由于城市各要素的高集聚性、強關(guān)聯(lián)性的特點，城市災(zāi)害事故往往極易引發(fā)一系列次生、衍生災(zāi)害，形成復(fù)雜多樣的災(zāi)害鏈，如2021年河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害就是一場因極端暴雨誘發(fā)的城市內(nèi)澇、河流洪水、山洪滑坡、地鐵事故等多災(zāi)并發(fā)的特大災(zāi)害，造成了重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。鄭州暴雨事件的重要警示之一就是當?shù)卣畬?zāi)害風(fēng)險認識不清、治理組織不力、應(yīng)急處置不當[1]，而鄭州只是眾多城市的一個縮影。隨著氣候變化和人類活動的持續(xù)影響，更多的城市將會面臨高溫、暴雨、干旱、火災(zāi)等災(zāi)害及其次生衍生災(zāi)害的來襲[2]，這對城市災(zāi)害的治理提出了更高的要求。

2022年5月，聯(lián)合國防災(zāi)減災(zāi)署發(fā)布了第六版《2022年減少災(zāi)害風(fēng)險全球評估報告》，報告指出，全球災(zāi)害數(shù)量在快速攀升，預(yù)計到2030年全球大中型災(zāi)害日均將達1.5起，人類需要改變治理方式，并認識到復(fù)雜的因果結(jié)構(gòu)、動態(tài)演變和級聯(lián)或復(fù)合影響[3]。2022年6月國家減災(zāi)委印發(fā)的《“十四五”國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃》提出其主要任務(wù)之一就是聚焦多災(zāi)種和災(zāi)害鏈[4]，提高風(fēng)險研判能力?？梢?，多災(zāi)種和災(zāi)害鏈的風(fēng)險問題已經(jīng)引起了國內(nèi)外業(yè)界的廣泛關(guān)注和共識，雖然不能完全消除風(fēng)險，但可以降低風(fēng)險，而治理體系和方式的轉(zhuǎn)變是構(gòu)筑有韌性未來的核心，也是降低風(fēng)險最有效的途徑之一。

本文將從系統(tǒng)性風(fēng)險認知視角詮釋城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險的定義、內(nèi)涵及特征，并借鑒元治理理論和數(shù)字治理理論，構(gòu)建城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險的“元治+數(shù)治”治理框架，提出數(shù)治時代城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險治理的現(xiàn)實路徑，支撐建設(shè)更有韌性的城市。系統(tǒng)性風(fēng)險的治理是城市災(zāi)害風(fēng)險治理發(fā)展的新階段。積極開展治理框架的頂層設(shè)計，促進多元主體的協(xié)同參與，對提升城市災(zāi)害風(fēng)險治理能力、推動城市治理體系建設(shè)具有重要理論意義。隨著數(shù)治時代的來臨，城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險的治理離不開信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)的支撐，積極探索城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險“元治+數(shù)治”治理的現(xiàn)實路徑，對落實系統(tǒng)性風(fēng)險治理框架、提升城市災(zāi)害風(fēng)險治理效率、推動治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。

一、城市災(zāi)害風(fēng)險及其治理的回顧與現(xiàn)實問題

早期有關(guān)城市災(zāi)害的研究主要是針對城市地震與地質(zhì)災(zāi)害、風(fēng)暴潮、暴雨洪水、火災(zāi)與爆炸、傳染病等單一災(zāi)種，大致可分為兩類：一是城市災(zāi)害科學(xué)的研究，主要從災(zāi)害學(xué)、安全科學(xué)、工程科學(xué)的角度研究城市災(zāi)害的時空特性、致災(zāi)機理、災(zāi)害模型、減災(zāi)技術(shù)等[5]；二是城市災(zāi)害風(fēng)險的研究，主要從經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)角度研究城市災(zāi)害發(fā)生的可能性（概率）和后果（可能的損失）。對風(fēng)險的識別、估計和控制，可以有效減輕災(zāi)害帶來的不利影響或是降低致災(zāi)的可能性。近年來，隨著人們風(fēng)險意識的增強，第二類城市災(zāi)害風(fēng)險的研究逐漸受到國內(nèi)外學(xué)術(shù)界和城市治理實務(wù)界的廣泛關(guān)注。

1.城市災(zāi)害風(fēng)險及其治理的回顧

災(zāi)害系統(tǒng)理論認為影響災(zāi)害風(fēng)險水平的要素至少包含致災(zāi)因子和承災(zāi)體兩個方面。有學(xué)者進一步將災(zāi)害風(fēng)險界定為孕災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)因子和承災(zāi)體三個子系統(tǒng)相互作用的結(jié)果，即災(zāi)害風(fēng)險由孕災(zāi)環(huán)境穩(wěn)定性（敏感性）、致災(zāi)因子危險性和承災(zāi)體易損性（脆弱性）共同決定[6]。城市災(zāi)害風(fēng)險的研究對象主要有兩種：一種是單災(zāi)種災(zāi)害風(fēng)險研究，注重單一災(zāi)害風(fēng)險管理中的風(fēng)險評估[7]、風(fēng)險預(yù)警[1]、風(fēng)險圖繪制[2]等某一環(huán)節(jié)的研究。另一種是多災(zāi)種災(zāi)害風(fēng)險研究。隨著城市化進程的推進，城市次生衍生災(zāi)害影響更加突出，關(guān)于多災(zāi)種風(fēng)險的研究開始興起。多災(zāi)種風(fēng)險的研究更注重災(zāi)害間的關(guān)聯(lián)性[3]，如“災(zāi)害鏈”“連鎖效應(yīng)”“多米諾效應(yīng)”“級聯(lián)效應(yīng)”等研究試圖刻畫不同災(zāi)害之間的誘發(fā)與響應(yīng)關(guān)系，而“災(zāi)害群”“災(zāi)害遭遇”“災(zāi)害碰頭”“耦合事件”“綜合風(fēng)險”等研究則反映了災(zāi)害風(fēng)險在時空上的重疊，側(cè)重于分析多災(zāi)種共同影響的后果[4]。城市災(zāi)害風(fēng)險研究方法從經(jīng)典風(fēng)險分析方法逐漸向精準的數(shù)據(jù)、模型和計算集成的風(fēng)險分析發(fā)展，衛(wèi)星、遙感和社交網(wǎng)站等大數(shù)據(jù)被廣泛應(yīng)用于城市災(zāi)害風(fēng)險研究，如基于社交媒體數(shù)據(jù)的臺風(fēng)災(zāi)害預(yù)警[5]、新冠肺炎疫情大數(shù)據(jù)下客戶特征挖掘[6]等。

實際上，城市災(zāi)害風(fēng)險的治理是隨著城市災(zāi)害風(fēng)險演變而不斷發(fā)展的。我國城市災(zāi)害風(fēng)險治理大致可分為五個發(fā)展階段（表1）。第一階段（1927—1949年）是“政府政令難統(tǒng)，民間力量為主”的災(zāi)害治理階段，民國初期城市災(zāi)害治理體系尚不完善，基礎(chǔ)條件薄弱，政府救援力量較為有限，募捐、慈善機構(gòu)等社會力量在救災(zāi)中扮演了重要角色。第二階段（1949—1989年）是“政府主導(dǎo)”的災(zāi)害風(fēng)險治理階段，中華人民共和國成立后設(shè)立了中央救災(zāi)委員會，災(zāi)害防御從被動變?yōu)橹鲃?，對?zāi)害的治理逐步轉(zhuǎn)向災(zāi)害風(fēng)險的治理。逐步完善的科層式治理體系體現(xiàn)了“政府權(quán)威力量”的優(yōu)勢，在防災(zāi)減災(zāi)工程建設(shè)、應(yīng)急救災(zāi)方面發(fā)揮了重要作用。第三階段（1989—2003年）是“加強國際合作”的災(zāi)害風(fēng)險治理階段，中國積極響應(yīng)聯(lián)合國減災(zāi)倡議，成立“國際減災(zāi)十年”委員會，制定國家減災(zāi)工作的方針、政策和規(guī)劃，協(xié)調(diào)開展重大減災(zāi)活動等。針對財政資金不足、風(fēng)險意識不強等問題，國際社會開始積極探索市場化治理模式（如災(zāi)害保險）。第四階段（2003—2018年）是“綜合應(yīng)急”的災(zāi)害風(fēng)險治理階段，2003年“非典”暴發(fā)之后，國務(wù)院辦公廳設(shè)置國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室（簡稱“應(yīng)急辦”），走向自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件的綜合應(yīng)急，初步形成了以“一案三制”為核心的現(xiàn)代應(yīng)急管理體系。同時，城市災(zāi)害綜合風(fēng)險管理、多元主體網(wǎng)絡(luò)治理模式開始形成。第五階段（2018年至今）是“全災(zāi)種與全過程”的災(zāi)害風(fēng)險治理階段，隨著城市災(zāi)害突變性和連鎖性效應(yīng)的凸顯，為實現(xiàn)覆蓋全災(zāi)種、貫穿治理全過程，應(yīng)急管理部應(yīng)運而生，探索“大應(yīng)急”的災(zāi)害風(fēng)險治理體系。同時，應(yīng)對管理碎片化的整體性治理開始備受關(guān)注[7]，災(zāi)害風(fēng)險治理逐步走向系統(tǒng)化。近年來，已有學(xué)者開始對數(shù)據(jù)賦能的災(zāi)害風(fēng)險治理進行了有益的探索，如大數(shù)據(jù)賦能城市安全管理的行動設(shè)計[8]、大數(shù)據(jù)時代城市災(zāi)害治理[9]、大數(shù)據(jù)融合的洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理[10]等。

2.城市災(zāi)害風(fēng)險治理面臨的現(xiàn)實問題

伴隨城市地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、一體化進程的推進，城市已經(jīng)進入高風(fēng)險階段，如：2019年鹽城市“3·21”重大化工爆炸事故波及園區(qū)16家化工企業(yè)，造成2萬多戶民居、10所學(xué)校不同程度受損，空氣、土壤、河流均受到污染，甚至引發(fā)響水縣附近發(fā)生3.0級地震；2021年7月南京祿口機場交通樞紐新冠疫情暴發(fā)，因區(qū)域交通網(wǎng)與傳播鏈、災(zāi)害鏈與產(chǎn)業(yè)鏈的強關(guān)聯(lián)性，疫情導(dǎo)致臨近揚州市按下了“暫停鍵”，甚至引發(fā)了全國多地又一次的防疫大戰(zhàn)。這些災(zāi)害風(fēng)險都具有顯著的破壞性、跨界性和社會性，傳統(tǒng)的城市災(zāi)害風(fēng)險治理體系已經(jīng)難以滿足減災(zāi)的現(xiàn)實需求，出現(xiàn)以下問題：

（1）對城市災(zāi)害風(fēng)險的新特點及其影響認識不足

由于缺乏對城市災(zāi)害風(fēng)險的破壞性、連鎖性、跨界性、密集性等新特點及其影響的認知，缺乏對城市災(zāi)害系統(tǒng)中時空關(guān)聯(lián)（多類風(fēng)險時空分布具有多樣性和關(guān)聯(lián)性）、要素關(guān)聯(lián)（氣象、社會、經(jīng)濟、環(huán)境、技術(shù)等不同要素間關(guān)聯(lián)復(fù)雜）、過程關(guān)聯(lián)（風(fēng)險產(chǎn)生、擴散、暴露、受損、衍生等過程受到多種關(guān)聯(lián)因素影響）等復(fù)雜關(guān)聯(lián)關(guān)系的深刻認識，在城市災(zāi)害風(fēng)險治理過程中出現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險低估、各部門分裂應(yīng)對、短視行為等現(xiàn)象，嚴重影響了減災(zāi)成本和效率。

（2）各種災(zāi)害風(fēng)險治理模式協(xié)同不力導(dǎo)致治理失效

城市災(zāi)害風(fēng)險治理經(jīng)歷了從傳統(tǒng)“權(quán)威”科層制治理到以“經(jīng)濟、自治”為基礎(chǔ)的市場治理和以“信任、獨立”為基礎(chǔ)的多元網(wǎng)絡(luò)治理，但這三種典型模式在實際治理過程中協(xié)調(diào)互補不足，仍存在治理失效現(xiàn)象。科層治理強調(diào)自上而下的集權(quán)，是一種剛性的官僚系統(tǒng)，缺少靈活性；市場治理則關(guān)注效率和靈活性，以追求利益最大化為導(dǎo)向，但往往缺乏以人為本的道德理念；網(wǎng)絡(luò)治理要求政府與社會力量主體是合作伙伴關(guān)系，但對網(wǎng)絡(luò)主體間的分歧往往難以調(diào)節(jié)，集體決策無效率。隨著城市災(zāi)害的復(fù)雜性與不確定性日益增加，治理需求也會更加復(fù)雜和多樣，原有單一治理模式失靈的可能性大大增加，原因在于治理的復(fù)雜性不足，即當前治理對象和目標的復(fù)雜性遠高于現(xiàn)有治理工具和手段的復(fù)雜性[4]。如何更好地協(xié)調(diào)政府決策部門、政府執(zhí)行部門以及社會力量參與主體的關(guān)系，將三種治理模式有機結(jié)合、揚長避短，已成為提升我國城市災(zāi)害治理能力的關(guān)鍵。

（3）風(fēng)險治理過程中各環(huán)節(jié)銜接不暢和發(fā)展不均衡

城市災(zāi)害風(fēng)險治理過程是由風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險預(yù)警決策、風(fēng)險減緩等一系列環(huán)節(jié)組成。在實際中，往往出現(xiàn)風(fēng)險識別不充分、風(fēng)險評估不準確、風(fēng)險預(yù)警不及時、風(fēng)險減緩不理想等問題，如2021年鄭州特大暴雨災(zāi)害的風(fēng)險處置就存在風(fēng)險預(yù)警與應(yīng)急響應(yīng)脫節(jié)、缺少有效組織動員、統(tǒng)一指揮缺失導(dǎo)致應(yīng)對混亂等現(xiàn)象，缺失多個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但也存在預(yù)警環(huán)節(jié)相關(guān)部門頻繁預(yù)警的現(xiàn)象，這就表現(xiàn)為全過程發(fā)展不均衡。任何一個環(huán)節(jié)的短板都將給風(fēng)險治理全過程帶來巨大的影響。

（4）風(fēng)險治理過程中現(xiàn)代化信息技術(shù)手段應(yīng)用不足

以數(shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動災(zāi)害風(fēng)險治理方式的變革，提高治理決策科學(xué)性和服務(wù)效率，是必然趨勢，也是重要的現(xiàn)實需求。城市各類災(zāi)害防控的業(yè)務(wù)系統(tǒng)雖已相對成熟，但面向多主體參與的城市災(zāi)害風(fēng)險治理的系統(tǒng)及平臺還很缺乏，基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的治理體系將是未來重要研究方向。

二、城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險的認知與詮釋

系統(tǒng)性風(fēng)險的概念最初主要應(yīng)用于金融和氣候領(lǐng)域，系統(tǒng)性風(fēng)險的概念為城市災(zāi)害復(fù)雜系統(tǒng)認知和刻畫提供了新思路。城市各要素的高集聚性和強關(guān)聯(lián)性，增加了城市空間關(guān)聯(lián)互動的復(fù)雜性，使得城市成為最容易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險的地區(qū)。城市災(zāi)害影響城市功能網(wǎng)絡(luò)的運行，如網(wǎng)絡(luò)交通中斷、設(shè)施毀損、停工停產(chǎn)等，這些災(zāi)害會產(chǎn)生一系列次生衍生災(zāi)害，形成災(zāi)害事件演化鏈或演化網(wǎng)絡(luò)，這是一個包含城市氣候、水文、工業(yè)、交通、醫(yī)療、通信、商業(yè)、教育、環(huán)境、健康、技術(shù)等相互關(guān)聯(lián)的多類要素風(fēng)險網(wǎng)絡(luò)，任何的局部失靈或擾動都可能會給城市帶來連鎖的、災(zāi)難性的影響。據(jù)此，城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險可以定義為在城市多元要素關(guān)聯(lián)的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，由于自然、人為或二者兼有原因造成的災(zāi)害事件，城市系統(tǒng)某些局部功能失靈或擾動，同時誘發(fā)或并發(fā)其他多元災(zāi)害風(fēng)險，從而形成大范圍相互影響的整體性風(fēng)險，給城市功能和生命財產(chǎn)安全帶來災(zāi)難性的后果。

首先，城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險是城市發(fā)展到高級階段人與自然矛盾關(guān)系的一種表現(xiàn)。城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險的致災(zāi)因子是高溫、暴雨、地震、火災(zāi)、爆炸、污染等自然或人為因素，其演化過程都是致災(zāi)因子與自然、社會經(jīng)濟環(huán)境在城市空間上的相互作用及動態(tài)發(fā)展的過程，也是人與自然在城市發(fā)展階段上的一種關(guān)系表現(xiàn)。在城市化建設(shè)中過度掠奪性開發(fā)資源，人與自然的關(guān)系就出現(xiàn)了矛盾，一是城市化快速發(fā)展需求與環(huán)境保護不力的矛盾，二是城市一體化便利集約性需求與城市關(guān)聯(lián)風(fēng)險增大的矛盾，三是城市災(zāi)害風(fēng)險增多與防災(zāi)減災(zāi)能力不足的矛盾。城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險大小不僅與致災(zāi)因子有關(guān)，還與城市發(fā)展階段、人類活動行為及聚集程度有關(guān)，城市化擴張、人口資產(chǎn)密集增加了風(fēng)險演變的復(fù)雜性。

其次，城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險是一種跨界關(guān)聯(lián)的復(fù)合風(fēng)險。城市基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展集約集聚、各類資源共享聯(lián)動，帶來了城市間人口、資源、經(jīng)濟的高流動性以及對交通、通信、供水、供電等城市生命線系統(tǒng)的強依賴性。大量原本存在于單一行政區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險正不斷超越行政邊界向整個城市地區(qū)乃至更大范圍、更多領(lǐng)域擴散、疊加，呈現(xiàn)多維性、密集性、連鎖性、疊加性等復(fù)雜關(guān)聯(lián)特性。以城市暴雨洪澇為例，暴雨洪澇引發(fā)交通癱瘓事件、泥石流災(zāi)害、水污染、瘟疫等次生衍生災(zāi)害，這些不同災(zāi)害在時空上有相互作用、相互疊加的影響，從而形成跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨部門的復(fù)合型風(fēng)險，具有超越災(zāi)區(qū)殃及全局的危害性質(zhì)。

最后，城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險具有不確定性、非線性和涌現(xiàn)性。一般認為，城市災(zāi)害風(fēng)險與危險性、脆弱性、易損性等要素存在非線性關(guān)系。城市建設(shè)過程中人類非理性認知和決策往往傾向于短期的、顯性的社會經(jīng)濟效益，忽視了人類行為活動對致災(zāi)因子危險性、孕災(zāi)環(huán)境脆弱性、承災(zāi)體易損性的長期隱性影響，而這種影響帶來的風(fēng)險是復(fù)雜不確定的。此外，與單一災(zāi)害風(fēng)險相比，系統(tǒng)性風(fēng)險在演化中更易產(chǎn)生拮抗、協(xié)同、疊加、擴大等效應(yīng)，具有顯著的非線性特征。城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險還具有涌現(xiàn)性，單一災(zāi)害風(fēng)險防控的局部失靈往往導(dǎo)致城市系統(tǒng)面臨全局災(zāi)難性影響，這就是“涌現(xiàn)”特性。

三、城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險的治理框架

城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險是一種不確定性的跨界復(fù)合風(fēng)險，應(yīng)遵循多災(zāi)種、互關(guān)聯(lián)、全過程的治理理念，重組現(xiàn)有治理模式與機制。元治理的概念最早由英國學(xué)者鮑勃·杰索普提出，意指對傳統(tǒng)的治理形式、力量或機制進行統(tǒng)籌安排，從宏觀角度重新組合治理機制，達到最優(yōu)治理效果[1]。元治理旨在打破現(xiàn)有科層、市場、網(wǎng)絡(luò)治理發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，對治理機制進行深度反思和適度重構(gòu)，促進多元異質(zhì)治理主體的行動一致性，是一種治理體系的頂層設(shè)計。近些年，已有學(xué)者在積極探索元治理在環(huán)境治理[2]、應(yīng)急資源整合優(yōu)化[3]等公共治理領(lǐng)域的適用性，為城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險治理框架的提出奠定了基礎(chǔ)。本文借鑒元治理理論，結(jié)合“云大物移智”等新技術(shù)的應(yīng)用，提出城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險的“元治+數(shù)治”治理框架（圖1）。這里的“數(shù)治”是指基于數(shù)字化的治理，即以數(shù)字思維、數(shù)字工具賦能治理體系和治理能力，提升治理效能?！霸巍笔侵卫頇C制，“數(shù)治”是治理手段。

“元治+數(shù)治”治理理念中的“元治”強調(diào)政府主體的回歸及其角色定位的重構(gòu)。杰索普認為，一些發(fā)展中國家過度崇拜市場與社會公眾力量，否定并削弱了國家能力，導(dǎo)致出現(xiàn)治理失序現(xiàn)象，這主要歸因于政府功能的缺位[4]。實際上，政府擁有更多資源和責(zé)任，更像是“同輩中的長者”，它承擔(dān)規(guī)劃愿景設(shè)計和構(gòu)建整體框架的任務(wù)，促進框架內(nèi)各個自組織在面對治理目標不同、任務(wù)不同時采取行動的相對一致性。當城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險復(fù)雜到單一治理模式無法應(yīng)對時，政府通過制度和戰(zhàn)略的制定來促進治理模式的選擇與協(xié)調(diào)，并形成治理合力與共振。在制度上，政府可以提供各種機制，譬如促進對系統(tǒng)性風(fēng)險的共識、建立多主體溝通對話、協(xié)調(diào)不同機制的沖突與爭議、承擔(dān)治理失靈的政治責(zé)任、完善治理運行的軟硬件基礎(chǔ)環(huán)境等。從戰(zhàn)略上，政府作為“同輩中的長者”，不僅需要直接參與治理，還要負責(zé)規(guī)劃災(zāi)害治理愿景，明確參與主體在災(zāi)害協(xié)同治理中的角色，調(diào)動各主體主觀能動性以實現(xiàn)自身價值。這不是重塑無所不能的政府，而是通過政府強有力的權(quán)威激發(fā)治理主體能動性，這就意味著科層、市場、網(wǎng)絡(luò)不同治理模式之間是對等關(guān)系，而政府在此基礎(chǔ)上要發(fā)揮“領(lǐng)頭羊”的帶動作用；強調(diào)政府對災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險治理的責(zé)任和義務(wù)，這種責(zé)任和義務(wù)不是高高在上的權(quán)力，而是通過制度和戰(zhàn)略的頂層設(shè)計來實現(xiàn)協(xié)同共治。

“元治+數(shù)治”治理理念中的“數(shù)治”強調(diào)網(wǎng)絡(luò)賦能和數(shù)據(jù)賦能。物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)如何驅(qū)動新時代城市災(zāi)害風(fēng)險治理工作，已成為社會關(guān)注的重點。災(zāi)害風(fēng)險治理正面臨新的奇點，加強網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)賦能的城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險治理頂層設(shè)計和模式創(chuàng)新是重中之重。一方面，通過物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、移動網(wǎng)采集系統(tǒng)性風(fēng)險構(gòu)成要素監(jiān)測數(shù)據(jù)、社會公眾災(zāi)情數(shù)據(jù)、防災(zāi)救災(zāi)資源數(shù)據(jù)等大數(shù)據(jù)，將其匯聚到數(shù)治云平臺。通過數(shù)據(jù)歸集、協(xié)同、挖掘等方式，發(fā)現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險大數(shù)據(jù)價值，可以有力支撐政府對系統(tǒng)性風(fēng)險治理戰(zhàn)略和制度的制定。另一方面，通過網(wǎng)絡(luò)、平臺連接社會公眾，通過信息共享推動社會公眾的積極參與，可以充分發(fā)揮社會公眾的基石作用。

從公共治理變革的認知、內(nèi)因、范疇、發(fā)展四個基本邏輯來分析大數(shù)據(jù)對城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險治理的驅(qū)動力（圖2）。對于認知邏輯而言，大數(shù)據(jù)獲取來源從傳統(tǒng)的測繪地圖、問卷調(diào)查等低頻靜態(tài)數(shù)據(jù)擴展為基于物聯(lián)網(wǎng)的動態(tài)大數(shù)據(jù)，有助于提升對系統(tǒng)性風(fēng)險的復(fù)雜性認知和達成多元主體協(xié)同治理的共識。對于內(nèi)因邏輯而言，數(shù)據(jù)類型多樣性與治理多主體、大數(shù)據(jù)體量龐大與治理精準性、數(shù)據(jù)產(chǎn)生速度快與治理及時性三個特征相互契合，成為治理的內(nèi)在驅(qū)動力。對于范疇邏輯而言，從橫向來看，需要做到多災(zāi)種、全過程治理；從縱向來看，對于不同的治理單元需要采取不同的治理方式。而治理主體通過按需獲取相應(yīng)數(shù)據(jù)進行價值轉(zhuǎn)換，以實現(xiàn)橫向全覆蓋和縱向全貫穿。對于發(fā)展邏輯而言，強化大數(shù)據(jù)應(yīng)用，使其在統(tǒng)籌自然災(zāi)害、公共安全等重大事件處置中在時間、空間維度發(fā)揮價值，實現(xiàn)城市智慧高效的災(zāi)害風(fēng)險治理。

本文基于上述治理理念，構(gòu)建城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險的“元治+數(shù)治”治理框架（圖3）。首先，要樹立全方位整合的治理理念，包括多種治理模式的整合、災(zāi)害風(fēng)險治理全災(zāi)種、全過程、全領(lǐng)域的整合。在災(zāi)害風(fēng)險治理制度和戰(zhàn)略上預(yù)留多元主體參與的空間，注重整合引導(dǎo)多元主體責(zé)任意識、參與意識、協(xié)作意識，實現(xiàn)政府和社會資源整合最大化。其次，要明確不同治理主體在治理體系中的權(quán)責(zé)關(guān)系，政府是治理“長輩”，不同治理主體是對等關(guān)系，當前各級應(yīng)急管理部門的設(shè)立為元治理政府角色重構(gòu)奠定了良好的基礎(chǔ)。最后，要重視“云大物移智”新技術(shù)的應(yīng)用，為災(zāi)害風(fēng)險治理決策提供技術(shù)支撐。該治理框架分為對象層、支撐層、內(nèi)容層、模式層四個層次。

1.治理對象層：多災(zāi)種關(guān)聯(lián)

構(gòu)建城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險治理框架的前提是明確治理對象?，F(xiàn)階段，單災(zāi)種風(fēng)險的研究已經(jīng)明顯不能滿足現(xiàn)代社會的要求，因此災(zāi)害鏈等研究災(zāi)害與災(zāi)害之間關(guān)聯(lián)關(guān)系的多災(zāi)種系統(tǒng)性風(fēng)險防控已成為城市災(zāi)害風(fēng)險治理的主要對象。城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險主要體現(xiàn)在城市復(fù)雜系統(tǒng)中承災(zāi)體在致災(zāi)因子的作用下彼此影響進而產(chǎn)生新的致災(zāi)因子，形成一系列次生、衍生災(zāi)害事故，如當氣象災(zāi)害發(fā)生后可能會引發(fā)暴雨—洪澇—交通堵塞災(zāi)害事故鏈式反應(yīng)。因此，要打破傳統(tǒng)碎片化治理，用系統(tǒng)性思維對城市復(fù)合型災(zāi)害風(fēng)險進行整體式治理。

2.治理支撐層：大數(shù)據(jù)融合

城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險治理需要城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、實時監(jiān)測數(shù)據(jù)等的支撐。城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)包括城市自然環(huán)境數(shù)據(jù)、城市工程數(shù)據(jù)、城市社會環(huán)境數(shù)據(jù)及歷史災(zāi)害數(shù)據(jù)等。實時監(jiān)測數(shù)據(jù)指遙感衛(wèi)星圖像、無人機設(shè)備、視頻監(jiān)控、手機移動終端、車載GPS、互聯(lián)網(wǎng)等方式采集的實時數(shù)據(jù)。通過RFID、GPS、各類傳感器、移動終端等物聯(lián)網(wǎng)信息感知設(shè)備，實時采集物理世界中的應(yīng)急場景大數(shù)據(jù)和跨空間、跨部門的應(yīng)急資源大數(shù)據(jù)。運用云計算技術(shù)實現(xiàn)對大數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理、高效流通和實時分析，結(jié)合深度學(xué)習(xí)和大數(shù)據(jù)決策模型挖掘海量數(shù)據(jù)的相關(guān)性，實現(xiàn)城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險治理的動態(tài)化和精準化。

3.治理內(nèi)容層：全過程協(xié)同

根據(jù)城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險治理的業(yè)務(wù)流程將治理內(nèi)容分為災(zāi)前監(jiān)測預(yù)警、災(zāi)中決策應(yīng)對、災(zāi)后恢復(fù)及日常治理三個階段。在災(zāi)前監(jiān)測預(yù)警階段，做好對城市基礎(chǔ)大數(shù)據(jù)和災(zāi)害實時大數(shù)據(jù)的監(jiān)測，構(gòu)建全覆蓋、一體化風(fēng)險監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。通過多源異構(gòu)數(shù)據(jù)同化、知識圖譜構(gòu)建城市“原生—次生—衍生”災(zāi)害的關(guān)聯(lián)關(guān)系；基于“數(shù)據(jù)驅(qū)動”的關(guān)聯(lián)關(guān)系與傳統(tǒng)“物理模型驅(qū)動”的因果解析方法，研判系統(tǒng)性風(fēng)險情景態(tài)勢，建立數(shù)據(jù)-模型雙驅(qū)動的系統(tǒng)性風(fēng)險評估與預(yù)警模型[1]。在災(zāi)中決策應(yīng)對階段，系統(tǒng)性風(fēng)險治理要充分考慮多災(zāi)種應(yīng)急響應(yīng)的共性及異質(zhì)特點，開展基于大數(shù)據(jù)驅(qū)動的多災(zāi)種、多部門應(yīng)急方案仿真模擬、流程優(yōu)化、資源智能調(diào)度、應(yīng)急力量協(xié)同聯(lián)動、受災(zāi)人員轉(zhuǎn)移安置優(yōu)化等，從“經(jīng)驗管理”向“科學(xué)治理”轉(zhuǎn)變。在災(zāi)后恢復(fù)及日常治理階段，重視基于韌性的重建規(guī)劃和城市韌性評估，提升城市抵御力、適應(yīng)力及恢復(fù)力。建立政府、市場、公眾參與的全災(zāi)種風(fēng)險分散網(wǎng)絡(luò)和社會減災(zāi)體系。

4.治理模式層：全社會共治

治理模式層是吸收現(xiàn)有不同治理模式優(yōu)勢以規(guī)避治理失敗的風(fēng)險，保留科層治理中執(zhí)行政府的統(tǒng)一指揮，由政府主導(dǎo)構(gòu)建城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險治理網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)非政府組織、企業(yè)組織、技術(shù)專家、社會公眾及新聞媒體等全社會協(xié)同共治。政府決策主體作為元治理者，一是要構(gòu)建城市災(zāi)害治理的愿景、戰(zhàn)略和目標。城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險的治理愿景目標應(yīng)是安全發(fā)展、協(xié)同發(fā)展及韌性發(fā)展相統(tǒng)一，首要是安全發(fā)展，關(guān)鍵是協(xié)同發(fā)展，終極是韌性發(fā)展，梳理三者之間的關(guān)系，樹立建設(shè)包容和可持續(xù)宜居城市的愿景。二是建立能夠促進全社會協(xié)同減災(zāi)的制度體系，包括權(quán)責(zé)機制、參與機制、協(xié)同機制、激勵機制、約束機制等，實現(xiàn)“縱向到底、橫向到邊”的協(xié)同共治網(wǎng)絡(luò)。政府元治理者一方面要引導(dǎo)政府、社會、市場多主體協(xié)同聯(lián)動和治理責(zé)任共擔(dān)，另一方面也要注重災(zāi)前風(fēng)險預(yù)判、災(zāi)中應(yīng)急調(diào)度、災(zāi)后重建規(guī)劃等業(yè)務(wù)流程協(xié)同，實現(xiàn)有序、有效治理。

四、城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險治理的現(xiàn)實路徑

城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險治理要求從傳統(tǒng)的“獨立治理”“碎片式治理”“模糊滯后治理”向現(xiàn)代的“協(xié)同治理”“整合式治理”“實時治理”“精準治理”轉(zhuǎn)變，“元治+數(shù)治”治理理念為其提供了理論框架，治理的現(xiàn)實路徑應(yīng)該從共治平臺、制度基礎(chǔ)、服務(wù)機制方面著手，為“元治+數(shù)治”治理框架實施提供保障。

1.建立開放、統(tǒng)一的城市災(zāi)害風(fēng)險數(shù)治云平臺

以“云大物移智”為代表的數(shù)字化技術(shù)集成云平臺，為城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險治理提供了新思路和新途徑。城市災(zāi)害防控的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)已相對成熟，未來開放統(tǒng)一的城市災(zāi)害風(fēng)險數(shù)治云平臺規(guī)劃必須從只關(guān)心單一災(zāi)害環(huán)境規(guī)劃轉(zhuǎn)變到系統(tǒng)性、綜合性規(guī)劃，并加強與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的融合。首先，采集城市天、空、地、海、人、社、經(jīng)等多源異構(gòu)數(shù)據(jù)，將空間數(shù)據(jù)和非空間數(shù)據(jù)在空間尺度上進行分解與融合（如不規(guī)則空間單元智能識別、社會經(jīng)濟等非空間屬性數(shù)據(jù)的空間化），構(gòu)建統(tǒng)一空間表達、多源融通的城市災(zāi)害大數(shù)據(jù)資源池；基于深度學(xué)習(xí)的多災(zāi)種災(zāi)害實體關(guān)系抽取技術(shù)，設(shè)計多災(zāi)種災(zāi)害場景的四元組知識表達，構(gòu)建城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險治理的可視化知識圖譜和決策知識庫。其次，加強現(xiàn)有城市多源信息系統(tǒng)的集成，由城市應(yīng)急管理部門牽頭，各參與主體共建共享，構(gòu)建融合不同災(zāi)種信息監(jiān)測、預(yù)報預(yù)警、風(fēng)險發(fā)布、應(yīng)急響應(yīng)、智能決策、協(xié)同聯(lián)動的城市災(zāi)害風(fēng)險綜合信息網(wǎng)，實現(xiàn)多源、多災(zāi)種信息的匯聚與展示，為不同治理主體提供“監(jiān)測一張圖”“資源一張圖”“行動一張圖”等信息。在此基礎(chǔ)上，建立政府、企業(yè)、社會公眾參與的災(zāi)害風(fēng)險數(shù)治云平臺；通過互聯(lián)網(wǎng)、微信公眾號、移動APP等方式建立不同主體的參與渠道，如“城市災(zāi)害風(fēng)險治理中心”“城市災(zāi)害風(fēng)險治理圈”等；建立基于云協(xié)同的多方治理機制，著力打造一個統(tǒng)一、權(quán)威、開放同步的災(zāi)害風(fēng)險數(shù)治云平臺。

2.打造全災(zāi)種、全過程、全社會治理的制度基礎(chǔ)

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重心在于建設(shè)共建共治共享的社會治理制度，推進多元主體的有序參與。我國黨建引領(lǐng)下的政府、市場、社會是和諧有序的，這是多元主體集體理性治理的重要基礎(chǔ)。集體理性最大難點是多元主體的協(xié)同，而促進協(xié)同的關(guān)鍵在于制度重塑，通過數(shù)字化改革形成災(zāi)害風(fēng)險治理效果最大化的制度安排，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化。第一，借助數(shù)字化改革，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政府災(zāi)害風(fēng)險治理理念，從政府“兜底”職能向“引導(dǎo)”職能轉(zhuǎn)變，從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。將市場企業(yè)、社會公眾力量納入到城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險治理框架中，明確政府、市場、公眾的權(quán)責(zé)邊界，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一機制，并強化其法制保障。第二，組織機構(gòu)改革促進制度環(huán)境建設(shè)，構(gòu)建面向全災(zāi)種、大治理的“橫向到邊、縱向到底、縱橫結(jié)合”的立體治理網(wǎng)絡(luò)?？v向上構(gòu)建市—縣（區(qū)）—社區(qū)縱向到底、上下雙向互饋的層次結(jié)構(gòu)；橫向上構(gòu)建氣象、水利、消防、城建、交通、電力、通訊、醫(yī)療、商業(yè)、環(huán)境、教育等多種行業(yè)在內(nèi)的“橫向到邊、平級多方聯(lián)動”的治理網(wǎng)絡(luò)。第三，制定安全和宜居的韌性城市愿景，推進全災(zāi)種、全過程、全社會災(zāi)害風(fēng)險共治的文化環(huán)境建設(shè)，把災(zāi)害風(fēng)險治理文化建設(shè)納入“平安中國”建設(shè)，出臺全災(zāi)種、全過程災(zāi)害風(fēng)險協(xié)同共治文化建設(shè)實施方案及相應(yīng)的規(guī)章制度，提升全民風(fēng)險意識；通過提供教育培訓(xùn)、資金補貼、保險保障、征用補償、精神鼓勵、物質(zhì)獎勵、救災(zāi)產(chǎn)業(yè)化等方式，為市場、社會參與提供必要保障；建立社會公共媒體和新媒體參與的全社會協(xié)同共治文化宣傳工作機制。

3.健全多主體、多維度協(xié)同減災(zāi)的服務(wù)機制

在“元治+數(shù)治”治理框架下，充分發(fā)揮政府、市場、社會多元主體的效能，應(yīng)遵循協(xié)調(diào)性、開放性、標準性的原則，建立數(shù)字賦能下多主體智能協(xié)同服務(wù)機制，重點包括規(guī)范標準統(tǒng)一與智能推送、信息共享管理機制、智能任務(wù)分配及流程優(yōu)化、協(xié)同演練機制，從而實現(xiàn)標準協(xié)同、信息協(xié)同、任務(wù)協(xié)同、行動協(xié)同。第一，標準是多元主體協(xié)同服務(wù)機制的準則，針對城市災(zāi)害治理的信息、業(yè)務(wù)、資源、行動等要素建成一個統(tǒng)一規(guī)范標準的協(xié)同服務(wù)框架體系，并將不同專業(yè)領(lǐng)域的規(guī)范標準通過統(tǒng)一的災(zāi)害治理決策服務(wù)平臺智能推送給所有治理主體。第二，建立一套系統(tǒng)化的信息共享管理機制，可以采取強化災(zāi)害關(guān)鍵信息共享的行動策略，也可以采取激勵措施增強政府、市場、社會公眾不同治理主體之間的相互信任，使災(zāi)害信息在制度保障下得到充分共享和使用，促進多主體的一致性共識和集體行動。第三，通過統(tǒng)一的災(zāi)害風(fēng)險數(shù)治云平臺將治理任務(wù)網(wǎng)格化到現(xiàn)有社區(qū)網(wǎng)格化治理體系中，對城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險復(fù)雜處理流程進行分解和模塊化，設(shè)計規(guī)則推理的災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險治理方案智能生成和任務(wù)分發(fā)策略，構(gòu)建基于業(yè)務(wù)流程管理技術(shù)的災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險治理流程協(xié)同優(yōu)化方法，完善政府、市場、社會公眾在災(zāi)情上傳、資源籌配、任務(wù)推送等方面的社會網(wǎng)格化協(xié)同服務(wù)管理工作機制。第四，加強線上線下災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險治理教育培訓(xùn)與防控演練標準化、規(guī)范化，推進災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險治理的人才培養(yǎng)，定期組織綜合防控演練，提升政府、市場、公眾對城市災(zāi)害的協(xié)同治理水平。

五、結(jié)語

氣候變化影響下，城市面臨著更加復(fù)雜的系統(tǒng)性風(fēng)險，轉(zhuǎn)型治理是建設(shè)有韌性未來的核心。本文在對城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險認知的基礎(chǔ)上，提出了城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險的“元治+數(shù)治”治理框架和現(xiàn)實路徑，主要體現(xiàn)在三個轉(zhuǎn)變：一是從城市單一災(zāi)種片面治理向多災(zāi)種系統(tǒng)性風(fēng)險治理轉(zhuǎn)變，二是從科層、市場、網(wǎng)絡(luò)多元模式獨立并存到“元治+數(shù)治”理念下科層、市場、網(wǎng)絡(luò)多元模式整合協(xié)同的轉(zhuǎn)變，三是從經(jīng)驗判斷的災(zāi)害風(fēng)險治理向大數(shù)據(jù)驅(qū)動的災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險治理轉(zhuǎn)變。系統(tǒng)性風(fēng)險的治理必須要認識到多災(zāi)害復(fù)雜的因果結(jié)構(gòu)、動態(tài)演變和復(fù)合影響，這就更需要人員、物資、裝備的整合，“元治+數(shù)治”理念下數(shù)據(jù)賦能的多元主體協(xié)同共治是必然選擇。城市災(zāi)害風(fēng)險治理任重道遠，未來還需要在城市災(zāi)害系統(tǒng)性風(fēng)險演化規(guī)律、風(fēng)險評估、治理規(guī)劃方案、協(xié)同共治激勵機制等方面開展更深入的研究。

〔責(zé)任編輯：吳玲〕

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