鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃研究

南天柱

（山西省建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司，山西太原 030000）

0 引言

農(nóng)村土地利用規(guī)劃是鄉(xiāng)村振興的重要載體。以山西省呂梁市離石區(qū)吳城鎮(zhèn)街上村為例，在分析該村現(xiàn)狀及存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，對(duì)總體規(guī)劃和村莊土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行了探索，并進(jìn)一步提出了支持田莊村多渠道脫貧和村莊振興的思路和建議。

1 農(nóng)村土地規(guī)劃以及實(shí)施存在的問(wèn)題

1.1 規(guī)劃地位不夠明確

目前，呂梁市土地利用規(guī)劃的屬性缺乏明確性。規(guī)劃過(guò)程遵循許多規(guī)劃理念。但由于規(guī)劃過(guò)度，時(shí)限和范圍不同，往往只注重最新規(guī)模指標(biāo)和重點(diǎn)項(xiàng)目的整合，缺乏對(duì)土地空間的合理統(tǒng)籌規(guī)劃。后續(xù)規(guī)劃實(shí)施中存在諸多矛盾和沖突，難以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。關(guān)于村級(jí)土地利用規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的細(xì)化和實(shí)施，還是村級(jí)土地利用規(guī)劃單獨(dú)作為一級(jí)規(guī)劃，作為對(duì)現(xiàn)行土地利用規(guī)劃體系的補(bǔ)充和完善，目前還沒(méi)有明確的說(shuō)法。此外，鄉(xiāng)村規(guī)劃遵循多元規(guī)劃思路，但規(guī)劃調(diào)整僅考慮近期規(guī)模指標(biāo)和重大項(xiàng)目整合，土地空間布局規(guī)劃調(diào)整不足，村級(jí)土地利用規(guī)劃法律地位和政策依據(jù)不足，難以協(xié)調(diào)各項(xiàng)規(guī)劃后續(xù)實(shí)施中的沖突[1]。

1.2 資金效益體現(xiàn)單一

自土地承包到戶政策施行以來(lái)，農(nóng)村生產(chǎn)效率得到了極大的提升。一方面大幅提高耕地畝產(chǎn)量為國(guó)家經(jīng)濟(jì)提供最基礎(chǔ)保障，同時(shí)也給當(dāng)?shù)氐貐^(qū)提供了充足的勞動(dòng)力。但農(nóng)村改革由于某些歷史原因，開(kāi)始就先天不足，無(wú)法從頂層設(shè)計(jì)上進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。尤其是近些年以來(lái)，鄉(xiāng)村規(guī)劃過(guò)程中高度重視美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，注重扶貧政策，采取融資等多種方式。然而，農(nóng)村項(xiàng)目的實(shí)施仍有許多不足之處。例如，資金相對(duì)不足，渠道過(guò)于單一，往往依賴政府融資平臺(tái)的相應(yīng)貸款。目前中央政府對(duì)政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)管理力度加大，融資難度過(guò)高，融資門檻過(guò)高，后期規(guī)劃過(guò)程中后勁嚴(yán)重不足。

1.3 資金效益體現(xiàn)單一，規(guī)劃推進(jìn)后勁乏力

村莊規(guī)劃整合了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、扶貧等各種支農(nóng)資金，設(shè)計(jì)了多種融資渠道。但在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，改造項(xiàng)目的資金來(lái)源較為單一，主要來(lái)自政府融資平臺(tái)。目前項(xiàng)目融資限制多，融資難。隨著中央清理融資平臺(tái)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，融資門檻高，貸款難，在資金有限的情況下，改造項(xiàng)目的資金主要用于改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，改善農(nóng)田生產(chǎn)設(shè)施，效果單一。

1.4 缺乏合理規(guī)劃

在土地規(guī)劃管理過(guò)程中，要貫徹因地制宜的原則，首先要確定主要工作目標(biāo)，然后根據(jù)實(shí)際情況明確規(guī)劃管理的主要方向，使各項(xiàng)工作更加科學(xué)。然而，在農(nóng)村土地規(guī)劃和管理中仍然缺乏合理的規(guī)劃。比如有的工作人員沒(méi)有認(rèn)真實(shí)地調(diào)查土地情況，也沒(méi)有加強(qiáng)與農(nóng)民的溝通交流。他們?nèi)匀皇褂靡郧暗墓ぷ饔?jì)劃進(jìn)行土地規(guī)劃和管理，或者規(guī)劃和管理工作過(guò)于正規(guī)，無(wú)法不斷更新現(xiàn)有的土地管理模式，從而嚴(yán)重影響土地管理。此外，土地規(guī)劃工作缺乏全面監(jiān)管，無(wú)法快速發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，越來(lái)越多的矛盾影響了土地規(guī)劃管理的順利進(jìn)行，土地利用本身的價(jià)值難以充分發(fā)揮，阻礙了正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利進(jìn)行。

2 村級(jí)土地利用規(guī)劃編制要點(diǎn)

2.1 土地資源優(yōu)化配置

土地是農(nóng)村生存之本，是農(nóng)民養(yǎng)家糊口的基礎(chǔ)，是農(nóng)民的寶貴財(cái)富。因此，在村級(jí)土地利用規(guī)劃的關(guān)鍵過(guò)程中，應(yīng)注重農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置和科學(xué)利用。在大力開(kāi)發(fā)農(nóng)村土地資源的過(guò)程中，也要提高土地資源的利用率。①為了調(diào)查農(nóng)村土地的基本利用情況，村級(jí)土地利用規(guī)劃部門需要部署專門的土地調(diào)查人員，對(duì)土地類型、面積、利用方式、生產(chǎn)力和農(nóng)業(yè)種植情況進(jìn)行全面調(diào)查和分析。為了記錄和整理土地的實(shí)際基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，科學(xué)有序地編制，提供數(shù)據(jù)保障。②在土地利用編制過(guò)程中，應(yīng)采取因地制宜、分階段推進(jìn)的方法，按照一定的規(guī)律進(jìn)行編制。例如，對(duì)于肥沃優(yōu)質(zhì)地區(qū)的土地資源，重點(diǎn)種植各種農(nóng)作物、果蔬和樹(shù)木。對(duì)沙化、貧瘠土地地區(qū)，退耕還林，實(shí)現(xiàn)休耕輪作造林，優(yōu)化調(diào)整土地資源利用結(jié)構(gòu)。只有根據(jù)不同的土地利用特點(diǎn)和土地資源的功能，才能最大限度地發(fā)揮土地資源的利用價(jià)值，促進(jìn)農(nóng)村林業(yè)和種植業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[2]。

2.2 利用土地資源發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，現(xiàn)代農(nóng)村建設(shè)的步伐也在加快，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展。因此，農(nóng)村應(yīng)積極利用鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)勢(shì)和機(jī)遇，重視土地資源的新開(kāi)發(fā)，大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。建設(shè)一個(gè)具有現(xiàn)代生態(tài)特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，讓更多的外來(lái)人口來(lái)到這里，喜歡這里，一起為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)而努力。①農(nóng)村要充分利用當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)特色和文化條件，結(jié)合當(dāng)?shù)氐牡匦蔚孛病夂蛩沫h(huán)境、文化因素，尋找景區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、濕地公園、美食文化街等特色新興產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)村的吸引力和社會(huì)影響力。②農(nóng)村可以利用當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)政策和制度充分展示當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有資源，促進(jìn)農(nóng)工商融合發(fā)展。建設(shè)重點(diǎn)旅游、文化商城、娛樂(lè)場(chǎng)所、區(qū)域工業(yè)文化等現(xiàn)代新型產(chǎn)業(yè)。豐富人民生活，滿足人民多樣化需求，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

2.3 激活多種土地資產(chǎn)

土地是農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)的基礎(chǔ)，是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，是農(nóng)村財(cái)產(chǎn)資源。因此，為了促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化，必須重視土地資源的利用。在此基礎(chǔ)上，才能夠綜合解決農(nóng)民就業(yè)布局、農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)業(yè)發(fā)展等問(wèn)題。這些發(fā)展措施也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，充分體現(xiàn)了農(nóng)民土地利用和規(guī)劃的重要性。因此，應(yīng)在振興農(nóng)村的基礎(chǔ)上，制定村級(jí)土地利用規(guī)劃，以盤活各類土地資產(chǎn)為核心，分階段開(kāi)展以行為為重點(diǎn)的土地開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，為農(nóng)村創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)效益。首先，要按照改革規(guī)范調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，優(yōu)化土地資源。根據(jù)不同農(nóng)村地區(qū)的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)土地結(jié)構(gòu)和土地利用的多元化發(fā)展。其次，要加強(qiáng)征收制度和宅基地改革。在實(shí)施這些改革的過(guò)程中，要嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)土地政策進(jìn)行各種調(diào)查，保證有關(guān)土地信息的分析、收集和整理，從而保證全面了解各地區(qū)農(nóng)村房地產(chǎn)情況，合理改革。改革完成后，需要盤活宅基地、土地產(chǎn)權(quán)改革、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等各類土地資產(chǎn)。從而豐富現(xiàn)有土地資產(chǎn)，促進(jìn)土地資產(chǎn)發(fā)揮實(shí)際作用，加快實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)[3]。

3 村級(jí)土地利用規(guī)劃技術(shù)路線研究

3.1 確定主題圖景目標(biāo)，融合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，做好村莊土地利用規(guī)劃最重要的是確定長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。首先，從“多規(guī)合一”的理念出發(fā)，構(gòu)建藍(lán)圖。在“多管齊下”的理念下，以村莊為平臺(tái)，有效結(jié)合村莊規(guī)劃、村莊總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，認(rèn)真做好村莊規(guī)劃。圍繞不同發(fā)展規(guī)劃和方向，詳細(xì)設(shè)定空間戰(zhàn)略布局，完成鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略藍(lán)圖設(shè)計(jì)。在制定整體發(fā)展戰(zhàn)略的過(guò)程中，要著眼于振興村村通。村莊振興能體現(xiàn)整個(gè)村莊的進(jìn)步。全面挖掘村外資源，實(shí)現(xiàn)新的產(chǎn)業(yè)模式和格局，更好地宣傳文化旅游產(chǎn)品，全面保護(hù)生態(tài)環(huán)境，找出影響當(dāng)?shù)匕l(fā)展的因素，為更快振興鄉(xiāng)村打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。其次，充分挖掘村莊資源，節(jié)約土地資源，不斷完善公共設(shè)施，調(diào)整農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)。認(rèn)真研究鄉(xiāng)村規(guī)劃路線，將促進(jìn)鄉(xiāng)村自然風(fēng)貌的有效保護(hù)，最終形成綠色規(guī)劃道路，為鄉(xiāng)村振興打下良好基礎(chǔ)。最后，創(chuàng)造一個(gè)基于市民的鄉(xiāng)村景觀。這其中的關(guān)鍵就是“多規(guī)合一”的思想。走進(jìn)村民，全面探訪鄉(xiāng)村自然風(fēng)貌和文化理念，征求鄉(xiāng)村居民各方面的建議，立足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，更好地保護(hù)和發(fā)展村落，讓村民看到理想的鄉(xiāng)村景觀[4]。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是呂梁市農(nóng)民增產(chǎn)增收的基礎(chǔ)，也是促進(jìn)農(nóng)村資源流動(dòng)的保障。呂梁市在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過(guò)程中，不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)了農(nóng)村土地的大遷移和人口資本的融合。基于中國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)功能，它是中國(guó)產(chǎn)業(yè)振興和農(nóng)村農(nóng)業(yè)規(guī)模擴(kuò)張的基礎(chǔ)。隨著增減掛鉤制度的實(shí)施，土地不斷得到改良和均衡，農(nóng)民資金向各方面集中，農(nóng)村各種公共基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。農(nóng)村居民有適宜的生活環(huán)境，同時(shí)形成有序的鄉(xiāng)村治理體系。農(nóng)村資源的不斷流動(dòng)，進(jìn)一步加快了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收奠定了良好基礎(chǔ)，賦予了農(nóng)村無(wú)限活力。推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興如圖1 所示。

圖1 推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興

3.2 細(xì)化用途管制規(guī)則，實(shí)現(xiàn)全域整治

在實(shí)施以可持續(xù)規(guī)劃為主題的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程中，根據(jù)中國(guó)的歷史文化背景，對(duì)鄉(xiāng)村土地規(guī)劃、人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行了劃分，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)保護(hù)和農(nóng)業(yè)空間生產(chǎn)空間的可持續(xù)創(chuàng)造。根據(jù)政府引導(dǎo)的目標(biāo)和政策，在具有特殊生態(tài)功能、環(huán)境脆弱的農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展耕地規(guī)劃、耕地保護(hù)和耕地修復(fù)。按照高水平農(nóng)田保護(hù)、高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田設(shè)施建設(shè)的永久方針，明確了優(yōu)質(zhì)農(nóng)田質(zhì)量建設(shè)的目標(biāo)。合理安排經(jīng)營(yíng)性用地和宅基地規(guī)模。合理布局公共服務(wù)設(shè)施用地，開(kāi)展土地布局優(yōu)化普查，劃分耕地保護(hù)區(qū)。在土地分配過(guò)程中，需要在大比例尺參考底圖的基礎(chǔ)上進(jìn)行更完善的土地控制。

在綜合治理過(guò)程中，要有全局觀，多方籌措支農(nóng)資金，進(jìn)行動(dòng)態(tài)合理的空間布局。結(jié)合增加農(nóng)村建設(shè)用地、保護(hù)耕地等各項(xiàng)政策，可以充分發(fā)展農(nóng)業(yè)，不斷完善公共基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)多功能的美麗鄉(xiāng)村。農(nóng)村連片農(nóng)田的不斷改善，將促進(jìn)農(nóng)村耕地質(zhì)量的不斷提高。脆弱的生態(tài)環(huán)境最終得到恢復(fù)，生態(tài)保護(hù)范圍不斷劃定。此外，要全面規(guī)劃鄉(xiāng)村治理體系，改變分散小農(nóng)戶的傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式，重組土地、資金、技術(shù)，提高土地管理效率，保障農(nóng)村三產(chǎn)融合用地，推進(jìn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，制定權(quán)屬調(diào)整方案，為資源流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有力支撐，并規(guī)劃實(shí)施。

3.3 合理規(guī)劃安排生態(tài)空間，保護(hù)生態(tài)環(huán)境

首先，合理規(guī)劃生態(tài)空間布局。農(nóng)村最有價(jià)值的財(cái)產(chǎn)是優(yōu)越的生活環(huán)境。這是區(qū)別于到處都是鋼筋水泥的城市的最大優(yōu)勢(shì)。這種農(nóng)村生態(tài)功能是村級(jí)土地利用規(guī)劃的重要內(nèi)容。應(yīng)采取規(guī)劃措施保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)空間布局。在總體布局上，要有序優(yōu)化結(jié)構(gòu)，劃分農(nóng)用地和生態(tài)用地保護(hù)線，構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)化模式、生態(tài)安全模式和農(nóng)業(yè)發(fā)展格局。需要水土保持和生物多樣性保護(hù)的特定地塊，必須進(jìn)行生態(tài)保護(hù)。對(duì)于存在水土流失、荒漠化等問(wèn)題的地區(qū)，要采取相應(yīng)的措施加以保護(hù)。其次，進(jìn)行生態(tài)用途管制。規(guī)劃生態(tài)空間布局應(yīng)嚴(yán)格控制生態(tài)空間的利用面積，防止生態(tài)用地非法轉(zhuǎn)為耕地和建設(shè)用地。生態(tài)空間要想占用土地，下一步必須走法律程序，得到相關(guān)部門的批準(zhǔn)。為了防止人們的生產(chǎn)生活破壞生態(tài)環(huán)境，人與自然和諧共存，控制生態(tài)空間的承載力。最后，維護(hù)和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)。倡導(dǎo)維護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境，完善生態(tài)功能，推動(dòng)建設(shè)用地有序退出生態(tài)空間，修復(fù)受損土地，保護(hù)生態(tài)環(huán)境[5]。

3.4 引導(dǎo)農(nóng)村居民參與

土地規(guī)劃是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性工作，關(guān)系到村民的切身利益。為了滿足農(nóng)村居民生產(chǎn)生活的需要，創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)和諧的生活環(huán)境，必須鼓勵(lì)農(nóng)村居民積極參與編制過(guò)程，強(qiáng)調(diào)他們的主體地位。首先，加強(qiáng)社會(huì)宣傳，使廣州、大連農(nóng)村居民了解土地規(guī)劃的重要性，明確編制內(nèi)容和規(guī)劃地位，改變農(nóng)村居民對(duì)土地規(guī)劃的誤解，積極配合政府開(kāi)展各項(xiàng)工作。其次，加強(qiáng)與農(nóng)村居民的溝通，掌握和了解他們的意愿和想法，積極聽(tīng)取農(nóng)村居民的意見(jiàn)，特別是在住房安排和土地改善方面。另外，土地規(guī)劃完成后，通過(guò)聽(tīng)證和公示，尊重居民的參與權(quán)和知情權(quán)，規(guī)劃結(jié)果得到村干部和村民的認(rèn)可。最后，根據(jù)土地規(guī)劃的內(nèi)容，制定和優(yōu)化村規(guī)民約，鼓勵(lì)農(nóng)村居民強(qiáng)化土地自主權(quán)。規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，就要加快規(guī)劃的實(shí)施，做好規(guī)劃指南，提高土地規(guī)劃的效率和質(zhì)量。

4 結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是繼新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略之后，呂梁市農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的重要戰(zhàn)略，也是有效解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的關(guān)鍵。根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，詳細(xì)研究了村莊土地利用規(guī)劃的方法。另一方面，希望呂梁市的農(nóng)村土地規(guī)劃也能為相關(guān)人士提供重要的參考價(jià)值。