探討房屋安全鑒定管理中的問題與對策

高源

（廣州市建設科技中心，廣東廣州 510030）

0 引言

長期以來，房屋安全鑒定行業(yè)在多次重大突發(fā)災害事件中為我國的既有房屋安全管理做出了重要的貢獻。隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，既有建筑的保有量逐年增加，建筑結構因使用年久而逐漸老化，因此極易產生安全隱患；在既有建筑使用過程中，因產權人或使用人擅自拆改建筑結構或私自改變建筑空間用途、使用功能，造成建筑主體結構受到破壞或建筑結構、設備設施超負荷使用，導致的建筑使用安全事故屢有發(fā)生。隨著房屋安全鑒定隊伍的不斷發(fā)展壯大，部分鑒定人員的技術水平、鑒定報告質量參差不齊，甚至出現(xiàn)弄虛作假的行為。因此要規(guī)范房屋安全鑒定管理，才能進一步助力做好房屋安全管理。

1 房屋安全鑒定管理中存在的問題

1.1 相關法律法規(guī)不夠完善

目前國家層面還沒有專門針對既有建筑安全鑒定管理方面全國性規(guī)章層次以上的立法，有關房屋安全的民事責任散見于《中華人民共和國民法通則》及相關的司法解釋中，明確房屋安全責任和推進行政管理工作只能依靠部門和政府規(guī)章來調整規(guī)范。以廣州為例，目前對于既有建筑安全管理所能依據的規(guī)章只有《城市危險房屋管理規(guī)定》（建設部令第129 號）、《住宅室內裝飾裝修管理辦法》（建設部令第110 號）、《廣州市房屋使用安全管理規(guī)定》（市政府令第164 號）。由于這些規(guī)章或規(guī)定層級較低，處罰的力度偏弱，法律的約束力不足，所能起到的規(guī)范作用相對有限。舉例說明：廣州市實行的是鑒定機構備案制，但對未按要求進行備案即開展鑒定業(yè)務的機構，目前卻無相應的法律法規(guī)條文予以處罰；政府規(guī)章設置了出具虛假報告和嚴重失實報告應予以行政處罰的條款，但處罰力度有限，對違規(guī)機構沒有禁入市場機制難以形成有效震懾力。目前的行業(yè)監(jiān)管更多依靠信用管理，對不規(guī)范行為予以記錄存檔，實際工作中效果不太理想?？傮w而言目前鑒定行業(yè)的管理工作還是缺乏必要的法律手段和依據。

隨著國家法治建設的不斷進步，民眾的物權意識不斷增強，行政管理模式得到深刻轉變，包括建筑使用安全管理、鑒定管理，以及查處個別房屋安全鑒定機構的不規(guī)范行為等，但其與相應法律法規(guī)及行政管理手段的缺乏之間的矛盾日益突出。如福建省泉州市“3·7”欣佳酒店所在建筑物發(fā)生坍塌事故、江蘇省蘇州市吳江區(qū)“7.12”四季開源酒店輔樓坍塌事故、湖南長沙“4·29”特別重大居民自建房倒塌事故都存在拆改結構行為，房屋安全鑒定機構弄虛作假或者檢測鑒定行為不規(guī)范等，為既有建筑安全鑒定管理敲響警鐘。

1.2 安全鑒定從業(yè)人員素質參差不齊

安全鑒定從業(yè)人員存在素質參差不齊的現(xiàn)象。國家還沒有建立房屋安全鑒定從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格和職業(yè)資格認證制度，未對人員技術素質和職業(yè)素養(yǎng)提出等級差別與相應的能力要求，不能適應房屋安全鑒定對從業(yè)人員的技術和職業(yè)素養(yǎng)的特殊需要，更沒有繼續(xù)教育不斷提高從業(yè)人員素質，缺乏人力資源的激勵機制，使得從業(yè)人員的素質長期處于停滯不前狀態(tài)[1]。

以廣州市為例，截至2022 年12 月，全市181 家備案機構中共備案專業(yè)技術人員2347 人。其中備案人數少于10 人的共有99 家，占比54.7%。專業(yè)人員中只有技術員級或無職稱的共有1095 人，占比46.7%；未取得注冊結構工程師職業(yè)資格證書的2065 人，占比88%。職稱或職業(yè)資格的情況顯示出行業(yè)內具備較高專業(yè)技術水平的人數偏少。人員的學歷方面，本科及以上學歷1486 人，占比63.3%，近四成人員學歷為大?；蚋呒技耙韵?，學歷偏低。當前廣州市房屋鑒定單位不斷增加，但市場規(guī)模擴張遇到瓶頸，市場競爭日趨激烈，鑒定單位為了經濟效益最大化往往追求淺層次、技術難度低的完損性鑒定業(yè)務，招人用人的門檻較低。據統(tǒng)計，目前備案從業(yè)人員中，助理級及以下占62%，大專及以下學歷的占37%，代表高水平的有職業(yè)資格或研究生學歷的僅各占10%左右，整體水平不高。

鑒定單位在經營壓力下往往“重業(yè)務，輕培訓”。忽視對技術人員的專業(yè)素質培訓，對管理部門的要求也未及時傳達，導致從業(yè)人員要不疲于奔命，要不安于現(xiàn)狀、不思進取，每日從事技術水平較低的完損性鑒定工作導致鑒定技術水平無法提升，對新時期新規(guī)范對房屋安全鑒定工作會有更高要求的意識不足，自我提升技術水平的意愿不強。不提高自身的學術和技能水平，不通過學習培訓拓寬知識面，無法在職稱水平與執(zhí)業(yè)資格上提升自己以適應今后更嚴格的監(jiān)管要求。個別房屋安全鑒定從業(yè)人員受限于技術水平和經驗的欠缺，在開展現(xiàn)場鑒定工作時檢查不到位，導致分析問題、鑒定結論等不準確，鑒定報告內容不嚴謹等問題出現(xiàn)[2]。

1.3 房屋安全鑒定機構準入門檻較低

市場準入機制應通過對準入門檻的設置調節(jié)市場主體數量，使之與市場容量相適應，同時設定主體資質，使之達到行業(yè)水準，提供有質量保證的產品或服務。但目前廣州房屋安全鑒定市場全面放開后，備案條件準入門檻不高，只要滿足具備至少1 名國家注冊結構工程師、專業(yè)設施設備和經營場所等條件，有2 名以上有土建結構或相近專業(yè)的備案人員就可在區(qū)房屋行政主管部門備案。門檻過低導致大量規(guī)模較小、技術條件較低的民營鑒定機構涌入房屋鑒定市場。

截至2022 年12 月，廣州市已備案的房屋安全鑒定機構已有181 家，99%的備案機構為有限責任公司。從備案機構擁有的建設行業(yè)資質（如設計、檢測資質等）來看，不具備建設行業(yè)資質機構共72 家，占比40%。從業(yè)務開展情況來看，個別鑒定機構存在鑒定報告未按規(guī)范出具，采用的技術標準、鑒定的對象或范圍、選擇的鑒定類型不合理不適用等現(xiàn)象，其技術水平和管理水平與有實力的鑒定機構差距較大。市場競爭日趨激烈，部分鑒定機構為了生存，不惜低價低質惡性競爭，甚至弄虛作假，嚴重影響行業(yè)健康發(fā)展。若不進一步提高準入門檻，控制企業(yè)數量無序增長，引入市場退出機制，長此以往劣幣驅逐良幣的現(xiàn)象將愈演愈烈，房屋安全鑒定市場的良性發(fā)展將得不到有力的保障。

1.4 執(zhí)行標準存在差異，鑒定報告準確性有待提高

目前既有房屋安全鑒定主要依據以下的規(guī)范和標準：《既有建筑鑒定與加固通用規(guī)范》（GB 55021—2021）、《民用建筑可靠性鑒定標準》（GB 50292—2015）、《工業(yè)建筑可靠性鑒定標準》（GB 50144—2019）、《建筑結構檢測技術標準》（GB/T 50344—2019）、《建筑抗震鑒定標準》（GB 50023—2009）、《危險房屋鑒定標準》（JGJ 125—2016）等。對既有房屋完損性評定的標準：《房屋完損等級評定標準》。部分地方還根據當地的特點制定了房屋檢測鑒定的地方標準。

由于各地管理要求不同，各地在房屋安全鑒定中執(zhí)行的標準不盡相同；甚至在管理缺位、技術能力不足等各種因素制約下出現(xiàn)曲解誤用標準的情況，或者為了追求經濟利益打“擦邊球”的做法，比較突出的是以完損評定、使用性鑒定代替安全性鑒定，局部安全鑒定忽視整體房屋安全等。另外，還有的地方用完損性評定或危險性鑒定代替安全性鑒定，只要按照《危險房屋鑒定標準》（JGJ 125—2016）鑒定結果不是C 級或D 級危房，就認為房屋是安全可靠的。危險性鑒定和安全性鑒定是兩種不同類型的鑒定，最大的區(qū)別是對結構可靠度的要求不同，危險性鑒定是評定短期內結構是否存在明顯安全隱患，因而對可靠度的要求相比新建結構明顯降低；而安全性鑒定是評定目標使用年限內（10~50 年）結構的安全性能，對可靠度的要求相比新建結構有所降低或基本相當，采用危標進行安全性鑒定顯然是降低了安全性要求[3]。

2 解決房屋安全鑒定管理問題的對策

2.1 加快推動立法，提高行業(yè)準入門檻

目前我國對房屋檢測鑒定機構的檢測能力尚有資質認定，但對于鑒定能力并無相應的能力認可要求。如何驗證檢測鑒定機構的真實鑒定能力也是一項迫切需要解決的問題。建議參考CNAS 檢驗機構的能力認可標準來制定鑒定機構鑒定能力等級標準，鼓勵鑒定機構通過CNAS 檢驗機構的認可作為加分項。在日常管理中可引入CNAS 檢驗機構的管理方式要求企業(yè)每年參加能力驗證，通過鑒定專業(yè)人員考核機制設置鑒定單位能力驗證等級門檻。只有實行嚴格的市場準入制度，才能從源頭上保證檢測鑒定機構的能力，解決鑒定能力不足的問題。

建議加快推動對房屋安全管理、房屋安全鑒定管理的相關立法，對鑒定機構在建設行業(yè)資質、從業(yè)人員職稱和職業(yè)資格、人員數量等方面做出更細化要求，提高鑒定機構的準入門檻與條件。

2.2 制定完善相關制度和技術導則，加強信息化管理

行業(yè)管理一重要環(huán)節(jié)在于反對壟斷，保護市場平等競爭，引導企業(yè)做大做強。保護市場平等競爭的根本途徑是增加市場透明度，也就是建立完善的市場信息公開制度。在全面、準確和及時的鑒定機構信息公開下，企業(yè)更多只能憑自身實力參與鑒定市場競爭，從而使單位成本在競爭中下降，鑒定質量則在競爭中提高。因此應加強鑒定機構資質（備案）管理，及時制定鑒定機構信息定期公開制度，以季度通報形式對鑒定行業(yè)的單位資質、人員、業(yè)務量等信息進行疏理匯總后，在政府部門網站或以其他便于公眾知曉的方式進行公開，一方面有利于引導企業(yè)注重形象和能力建設并不斷做大做強，從而推動行業(yè)良性發(fā)展，另一方面也保障了廣大群眾知情權和監(jiān)督權[4]。

針對行業(yè)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，制定內部管理制度指引和鑒定工作技術導則，如參考住建行業(yè)的檔案管理制度出臺鑒定業(yè)務檔案管理規(guī)定，結合新技術規(guī)范實施的要求制訂鑒定工作技術導則，全面涵蓋鑒定工作全過程（受理委托、制定鑒定方案、現(xiàn)場勘查檢測、報告編寫、檔案管理等），進一步明確和完善相關工作要求，加強對行業(yè)的規(guī)范化管理。

同時可以考慮建立統(tǒng)一的房屋安全監(jiān)管平臺等相關管理信息平臺建設，補充完善房屋鑒定業(yè)務管理系統(tǒng)模塊功能，重點對報告規(guī)范化、模板化進行改造，通過信息化手段強化行業(yè)監(jiān)管。

2.3 依托專家隊伍和第三方機構， 加強鑒定報告質量監(jiān)管

鑒于目前房屋安全鑒定機構數量眾多和鑒定報告專業(yè)性強等特點，單純依靠行政管理部門開展報告技術核查難以保證核查的覆蓋面、時效性和權威性。因此可考慮依靠行業(yè)協(xié)會建立一支有豐富鑒定工作經驗的高素質實用型專家隊伍，通過購買服務的形式常態(tài)化開展鑒定報告技術核查工作。同時繼續(xù)做好房屋鑒定質量日常監(jiān)控工作，組織鑒定技術過硬、行內口碑信用好的第三方鑒定機構協(xié)助實施現(xiàn)場核查，持續(xù)不斷加強鑒定報告質量監(jiān)管。

在出臺相關內部管理制度指引和鑒定工作導則的基礎上制訂并落實《鑒定單位定期檢查工作制度》，加強對鑒定機構日常內部管理與業(yè)務開展情況的督導檢查，及時對鑒定報告進行抽查，形成鑒定機構常態(tài)化檢查工作機制。嚴格限制完損檢測或使用性鑒定代替安全性鑒定以及局部安全性鑒定的適用范圍，明確技術要求以解決實際問題，防止不規(guī)范甚至錯誤的做法大行其道。同時各地在鑒定技術管理上考慮經濟實力和市場環(huán)境的差異在鑒定報告深度上允許有一定的差別，但在技術要求上應盡量統(tǒng)一，不能為了適應市場而主動降低要求，如此才能營造一個更加公平和良性運轉的市場環(huán)境，不給偽劣鑒定報告以生存的空間[5]。

2.4 建立行業(yè)專業(yè)人員繼續(xù)教育培訓制度， 加強專業(yè)技術繼續(xù)再教育

可以借助房屋安全鑒定行業(yè)協(xié)會來推進對鑒定行業(yè)的培訓管理，通過住建部門的指導下，行業(yè)協(xié)會可以依托自身的專家委員會組織技術培訓、上崗考核、能力評價，對鑒定機構進行常態(tài)化考評、檢查等。

參考國家有關專業(yè)技術人員每年須參與繼續(xù)教育培訓的學時要求，對鑒定機構專業(yè)人員提出相關要求，引導和鼓勵鑒定機構專業(yè)人員定期參與繼續(xù)教育培訓，積極參加職稱評定和職業(yè)資格考試，不斷提高自身技術水平和能力。也可考慮將專業(yè)人員每年參與繼續(xù)教育學時是否達標作為鑒定從業(yè)的基本要求，以此促進鑒定機構對專業(yè)人員繼續(xù)教育培訓的重視，從而促進行業(yè)良性發(fā)展。

3 結語

房屋安全鑒定作為城市房屋行政管理工作的一項重要組成部分，在城市發(fā)展過程中，尤其是建筑業(yè)和房地產發(fā)展中一直扮演著重要角色，并發(fā)揮著不可或缺的作用。房屋安全鑒定行業(yè)伴隨著城市發(fā)展也是日新月異。本文通過對房屋安全鑒定行業(yè)當前發(fā)展中存在的問題，提出以上的一些對策建議，希望以此為進一步加強房屋安全鑒定管理工作提供思路與建議。