政務(wù)數(shù)據(jù)共享的法治難題及其破解

馮延有

摘 要：政務(wù)數(shù)據(jù)共享是建設(shè)數(shù)字法治政府的關(guān)鍵路徑，其邏輯在于政務(wù)數(shù)據(jù)共享具有推進(jìn)整體型政府、高效型政府、服務(wù)型政府建設(shè)的三重核心功能。當(dāng)前，政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)屬不明、政務(wù)數(shù)據(jù)共享范圍規(guī)定原則化致使數(shù)據(jù)共享范圍不明、政務(wù)數(shù)據(jù)共享對(duì)個(gè)人信息權(quán)益保障回應(yīng)稍顯不足等基礎(chǔ)性問(wèn)題制約著政務(wù)數(shù)據(jù)共享核心功能的實(shí)現(xiàn)。為推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享高效進(jìn)行、推進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)，應(yīng)以數(shù)據(jù)來(lái)源主體為標(biāo)準(zhǔn)明確政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬、以編制政務(wù)信息資源目錄為切入點(diǎn)明確政務(wù)數(shù)據(jù)共享范圍、以建構(gòu)平衡個(gè)人信息安全和政務(wù)數(shù)據(jù)共享效率機(jī)制為切入點(diǎn)平衡政務(wù)數(shù)據(jù)共享和個(gè)人信息保護(hù)之間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：政務(wù)數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)共享；數(shù)字法治政府；個(gè)人信息保護(hù)

中圖分類號(hào)：D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.03.020

The Legal Problem of Government Data Sharing and Its Solution

FENG Yan-you

（School of Law， China University of Political Science and Law， Beijing 100088，China）

Abstract：Government data sharing is the key path to build a digital government ruled by law. Its logic lies in its triple core functions of promoting the construction of an integrated government， an efficient government and a service-oriented government. At present， the realization of the core function of government data sharing is restricted by some basic problems， such as the unclear ownership of government data， the unclear scope of government data sharing caused by the fuzzifiction of government data sharing， and the inadequate response of government data sharing to the protection of personal information rights and interests. In order to promote the efficient sharing of government data and the construction of a digital government ruled by law， we should define the ownership of government data based on the data source subject， define the scope of government data sharing based on the compilation of government information resources catalogue， and balance the relationship between government data sharing and personal information protection based on the construction of a mechanism to balance personal information security and government data sharing efficiency.

Key words：government data; data sharing; digital government ruled by law; protection of personal information

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)下，數(shù)據(jù)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要價(jià)值^［1］。其中，如何促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)流動(dòng)，挖掘政務(wù)數(shù)據(jù)中蘊(yùn)含的社會(huì)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值，使政務(wù)數(shù)據(jù)有效地服務(wù)于我國(guó)政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)成為時(shí)代命題。為此，2013年4月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、國(guó)家質(zhì)檢總局等七部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政務(wù)部門信息共享建設(shè)管理的指導(dǎo)意見（發(fā)改高技〔2013〕733號(hào)）》，對(duì)推進(jìn)政務(wù)部門信息共享的總體要求、基本原則、范圍和方式作出了頂層設(shè)計(jì)。2016年9月，國(guó)務(wù)院又進(jìn)一步印發(fā)《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，對(duì)政務(wù)信息資源目錄、政務(wù)信息資源分類與共享要求、共享信息的提供與使用、信息共享工作的監(jiān)督和保障等內(nèi)容予以了闡釋。

在以上諸多政策的指引下，我國(guó)政務(wù)數(shù)據(jù)共享進(jìn)程發(fā)展迅速，取得了良好的成效。但在理論上需要反思的是：政務(wù)數(shù)據(jù)共享的本質(zhì)是什么？開展政務(wù)數(shù)據(jù)共享的目的是什么？另外，囿于大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)應(yīng)用時(shí)間較短，我國(guó)政務(wù)數(shù)據(jù)共享機(jī)制的運(yùn)行是否存在法治難題？若存在相關(guān)難題，應(yīng)當(dāng)以何種理論和方法破解？因此，為明晰政務(wù)數(shù)據(jù)共享機(jī)制的運(yùn)行目的，明確政務(wù)數(shù)據(jù)共享對(duì)于政府管理方式以及推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的影響，本文在第一部分理清了政務(wù)數(shù)據(jù)共享的基本內(nèi)涵，并在此基礎(chǔ)上剖析了其核心目的在于推進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)；第二部分則從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，分析了政務(wù)數(shù)據(jù)共享當(dāng)前面臨的諸多挑戰(zhàn)；第三部分以有效促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享為導(dǎo)向提出了破解以上諸多難題的具體思路。

二、政務(wù)數(shù)據(jù)共享是建設(shè)數(shù)字法治政府的關(guān)鍵路徑

如何借助數(shù)字化技術(shù)更快、更優(yōu)地推進(jìn)法治政府建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)以“數(shù)字化”與“法治化”要素為核心內(nèi)容，以建構(gòu)協(xié)同高效、服務(wù)周到的政務(wù)運(yùn)作體系為目標(biāo)的數(shù)字法治政府，是當(dāng)前亟需解決的問(wèn)題。為此，2015年8月31日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》指出，“建立‘用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新的管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基于數(shù)據(jù)的科學(xué)決策，將推動(dòng)政府管理理念和社會(huì)治理模式進(jìn)步”，而政務(wù)數(shù)據(jù)共享正是貫徹落實(shí)上述理念的關(guān)鍵舉措。具言之，“共享”是指每個(gè)成員都愿意和能夠?qū)⒆约核鶕碛械挠杏檬挛镌谄渌蓡T需要時(shí)提供給其他成員^［2］。由此可知，政務(wù)數(shù)據(jù)共享即是在不同的政務(wù)部門之間實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的共享，并由此在各政務(wù)部門之間形成了一種互惠關(guān)系，可實(shí)現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓人民群眾少跑路或不跑路”。政務(wù)數(shù)據(jù)共享推進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)的邏輯在于：其一，有助于打破行政部門壁壘，推進(jìn)一體化、整體型政府建設(shè)；其二，有助于提升行政效能，節(jié)省行政相對(duì)人的時(shí)間精力，從而推動(dòng)高效型政府建設(shè)；其三，有助于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式、治理方式的更新，為行政方式由“被動(dòng)”變?yōu)椤爸鲃?dòng)”提供數(shù)據(jù)支撐，從而推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)。總之，具有以上三重核心功能優(yōu)勢(shì)的政務(wù)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，現(xiàn)在已經(jīng)成為推動(dòng)政府管理理念革新、社會(huì)治理模式進(jìn)步和推動(dòng)加快建設(shè)數(shù)字法治政府的關(guān)鍵路徑。

（一）打破行政部門壁壘推進(jìn)整體型政府建設(shè)

打破各政務(wù)部門之間的壁壘，使政府由“碎片化狀態(tài)”下的碎片化政府走向“整體型”政府關(guān)于整體型政府的興起背景，王太高在其文章《我國(guó)整體政府思想的形成及其展開——以<法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）>切入》中論述到，自20世紀(jì)以來(lái)，隨著全球化、信息化和市場(chǎng)化的發(fā)展，環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生等公共事務(wù)逐漸增多，政府應(yīng)對(duì)和處理上述公共事務(wù)逐漸力不從心，傳統(tǒng)科層制的行政管理模式及西方“新公共管理”改革方案的局限性日益顯露，政府公共服務(wù)的碎片化困境逐步凸顯。同時(shí)，面對(duì)社會(huì)公共事務(wù)功能邊界的日漸模糊，層級(jí)分明、分工細(xì)密的單個(gè)政府部門逐漸難以適應(yīng)新發(fā)展要求。在此背景下，一場(chǎng)通過(guò)加強(qiáng)縱向中央政府控制力和橫向部門間合作與協(xié)調(diào)，從而修正傳統(tǒng)行政體制缺陷的“整體政府”改革逐漸興起。是提高行政效能的關(guān)鍵。具言之，在“碎片化”狀態(tài)下，各政務(wù)部門之間強(qiáng)調(diào)職能的細(xì)化分工，相互之間交流較少?gòu)亩鴮?dǎo)致其協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)。于我國(guó)而言，碎片化政府的形成有著特定的歷史背景，即出于行政法發(fā)展初期為提升執(zhí)法效率與有利于行政相對(duì)人尋求救濟(jì)等目的而得以形成。其特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)職能部門細(xì)化分工以有利于管理^［3］。具體而言，其一，從行政執(zhí)法角度來(lái)看，每項(xiàng)事務(wù)皆由特定的部門負(fù)責(zé)有利于明確權(quán)力邊界和精準(zhǔn)施策；其二，從行政相對(duì)人的角度來(lái)看，多部門并存、各部門自負(fù)其責(zé)的方式有利于行政相對(duì)人在權(quán)利受損時(shí)精準(zhǔn)尋求訴求對(duì)象從而獲得救濟(jì)。傳統(tǒng)的依托分級(jí)分類和屬地管理原則所存在的碎片政府，雖然形成了層級(jí)節(jié)制、分工明確的行政結(jié)構(gòu)，有利于各政府部門精準(zhǔn)施策和行政相對(duì)人尋求救濟(jì)，但不同層級(jí)的政府部門或同一層級(jí)政府的各部門之間協(xié)調(diào)不足也造成了行政效率低下。追本溯源，各部門之間協(xié)調(diào)不足的一個(gè)重要原因即傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)受限于物理空間與科層制組織結(jié)構(gòu)，非電子化的數(shù)據(jù)在各級(jí)政府及部門之間實(shí)現(xiàn)共享的成本較高、難度較大，各部門之間進(jìn)行業(yè)務(wù)協(xié)同和信息共享的負(fù)擔(dān)較重，進(jìn)程也較為緩慢。因此，政府各部門各自為政，部門與部門之間缺少有效的信息共享^［4］。在該背景下，如何利用數(shù)字化技術(shù)打破行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化所造成的部門協(xié)同程度低、協(xié)作行政的效率低下局面是我國(guó)行政體制改革所必須回應(yīng)的內(nèi)容，也是新時(shí)代建設(shè)法治政府所必須解決的關(guān)鍵性問(wèn)題。

為此，2021年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》第30項(xiàng)明確指出，要以“構(gòu)建全國(guó)一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系，加強(qiáng)政務(wù)信息系統(tǒng)優(yōu)化整合”為舉措，加快推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)有序共享。其邏輯在于，原始政務(wù)數(shù)據(jù)具有低價(jià)值性，單一的政務(wù)數(shù)據(jù)其價(jià)值并不具有高密度性、高質(zhì)量，但是通過(guò)政務(wù)數(shù)據(jù)的共享，可以實(shí)現(xiàn)無(wú)關(guān)聯(lián)、碎片化、孤立性數(shù)據(jù)的升級(jí)，極大增加政務(wù)數(shù)據(jù)的價(jià)值^［5］?？傊?，政務(wù)數(shù)據(jù)共享將有助于各級(jí)政府與部門統(tǒng)籌掌握政務(wù)運(yùn)行情況，從而打破部門之間的組織界限，實(shí)現(xiàn)行政的一體化，提升各政務(wù)部門之間的協(xié)同工作效率，促進(jìn)整體政府的形成。

（二）提高行政效能推進(jìn)高效型政府建設(shè)

高效型政府的建設(shè)要求各政務(wù)部門不斷提升行政效能，減輕行政相對(duì)人在辦理各類事項(xiàng)中的時(shí)間成本、經(jīng)濟(jì)成本等。然而，多年來(lái)，不乏相關(guān)企業(yè)與群眾反映“辦事難、辦事慢、辦事繁”等行政效率低下的現(xiàn)象，這與未實(shí)現(xiàn)線上辦理、一網(wǎng)聯(lián)通的現(xiàn)實(shí)不無(wú)關(guān)系^［6］。具體而言，行政效率低下，一方面是由于受到傳統(tǒng)的線下辦理方式造成部門協(xié)作難度大的影響；另一方面，即使實(shí)現(xiàn)了線上辦理，但審批部門間信息不能有效共享形成的“數(shù)字鴻溝”“信息孤島”問(wèn)題，也成為制約整體審批效率提高和電子政務(wù)發(fā)展的障礙^［7］。因此，如何對(duì)資源進(jìn)行重新整合并進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，從而有效解決上述“數(shù)字鴻溝”“信息孤島”問(wèn)題，成為提升行政效能、推進(jìn)高效型政府建設(shè)的關(guān)鍵，而政務(wù)數(shù)據(jù)共享這一手段則為解決上述問(wèn)題提供了思路。例如，在行政審批中，行政相對(duì)人獲得審批可能需要經(jīng)過(guò)多個(gè)部門的許可，無(wú)論是各個(gè)政務(wù)部門同步進(jìn)行的“并聯(lián)式”審批還是需上個(gè)審批部門同意才可向下個(gè)政務(wù)部門遞交材料征得其同意的“遞進(jìn)式”審批，政務(wù)數(shù)據(jù)共享皆可促進(jìn)高效型政府的形成。具言之，一方面，各政務(wù)部門可將行政相對(duì)人需重復(fù)提交的材料數(shù)據(jù)進(jìn)行共享，從而免去行政相對(duì)人重復(fù)提交相同材料的義務(wù)；另一方面，各政務(wù)部門也可將上個(gè)部門的審批結(jié)果直接通過(guò)政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)共享給其他政務(wù)部門，從而推動(dòng)其他需使用該審批結(jié)果才可進(jìn)行審批的政務(wù)部門同步進(jìn)行審批工作，或者免去行政相對(duì)人需向下個(gè)部門提交上個(gè)部門審批結(jié)果的義務(wù)，這不僅提升了行政效率，也為行政相對(duì)人節(jié)省了各項(xiàng)成本。

（三）提高行政決策精細(xì)化程度推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)

自狄驥以來(lái)，公共服務(wù)的概念正在逐漸取代主權(quán)的概念而成為公法的基礎(chǔ)^［8］。如何提升公共服務(wù)的質(zhì)與量成為各個(gè)國(guó)家皆需回應(yīng)的問(wèn)題。于我國(guó)而言，2002年，黨的十六大將政府職能明確定位為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”，首次將公共服務(wù)與其他職能并列作為政府的基本職能。2008年中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)“建設(shè)服務(wù)型政府，是堅(jiān)持黨的全心全意為人民服務(wù)宗旨的根本要求”，將服務(wù)型政府建設(shè)與黨的根本要求相關(guān)聯(lián)。2017年，黨的十九大報(bào)告指出“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”這一重要任務(wù)。同時(shí)，2018年開始實(shí)施的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)和完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，調(diào)整優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能，全面提高政府效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。”^［9］由此可以看出，建設(shè)服務(wù)型政府，是我國(guó)政府為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，繼續(xù)深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的新階段和新要求^［10］。

就具體內(nèi)容而言，建設(shè)服務(wù)型政府同樣體現(xiàn)在我國(guó)所進(jìn)行的“放管服”改革中?！胺钡谋举|(zhì)即在于優(yōu)化與完善政府的公共服務(wù)職能，提高政府為社會(huì)公共服務(wù)的能力^［11］。對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)共享助力服務(wù)型政府建設(shè)的邏輯進(jìn)行探究可以發(fā)現(xiàn)，政務(wù)數(shù)據(jù)可反映行政相對(duì)人真實(shí)和具體的需求，政務(wù)數(shù)據(jù)共享機(jī)制則是將數(shù)據(jù)化形式的行政相對(duì)人的需求在各政府部門之間進(jìn)行傳遞和反饋，這將有助于各政府部門精準(zhǔn)把握行政相對(duì)人的需求從而實(shí)現(xiàn)決策的精細(xì)化，保障公共服務(wù)的精細(xì)化、有效化。而政府提供公共服務(wù)的精細(xì)化程度將有助于提升人民群眾的滿意度，從而加速推進(jìn)服務(wù)型政府的建立。

三、制約政務(wù)數(shù)據(jù)共享核心功能發(fā)揮的多重難題

政務(wù)數(shù)據(jù)共享得以高效進(jìn)行的前提在于具有一套包含明確的政務(wù)數(shù)據(jù)共享范圍、有力的部門協(xié)作共享體系、完善的權(quán)益平衡機(jī)制、齊全的共享流程設(shè)計(jì)等要素在內(nèi)的政務(wù)數(shù)據(jù)共享體系，但現(xiàn)有規(guī)定對(duì)于上述內(nèi)容或未予以回應(yīng)，或回應(yīng)過(guò)于原則化，相關(guān)規(guī)定的不完善阻礙著政務(wù)數(shù)據(jù)共享的高效開展。而政務(wù)數(shù)據(jù)自身的權(quán)屬不清、政務(wù)數(shù)據(jù)共享范圍模糊不明、政務(wù)數(shù)據(jù)共享對(duì)個(gè)人信息安全的回應(yīng)不足等前提性、基礎(chǔ)性問(wèn)題更是制約著政務(wù)數(shù)據(jù)共享核心功能的發(fā)揮。

（一）政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)屬不明

對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)屬進(jìn)行明確界定是確定政務(wù)數(shù)據(jù)共享原則、共享范圍、共享方式以及對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)共享進(jìn)行具體監(jiān)管的前提性條件。對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)的所有權(quán)問(wèn)題，《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》并未予以明確的規(guī)定。在實(shí)踐中，由于政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬頂層制度設(shè)計(jì)的缺失，各省市的政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬立法形成了多種進(jìn)路^［12］。其一，明確強(qiáng)調(diào)政務(wù)數(shù)據(jù)資源歸屬于國(guó)家所有。例如，《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法（福建省政府令第178號(hào)）》第3條指出：“政務(wù)數(shù)據(jù)資源屬于國(guó)家所有，納入國(guó)有資產(chǎn)管理，并遵循統(tǒng)籌管理、充分利用、鼓勵(lì)開發(fā)、安全可控的原則?！逼涠?，明確規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)資源歸屬于政府所有。例如，《廣東省政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法（試行）（粵府辦〔2018〕50號(hào)）》第4條簡(jiǎn)單明了地規(guī)定：“政務(wù)數(shù)據(jù)資源所有權(quán)歸政府所有?！逼淙?，僅規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)共享應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，回避政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬的界定問(wèn)題。例如，《安徽省政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理辦法（安徽省人民政府令第299號(hào)）》第3條明確指出：“政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理，應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌建設(shè)、共享開放、依法管理、保障安全的原則?！薄渡綎|省電子政務(wù)和政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法（山東省人民政府令第329號(hào)）》第4條則規(guī)定：“電子政務(wù)和政務(wù)數(shù)據(jù)管理應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌規(guī)劃、集約建設(shè)、整合共享、開放便民、保障安全的原則。”

由以上各地方的規(guī)定可以看出，在政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬頂層制度設(shè)計(jì)缺失的背景下，各地方關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬的界定存在較大差異。作為各政務(wù)部門在政務(wù)數(shù)據(jù)共享過(guò)程中占有、使用、處分政務(wù)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的政務(wù)數(shù)據(jù)所有權(quán)的不統(tǒng)一或不明確具有諸多弊端：一方面，政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬規(guī)定的不統(tǒng)一將不利于打破各省、市之間的政務(wù)數(shù)據(jù)壁壘，從而造成無(wú)法實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)各級(jí)政府共享政務(wù)數(shù)據(jù)的目標(biāo)要求；另一方面，政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬的不明確亦會(huì)導(dǎo)致各政務(wù)部門使用和處分政務(wù)數(shù)據(jù)的合法性、正當(dāng)性遭到一定程度的質(zhì)疑。

（二）政務(wù)數(shù)據(jù)共享范圍規(guī)定模糊化：政務(wù)數(shù)據(jù)共享范圍不明

合理劃定政務(wù)數(shù)據(jù)共享中可予以共享的數(shù)據(jù)邊界，一方面，有利于為政務(wù)數(shù)據(jù)共享部門提供明確的可操作性指引；另一方面，亦有利于解決不同數(shù)據(jù)主體間權(quán)益沖突的問(wèn)題。因此，為保障政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作的順利開展，關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)共享的范圍，中央立法在確定政務(wù)數(shù)據(jù)共享原則的基礎(chǔ)之上明確了政務(wù)數(shù)據(jù)是否可進(jìn)行共享的三種類型。具體而言，《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第5條首先明確了政務(wù)數(shù)據(jù)共享的原則，即“以共享為原則，不共享為例外。各政務(wù)部門形成的政務(wù)信息資源原則上應(yīng)予共享，涉及國(guó)家秘密和安全的，按相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行”。在此基礎(chǔ)上，《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第9條又將政務(wù)信息資源按共享類型分為無(wú)條件共享、有條件共享、不予共享等三種類型，即形成了“分級(jí)分類”關(guān)于“分級(jí)分類”共享標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容為：凡列入不予共享類的政務(wù)信息資源，必須有法律、行政法規(guī)或黨中央、國(guó)務(wù)院政策依據(jù)；人口信息、法人單位信息、自然資源和空間地理信息、電子證照信息等基礎(chǔ)信息資源應(yīng)在部門之間實(shí)現(xiàn)無(wú)條件共享；對(duì)于圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同一主題領(lǐng)域，由多部門共建項(xiàng)目形成的主題信息資源，如健康保障、社會(huì)保障、食品藥品安全等政務(wù)信息應(yīng)通過(guò)各級(jí)共享平臺(tái)予以共享（詳見《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第10條）。的共享標(biāo)準(zhǔn)。

誠(chéng)然，作為政務(wù)數(shù)據(jù)共享的指導(dǎo)性政策，關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)共享的價(jià)值取向和共享范圍這一決定性問(wèn)題上，《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》所明確的“以共享為原則，不共享為例外”的基本價(jià)值取向有利于推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享制度的開展，從而促進(jìn)數(shù)字法治政府形成。同時(shí)，“分級(jí)分類”標(biāo)準(zhǔn)為后續(xù)中央和各地方立法進(jìn)一步明確政務(wù)數(shù)據(jù)共享范圍提供了綱領(lǐng)性指導(dǎo)。但是，《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》所規(guī)定的“分級(jí)分類”標(biāo)準(zhǔn)并未十分明確地限定政務(wù)數(shù)據(jù)共享的范圍，且該規(guī)定存在與其他關(guān)于政務(wù)信息開放共享規(guī)定的不協(xié)調(diào)、不兼容之處。

具體而言，第一，《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》所規(guī)定的“分級(jí)分類”標(biāo)準(zhǔn)的不明確未能為各地方立法提供明確指引，導(dǎo)致各地方立法中關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)共享范圍的規(guī)定不一。例如，《撫順市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開放條例（撫順市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第116號(hào)）》《湖南省政務(wù)信息資源共享管理辦法（湖南省人民政府令第301號(hào)）》《遼寧省政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法（遼寧省人民政府令第330號(hào)）》《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法（上海市人民政府令第9號(hào)）《廈門市政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法（廈府辦〔2015〕179號(hào)）》中各省市關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)共享的范圍與《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》中的要求并非完全一致，出現(xiàn)了擴(kuò)大或縮小《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》所規(guī)定的政務(wù)數(shù)據(jù)共享范圍以及附加其他限制等多種情形。譬如，其一，對(duì)于“無(wú)條件共享”的政務(wù)數(shù)據(jù)范圍的擴(kuò)大。《廈門市政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第4條第2款規(guī)定：“開放共享類為無(wú)附加條件地供給其他政務(wù)部門共享的政務(wù)信息資源。如人口基礎(chǔ)信息、法人基礎(chǔ)信息、空間地理信息（公開版）、行政執(zhí)法結(jié)果信息、公共服務(wù)設(shè)施信息、社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)信息等?！陛^之《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，《廈門市政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》將“行政執(zhí)法結(jié)果信息、公共服務(wù)設(shè)施信息、社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)信息等”納入“無(wú)條件共享”范圍之內(nèi)。其二，對(duì)于可規(guī)定“有條件共享和不予共享的”政務(wù)數(shù)據(jù)范圍法律依據(jù)的變更?！墩?wù)信息資源共享管理暫行辦法》第10條第1項(xiàng)規(guī)定：“（一）凡列入不予共享類的政務(wù)信息資源，必須有法律、行政法規(guī)或黨中央、國(guó)務(wù)院政策依據(jù)?！薄稉犴樖姓?wù)數(shù)據(jù)資源共享開放條例》第11條則規(guī)定，有條件共享和不予共享的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、法規(guī)或者符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定；《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法（上海市人民政府令第9號(hào)）》第27條第1款則指出，公共數(shù)據(jù)按照共享類型分為無(wú)條件共享、授權(quán)共享和非共享三類，列入授權(quán)共享和非共享類的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，并提供相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)?！稉犴樖姓?wù)數(shù)據(jù)資源共享開放條例》將《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》中對(duì)于不予共享的數(shù)據(jù)限制依據(jù)由“法律、行政法規(guī)或黨中央、國(guó)務(wù)院政策依據(jù)”變更為“法律、法規(guī)或者符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，但究竟“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”應(yīng)具體包含哪些規(guī)定并不明確?！渡虾Ｊ泄矓?shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》則將《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》中對(duì)于不予共享的數(shù)據(jù)限制依據(jù)由“法律、行政法規(guī)或黨中央、國(guó)務(wù)院政策依據(jù)”變更為“法律、法規(guī)、規(guī)章”。上述規(guī)定皆與《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第11條中的“黨中央、國(guó)務(wù)院政策依據(jù)”不一致。由此可見，《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)共享范圍的模糊化既不利于為各地立法提供統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)，亦無(wú)法為各政務(wù)部門進(jìn)行數(shù)據(jù)共享提供一個(gè)明確的操作標(biāo)準(zhǔn)，不利于政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作的開展。

第二，《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》中關(guān)于可規(guī)定“不予共享”的法律規(guī)范依據(jù)存在不合理之處。具體而言，與政務(wù)數(shù)據(jù)共享有著緊密關(guān)聯(lián)的是我國(guó)的政府信息公開制度，二者皆是對(duì)政府信息的利用。自2008年《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)政府信息公開制度已逐步完善，公開實(shí)踐穩(wěn)步推進(jìn)，公開文化漸入人心^［13］。政府信息公開與政務(wù)數(shù)據(jù)共享對(duì)于促進(jìn)法治政府的形成皆發(fā)揮著重要的作用。以政府信息“不予公開”的范圍反思政務(wù)數(shù)據(jù)“不予共享”范圍的合理性具有積極的意義。具言之，《政府信息公開條例》第13條第1款指出：“除本條例第十四條、第十五條、第十六條規(guī)定的政府信息外，政府信息應(yīng)當(dāng)公開”，將原則上不予公開的信息限定為“涉及法律、行政法規(guī)禁止公開的政府信息，以及公開后可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定的政府信息，商業(yè)秘密、個(gè)人隱私、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部信息”。從其限制公開的法律依據(jù)而言，“法律、行政法規(guī)”可規(guī)定不予公開的政府信息。然而，《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第10條第1項(xiàng)則指出，“法律、行政法規(guī)或黨中央、國(guó)務(wù)院政策依據(jù)”皆可規(guī)定不予共享的政府?dāng)?shù)據(jù)。較《政府信息公開條例》而言，《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》將“黨中央、國(guó)務(wù)院政策依據(jù)”也作為可規(guī)定不予共享政務(wù)數(shù)據(jù)的法律依據(jù)。值得反思的是，在實(shí)務(wù)運(yùn)作當(dāng)中，將法律法規(guī)之外的政策作為政務(wù)數(shù)據(jù)不予共享的依據(jù)可能具有相當(dāng)?shù)谋匾?，但其穩(wěn)定性如何，是否能夠及時(shí)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)中政務(wù)數(shù)據(jù)共享的發(fā)展需求？另外，在實(shí)踐中，若行政機(jī)關(guān)將該類政策作為對(duì)某些數(shù)據(jù)不予共享的依據(jù)并以此拒絕信息公開，這必將對(duì)已實(shí)施多年的政府信息公開制度造成一定的沖擊^［14］。

（三）政務(wù)數(shù)據(jù)共享對(duì)個(gè)人信息權(quán)益保障回應(yīng)稍顯不足：對(duì)“個(gè)人信息保存期限必要最短”規(guī)則的違背

政務(wù)數(shù)據(jù)共享的運(yùn)行機(jī)理是各政務(wù)部門將其收集到的數(shù)據(jù)通過(guò)“部門—部門”或“部門—數(shù)據(jù)共享平臺(tái)—部門”的方式對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行共享，再由各政務(wù)部門對(duì)所得到的共享數(shù)據(jù)進(jìn)行處理從而共同挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值。因此，共享的一個(gè)關(guān)鍵前提是具有豐富的政務(wù)數(shù)據(jù)。在擁有豐富的政務(wù)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，政務(wù)數(shù)據(jù)共享機(jī)制得以運(yùn)行，而政務(wù)數(shù)據(jù)的來(lái)源具有多樣性，一是各政務(wù)部門通過(guò)政務(wù)信息系統(tǒng)形成的信息資源，二是政務(wù)部門間接地通過(guò)第三方依法采集的、依法授權(quán)管理的和因履行職責(zé)需要依托政務(wù)信息系統(tǒng)形成的信息資源。由于政務(wù)數(shù)據(jù)來(lái)源途徑多樣化，因此，各政務(wù)部門可能擁有個(gè)人數(shù)據(jù)、商業(yè)數(shù)據(jù)、國(guó)家安全數(shù)據(jù)多種類型的政務(wù)數(shù)據(jù)。其中，對(duì)含有個(gè)人信息的政務(wù)數(shù)據(jù)或以個(gè)人信息為基礎(chǔ)再度加工形成的政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行共享，在政務(wù)數(shù)據(jù)共享中占據(jù)著重要地位。值得注意的是，在保障政務(wù)數(shù)據(jù)共享效率的同時(shí)，如何做到對(duì)以個(gè)人信息權(quán)益為代表的多種權(quán)益的保障，是促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享依法、規(guī)范、高效開展的關(guān)鍵。但是，當(dāng)前的政務(wù)數(shù)據(jù)共享機(jī)制并未對(duì)個(gè)人信息保護(hù)這一問(wèn)題予以充分地回應(yīng)，甚至有違背《個(gè)人信息保護(hù)法》之嫌，這對(duì)個(gè)人信息主體的合法權(quán)益造成了較大的威脅。

例如，政務(wù)數(shù)據(jù)共享處理個(gè)人信息的目的較為宏觀，這導(dǎo)致“個(gè)人信息保存期限必要最短”規(guī)則無(wú)法得以落實(shí)，個(gè)人信息安全受到威脅。具體而言，《個(gè)人信息保護(hù)法》第19條規(guī)定：“除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，個(gè)人信息的保存期限應(yīng)當(dāng)為實(shí)現(xiàn)處理目的所必要的最短時(shí)間”。該規(guī)則的目的是防止個(gè)人信息處理者過(guò)長(zhǎng)時(shí)間地保存?zhèn)€人信息從而對(duì)個(gè)人信息主體的權(quán)益產(chǎn)生各式各樣的威脅。對(duì)于該規(guī)則可作如下理解：若法律、行政法規(guī)規(guī)定了處理個(gè)人信息的保存期限，則個(gè)人信息處理者可不遵循《個(gè)人信息保護(hù)法》第19條所規(guī)定的“個(gè)人信息保存期限必要最短”規(guī)則；若無(wú)法律、行政法規(guī)關(guān)于處理個(gè)人信息的特殊規(guī)定，當(dāng)處理個(gè)人信息的目的明確時(shí)，個(gè)人信息處理者應(yīng)該根據(jù)個(gè)人信息的處理目的最短期限保存?zhèn)€人信息，而不應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間地保存?zhèn)€人信息。對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)共享而言，由于在法律、行政法規(guī)層面缺乏相關(guān)規(guī)定，因此，政務(wù)數(shù)據(jù)共享應(yīng)當(dāng)遵循上述規(guī)則。但是，現(xiàn)階段政務(wù)數(shù)據(jù)共享處理個(gè)人信息的目的并非十分明確，無(wú)法對(duì)上述規(guī)則展開適用。

具言之，對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)共享的目的，從《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第1條《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第1條規(guī)定：“為加快推動(dòng)政務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)和公共數(shù)據(jù)共享，增強(qiáng)政府公信力，提高行政效率，提升服務(wù)水平，充分發(fā)揮政務(wù)信息資源共享在深化改革、轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新管理中的重要作用，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕50號(hào)）等規(guī)定，制定本辦法?！敝械牧⒎康膩?lái)看，該規(guī)定較為宏觀，各政務(wù)部門在政務(wù)數(shù)據(jù)共享中處理個(gè)人信息進(jìn)行到何種程度才可稱得上實(shí)現(xiàn)了《個(gè)人信息保護(hù)法》第19條所規(guī)定的“處理目的”，并無(wú)明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。因此，政務(wù)數(shù)據(jù)共享在“實(shí)現(xiàn)處理目的”標(biāo)準(zhǔn)尚不明確的前提下，《個(gè)人信息保護(hù)法》第19條所規(guī)定的個(gè)人信息保存期限為“實(shí)現(xiàn)處理目的所必要的最短時(shí)間”規(guī)則將無(wú)法被有效落實(shí)。《個(gè)人信息保護(hù)法》第19條所秉承的降低個(gè)人信息處理者對(duì)個(gè)人信息安全所造成的威脅之目的亦無(wú)法得以實(shí)現(xiàn)，個(gè)人信息安全可能會(huì)因政務(wù)數(shù)據(jù)部門長(zhǎng)時(shí)間地存儲(chǔ)個(gè)人信息而受到威脅。

四、政務(wù)數(shù)據(jù)共享難題的破解途徑

依法行政和依法治國(guó)是國(guó)家長(zhǎng)治久安的保障，因此，政府的各項(xiàng)行為都應(yīng)經(jīng)得起法治和法律的檢驗(yàn)。一旦政府的行為遭受社會(huì)公眾的合法性質(zhì)疑，便會(huì)對(duì)政府的聲譽(yù)造成極大影響^［15］。因此，為規(guī)范政務(wù)數(shù)據(jù)共享機(jī)制的運(yùn)行，進(jìn)一步加快推進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)，有必要對(duì)制約政務(wù)數(shù)據(jù)共享功能發(fā)揮從而阻礙數(shù)字法治政府建設(shè)的多重難題予以回應(yīng)。

（一）政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬的明確：以數(shù)據(jù)來(lái)源主體為基礎(chǔ)劃分標(biāo)準(zhǔn)

2021年，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第五篇第十八章第一節(jié)“建立健全數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)規(guī)則”部分明確提出，要“加快建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)……基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”，這為明確政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬劃分提供了理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，便于確定數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)強(qiáng)度以及各項(xiàng)權(quán)利歸屬^［16］。目前，我國(guó)政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬不清的原因除了理論上政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)利理論研究和供給的不足以外，實(shí)踐中的政務(wù)數(shù)據(jù)性質(zhì)具有復(fù)雜性亦是一個(gè)重要原因，但理論供給充足的前提在于厘清政務(wù)數(shù)據(jù)的錯(cuò)綜復(fù)雜性。因此，明確政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬的前提在于對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的種類進(jìn)行客觀的劃分。具體而言，政務(wù)數(shù)據(jù)來(lái)源具有多樣性，既有政務(wù)部門在自身履職過(guò)程中所形成的各類諸如環(huán)境、交通、國(guó)民生產(chǎn)總值等關(guān)乎國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展類的各項(xiàng)數(shù)據(jù)，亦有直接來(lái)源于法人及非法人組織、自然人等各類主體的數(shù)據(jù)。由此，可根據(jù)數(shù)據(jù)的來(lái)源對(duì)其權(quán)屬進(jìn)行明確：其一，對(duì)于政務(wù)部門在自身履職過(guò)程中所形成的各類數(shù)據(jù)，將其所有權(quán)歸屬于國(guó)家所有并由國(guó)家對(duì)各類政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)節(jié)和配置，將有利于促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)的合理利用和在各級(jí)政府之間的公平分配^［17］。其二，對(duì)于直接來(lái)源于法人及非法人組織、自然人等各類主體的數(shù)據(jù)，應(yīng)明確其資源所有權(quán)歸屬于其自身，但各政務(wù)部門可基于政務(wù)活動(dòng)而可對(duì)各類數(shù)據(jù)進(jìn)行存儲(chǔ)、使用、處置等，且各政務(wù)部門應(yīng)當(dāng)遵循對(duì)以上各類數(shù)據(jù)的處理規(guī)則，例如保密規(guī)定、“告知—同意”規(guī)則等。

（二）政務(wù)數(shù)據(jù)共享范圍的明確：以編制政務(wù)信息資源目錄為切入點(diǎn)

在強(qiáng)化整體聯(lián)動(dòng)、提升政務(wù)服務(wù)整體效能的導(dǎo)向下，進(jìn)一步促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享從而解決人民群眾“辦事難、辦事慢、辦事繁”的問(wèn)題是當(dāng)前的發(fā)展趨勢(shì)。然而，政務(wù)數(shù)據(jù)共享范圍若無(wú)限擴(kuò)張則將損害不同數(shù)據(jù)主體的合法權(quán)益，因此，應(yīng)當(dāng)將政務(wù)數(shù)據(jù)共享范圍明確化和規(guī)范化?！墩?wù)信息資源共享管理暫行辦法》第7條《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第7條規(guī)定：“國(guó)家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)制定《政務(wù)信息資源目錄編制指南》，明確政務(wù)信息資源的分類、責(zé)任方、格式、屬性、更新時(shí)限、共享類型、共享方式、使用要求等內(nèi)容?！焙偷?條《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第8條規(guī)定：“各政務(wù)部門按照《政務(wù)信息資源目錄編制指南》要求編制、維護(hù)部門政務(wù)信息資源目錄，并在有關(guān)法律法規(guī)作出修訂或行政管理職能發(fā)生變化之日起15個(gè)工作日內(nèi)更新本部門政務(wù)信息資源目錄。各地方政府按照《政務(wù)信息資源目錄編制指南》要求編制、維護(hù)地方政務(wù)信息資源目錄，并負(fù)責(zé)對(duì)本級(jí)各政務(wù)部門政務(wù)信息資源目錄更新工作的監(jiān)督考核。

國(guó)家發(fā)展改革委匯總形成國(guó)家政務(wù)信息資源目錄，并建立目錄更新機(jī)制。國(guó)家政務(wù)信息資源目錄是實(shí)現(xiàn)國(guó)家政務(wù)信息資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的基礎(chǔ)，是政務(wù)部門間信息資源共享的依據(jù)?！敝赋觯髡?wù)部門按照《政務(wù)信息資源目錄編制指南》要求編制、維護(hù)部門政務(wù)信息資源目錄。該規(guī)定雖然應(yīng)以《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第9條和第10條中關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)共享范圍的規(guī)定為前提，但由于《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》9條和第10條的規(guī)定過(guò)于模糊，因此，在《政務(wù)信息資源目錄編制指南》編制過(guò)程中，可僅將《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第9條和第10條的規(guī)定作為原則性參考。在此基礎(chǔ)上，各國(guó)家部門和地方各級(jí)政務(wù)部門應(yīng)開展政務(wù)信息資源目錄編制工作，國(guó)家發(fā)展改革委和地方各級(jí)政務(wù)信息資源共享主管部門則可對(duì)上述政務(wù)信息資源目錄進(jìn)行審核和匯總。當(dāng)發(fā)現(xiàn)不符合規(guī)定時(shí)，國(guó)家發(fā)展改革委和地方各級(jí)政務(wù)信息資源共享主管部門可要求各政務(wù)部門進(jìn)行重新修改，從而達(dá)到統(tǒng)一和規(guī)范。

（三）對(duì)于保護(hù)個(gè)人信息安全的回應(yīng)：以建構(gòu)平衡個(gè)人信息安全和政務(wù)數(shù)據(jù)共享效率的機(jī)制為切入點(diǎn)

如上所言，《個(gè)人信息保護(hù)法》第19條所明確的“個(gè)人信息保存期限必要最短規(guī)則”旨在降低個(gè)人信息處理者長(zhǎng)時(shí)間存儲(chǔ)個(gè)人信息所對(duì)個(gè)人信息主體造成的威脅。因此，若無(wú)法律、行政法規(guī)關(guān)于個(gè)人信息保存期限的例外規(guī)定，上述規(guī)定不得被排除適用。對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)共享而言，由于缺乏法律、行政法規(guī)層面關(guān)于個(gè)人信息保存期限的特殊規(guī)定，在理論上而言，政務(wù)數(shù)據(jù)共享必須遵循“個(gè)人信息保存期限必要最短規(guī)則”。但是，政務(wù)數(shù)據(jù)共享的目的和功能之一即在于建設(shè)高效型政府。這表明，政務(wù)數(shù)據(jù)共享的數(shù)據(jù)范圍越大、時(shí)間越長(zhǎng)，政務(wù)數(shù)據(jù)共享的成效即愈加明顯。因此，政務(wù)數(shù)據(jù)的目的和功能決定了應(yīng)當(dāng)對(duì)“個(gè)人信息保存期限必要最短規(guī)則”進(jìn)行排除適用。排除“個(gè)人信息保存期限必要最短規(guī)則”適用的路徑即為在《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》的基礎(chǔ)之上，于法律層面制定《政務(wù)數(shù)據(jù)共享法》或行政法規(guī)層面制定《政務(wù)數(shù)據(jù)共享?xiàng)l例》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和細(xì)化政務(wù)數(shù)據(jù)共享活動(dòng)的性質(zhì)、目的及可保存的時(shí)間。應(yīng)當(dāng)明確的是，在法律層面制定《政務(wù)數(shù)據(jù)共享法》或行政法規(guī)層面制定《政務(wù)數(shù)據(jù)共享?xiàng)l例》的目的在于，一方面，從形式上滿足《個(gè)人信息保護(hù)法》第19條所規(guī)定的只有法律、行政法規(guī)才可排除適用“個(gè)人信息保存期限必要最短規(guī)則”的條件；另一方面，亦是通過(guò)法律和行政法規(guī)去進(jìn)一步提煉政務(wù)數(shù)據(jù)共享的目的，進(jìn)一步明確保護(hù)個(gè)人信息的相關(guān)要求，從而在追求保護(hù)個(gè)人信息安全和追求政務(wù)數(shù)據(jù)共享效率之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)。

對(duì)于平衡個(gè)人信息安全和政務(wù)數(shù)據(jù)共享效率機(jī)制的具體建構(gòu)，可通過(guò)在法律層面制定的《政務(wù)數(shù)據(jù)共享法》或行政法規(guī)層面的制定《政務(wù)數(shù)據(jù)共享?xiàng)l例》中規(guī)定“個(gè)人信息保護(hù)”專章或?qū)９?jié)，從而在明確政務(wù)數(shù)據(jù)共享特殊性的基礎(chǔ)之上，明確對(duì)于一般個(gè)人信息與敏感個(gè)人信息的保護(hù)要求和其他事項(xiàng)，使政務(wù)數(shù)據(jù)共享對(duì)個(gè)人信息保護(hù)予以充分回應(yīng)。

五、結(jié)語(yǔ)

按照國(guó)家大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)數(shù)據(jù)共享是大勢(shì)所趨^［18］。如何運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平、促進(jìn)保障和改善民生是各級(jí)政府皆須積極回應(yīng)的命題。其中，政務(wù)數(shù)據(jù)共享對(duì)于推動(dòng)整體型政府、高效型政府、服務(wù)型政府建設(shè)從而建立數(shù)字法治政府具有重要作用，且政務(wù)數(shù)據(jù)共享在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中扮演著重要角色。因此，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的政務(wù)數(shù)據(jù)共享體系則是時(shí)代之需。為此，本文對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)屬不明、共享范圍模糊以及其中對(duì)多重權(quán)益尤其是個(gè)人信息權(quán)益回應(yīng)不足等阻礙政務(wù)數(shù)據(jù)共享高效開展的基礎(chǔ)性問(wèn)題進(jìn)行了剖析，以期為政務(wù)數(shù)據(jù)共享的開展奠定良好的基礎(chǔ)。值得注意的是，在這些前提性、基礎(chǔ)性問(wèn)題之外，對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)共享的具體流程設(shè)計(jì)、政務(wù)數(shù)據(jù)共享的法律救濟(jì)、政務(wù)數(shù)據(jù)共享對(duì)數(shù)據(jù)國(guó)際化發(fā)展趨勢(shì)的回應(yīng)等內(nèi)容的研究，亦是推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)共享高效進(jìn)行、推動(dòng)數(shù)字法治政府建設(shè)的關(guān)鍵，這皆待后續(xù)研究的進(jìn)一步回應(yīng)。

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［責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟］