國家建設視野下基層治理的社會基礎構筑

內(nèi)容提要 城鄉(xiāng)社區(qū)是人民群眾的生活單位，也是基層治理的基本單位。良善的基層治理以優(yōu)良的社會基礎為基本前提。基層治理的社會基礎是指作為人民群眾生活共同體的社區(qū)社會的基礎，具體包括社會組織、社會工作、社會公益、社會慈善等四個方面。在人們生活的社區(qū)，社會組織、社會工作、社會公益和社會慈善越是完善、活躍，工作機制越是健全，城鄉(xiāng)社區(qū)社會基礎越是厚實，就越容易形成內(nèi)聚力強的社區(qū)生活共同體，國家對基層治理越能夠?qū)崿F(xiàn)預期目標。中國的城鄉(xiāng)社區(qū)社會并非自然而然形成的，而是具有很強的國家建構性，加上受到原子化、個體化和利益化的影響，基層治理的四大社會基礎不會自然而然地形成和具備，社區(qū)生活共同體也不會自然形成，需要國家培育和建設。因而，國家構筑基層治理的社會基礎成為國家對基層治理的內(nèi)在命題和前置性議題。國家加強基層治理，亦要注重基層治理的社會基礎建設。

關鍵詞 基層治理 社會基礎 國家建設

李華胤，華中師范大學政治學部、中國農(nóng)村研究院副教授

本文為國家社會科學基金青年項目“問責視角下農(nóng)民公共服務需求與精準回應研究”（21CZZ030）的階段性成果。

城鄉(xiāng)基層是國家的根基，城鄉(xiāng)基層治理是國家治理的基石?；鶎訌?，則國家強；基層安，則國家安。2022年6月28日，習近平總書記在武漢考察時提出了“夯實城市治理基層基礎”[1]的重要命題。在國家結構上，基層是國家政權距離民眾生活最近的層級，這一層級是由若干個具體的社區(qū)細胞所組成的基層社會。社區(qū)是民眾的生活單元?；鶎又卫淼膶ο笫且粋€個具體的城鄉(xiāng)社區(qū)有機體。社區(qū)社會的基礎厚實，社區(qū)基層基礎就堅固，國家整體就堅韌。由此，基層治理的社會基礎構成基層治理的重要影響因素，也決定著國家對基層治理的有效性。新時代，國家致力于加強基層治理，通過強化城鄉(xiāng)基層建設將基層社會治理納入國家治理的一體化進程之中，從而推進國家現(xiàn)代化建設。其中，基層治理的社會基礎建設是國家建設基層社會的重要內(nèi)容。如何理解和構筑城鄉(xiāng)基層治理的社會基礎，是國家對基層治理急需解決的重要理論命題和現(xiàn)實議題。

從學術界來看，近年來，基層治理的基礎這一命題得到了學者們的關注和研究。從基層黨建的角度看，基層黨組織是城鄉(xiāng)基層治理的組織基礎，城鄉(xiāng)基層黨組織要積極回應社會環(huán)境變化、主動調(diào)適基層黨建行動邏輯、系統(tǒng)重構基層黨建體制機制[1]。從城鄉(xiāng)融合的角度來看，城鄉(xiāng)二元分割的社會體制制約著城鄉(xiāng)基層治理，“替代性治理”作為一種調(diào)適行為在不變革制度的基礎上有助于創(chuàng)新治理機制[2]。從制度的角度來看，“城鄉(xiāng)治理制度特別是內(nèi)部制度創(chuàng)新、強化治理的內(nèi)部發(fā)展動能”[3]是城鄉(xiāng)治理的能力基礎。從現(xiàn)代化的角度看，共建共治共享的治理格局是對過往基層社會治理格局的改變，也是基層社會治理的實踐路徑[4]。從公共服務的角度看，城鄉(xiāng)基層治理的基礎在于向城鄉(xiāng)群眾提供充分而均等的公共服務，服務是城鄉(xiāng)治理的基礎。均衡與可及的公共服務能夠為基層治理韌性提供堅實的支撐[5]?？偟膩碚f，從社會基礎層面探究基層治理主要側(cè)重于特定的社會群體、社會主體、社會空間或者社會行為，從更宏大的歷史和時代視野對基層治理的社會基礎進行的系統(tǒng)性研究還不足。2020年以來，習近平總書記多次強調(diào)“夯實城鄉(xiāng)基層基礎”命題，這既表明了社會基礎構成基層治理的重要基礎，也表達了國家是夯實基層治理社會基礎的主體。那么，什么是基層治理的社會基礎，基層治理的社會基礎又如何形成，這不僅是需要關注的現(xiàn)實問題，更是值得研究的理論命題?；诖?，本文從國家建設的宏大視野，對城鄉(xiāng)基層治理的社會基礎的基本內(nèi)涵、發(fā)展邏輯以及實踐機制進行深層次的分析。

一、社會基礎：國家對基層治理的內(nèi)在命題

2021年印發(fā)的《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》（以下簡稱《意見》）指出：“基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎工程?！盵6]這一文件從國家的高度強調(diào)了基層治理對于國家整體的基礎性作用?；鶎又卫硎紫仁菄业幕鶎又卫??；鶎由鐣抢斫鈬覍鶎又卫淼幕A?！盎鶎由鐣笔亲鳛閲一鶎诱嗟幕鶎优c作為人民群眾聚集區(qū)的社會的結合，即在多層級垂直性的國家權力體系之中位于基層的政治社會[7]。基層社會是基層治理的對象和場域，是一個橫向的社會。在現(xiàn)實中，基層社會以人民群眾的聚居區(qū)、生活區(qū)為主要呈現(xiàn)形式。社區(qū)是人民群眾聚居的生活單元，也是基層社會的細胞。這里的社區(qū)并不是指具有國家建制功能的社區(qū)，而是指一個生活意義上的聚居性小社會，包括通常意義上的城市小區(qū)和農(nóng)村村莊。在結構上看，基層社會是由若干個分布在城市和鄉(xiāng)村的社區(qū)社會所組成的。

社區(qū)社會具有三大特點：一是人群的多樣性。社區(qū)社會作為人民群眾的生活單位，聚集著大量的人群，他們在年齡、受教育程度、經(jīng)濟收入、工作能力、生活自理能力、健康程度等方面具有較大的差異性。人群的多樣性構成了社區(qū)社會的復雜性，也決定著基層社會治理的復雜性和難度。二是需求的豐富性。由“男女老幼”個體所聚集形成的社區(qū)社會，在日常生活中存在著豐富性、多樣性的需求。這些需求既在社區(qū)社會空間里產(chǎn)生，也要在社區(qū)社會層面進行解決和治理。多樣性生活需求的治理是社區(qū)人群“安居”的基本前提。三是問題的聚集性。人民群眾在社區(qū)的日常生活中，也會產(chǎn)生各種社會問題，如社會矛盾和社會糾紛。社區(qū)人群是多樣的，社會矛盾、社會糾紛自然也是多類型的。社會問題在社區(qū)日常生活中產(chǎn)生，也要在社區(qū)里得到有效解決，才能為人民群眾“安居”提供基礎保障。

基層治理的單位是特定人群組成的社區(qū)社會，對象是生活在社區(qū)社會里的具體的、多樣化的人群。在社區(qū)生活中，多樣化人群的豐富性需求和社會問題通常是人們?nèi)粘Ｉ钪械男∈?。事雖小，但卻是基層治理的大事。它們得到解決和治理的有效程度，直接決定著社區(qū)生活的安定，決定著社區(qū)社會的穩(wěn)定性，進而決定著基層治理的效度。社會力量是解決社區(qū)生活中多樣性需求問題的重要手段。有別于國家力量的普遍性、體制性、外部性等特點，社會力量是一種內(nèi)部力量，距離人民群眾生活最近，在解決日常生活中的微小需求、特殊需求問題中具有優(yōu)勢。社區(qū)的社會力量越強，社會活力越高，越能夠有效地解決和治理人民群眾日常生活中的多樣化需求、差異化需求和特殊性需求問題，越能夠有效解決和治理日常生活中的社會矛盾和社會糾紛，越能形成社區(qū)生活共同體，社區(qū)社會的基礎也就越厚實，也就越能支撐上層國家對基層的治理。社區(qū)社會力量是社區(qū)社會的基礎，它決定著社區(qū)社會的堅韌性。

國家對基層治理，意味著國家要對分布在城市和鄉(xiāng)村的無數(shù)個社區(qū)社會進行治理。國家的基層治理目標是國家通過各方面的建設，提升社區(qū)小社會的治理能力，進而推進基層社會治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，使基層治理與國家現(xiàn)代化建設相適應。這一目標在社會層面的體現(xiàn)是建設一個社會基礎扎實的城鄉(xiāng)社區(qū)社會。城鄉(xiāng)社區(qū)的社會基礎，即基層治理的社會基礎。它是指城鄉(xiāng)社會依靠社會力量，通過社會組織、社會工作、社會公益、社會慈善等解決和治理社區(qū)多樣化人群的豐富性需求問題和多樣化社會問題的能力。這一能力越強，基層治理的社會基礎越厚實，越能形成既有良好秩序、又有活力的社區(qū)生活共同體，對基層治理的支撐力越強，基層治理的有效性越高，進而越具有支撐國家整體的強大力量。然而，這一能力并不是城鄉(xiāng)社區(qū)社會自然而然就能夠形成和具備的，需要國家介入和建設。這是由中國城鄉(xiāng)社區(qū)的國家建構性和基層治理的國家建設性這一雙重屬性所決定的。一方面，中國城鄉(xiāng)的建制性社區(qū)往往與基層國家政權和黨的執(zhí)政根基聯(lián)系在一起，是國家意志的結果，而非社會意志的結果，具有很強的國家建構性；在建制性社區(qū)之下，往往還有若干個生活性社區(qū)，生活性社區(qū)是人們的生活空間，構成建制性社區(qū)治理的微小單元，對基層治理具有基礎性作用。另一方面，國家的基層治理內(nèi)在要求增強基層治理的社會基礎，建構城鄉(xiāng)社區(qū)生活共同體，以此發(fā)揮支撐國家整體的基礎性功能。恩格斯認為，國家和舊的氏族組織不同的地方，第一點就是它按地區(qū)來劃分它的國民[1]。也即是說，國家政治共同體是由若干個地域上的城鄉(xiāng)社區(qū)生活共同體組成的。由國家力量建構城鄉(xiāng)社區(qū)生活共同體的實質(zhì)是通過國家力量將居住在國家地域上的分散居民整合成一個一個有機團結的社區(qū)小共同體，在小共同體與國家共同體之間建立緊密的政治聯(lián)系，從而實現(xiàn)國家意志向社區(qū)共同體滲透的目的。因此，在國家著力推進基層治理能力和治理體系現(xiàn)代化的時代背景下，基層治理的社會基礎不是一個社會命題，而是一個國家命題，是國家對基層治理的內(nèi)在命題。構筑和夯實基層治理的社會基礎，是提升基層治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。2023年，國家成立中央社會工作部，這既表明城鄉(xiāng)基層治理的社會基礎對于國家政治共同體的重要性，也說明加強社會建設、構建厚實的城鄉(xiāng)基層治理的社會基礎成為國家治理的重要內(nèi)容。這也充分反映了將基層治理的社會基礎置于國家建設視野下進行深入研究是國家戰(zhàn)略需要。

二、基層治理的社會基礎的具體內(nèi)涵

無論是從國家對基層治理的實踐來看，還是從基層治理現(xiàn)代化的目標來看，國家的基層治理都需要一個堅實的、有活力、有秩序的社會基礎。社會基礎是基層社會的內(nèi)在聯(lián)結程度和自我解決微小需求問題的能力。從城鄉(xiāng)基層社會的現(xiàn)實來看，基層治理的社會基礎是指城鄉(xiāng)社區(qū)社會通過社會組織、社會工作、社會公益、社會慈善等來解決自身問題的能力。具體而言，基層治理的社會基礎包括四層含義。

1.基層治理的社會組織基礎。組織化是現(xiàn)代國家和現(xiàn)代社會的標志，也是城鄉(xiāng)基層治理的內(nèi)在命題。組織化既需要國家和政黨對基層民眾進行縱向組織，也需要社會自我對基層民眾進行橫向組織。社區(qū)是人們的生活空間，但人們不是彼此獨立、封閉地在社區(qū)生活，而是要過群體生活。無論是傳統(tǒng)社會還是現(xiàn)代社會，根本不存在互不聯(lián)系的人群。當今的農(nóng)民具有分散性的特點，但并沒有也不可能離開社會組織而生存[1]。社區(qū)社會組織是把獨立的個體、家庭聯(lián)系起來的中介，使人們在彼此交織的社會組織中進行社群生活，并使個體需要得到滿足，從而可以安定地生活。在日益?zhèn)€體化、原子化的城鄉(xiāng)社區(qū)社會，人民群眾能夠基于共同的興趣愛好、需求、理想在日常生活中結成社區(qū)社會組織的能力，直接決定著社區(qū)社會的活力。城鄉(xiāng)社區(qū)的社會組織化程度越高，社區(qū)居民之間的聯(lián)系越多、越緊密，越能夠形成社區(qū)生活共同體。一個社會組織基礎強的社區(qū)社會，社會活力越強，社區(qū)生活共同體越緊密，人民群眾越容易依托社會組織參與基層治理，基層治理也就越能產(chǎn)生較高的績效。對高度橫向組織化的社區(qū)進行治理，要比對完全個體化、分散化的社區(qū)進行治理容易得多。

2.基層治理的社會工作基礎。社會工作是現(xiàn)代社會才有的組織機構和活動形式。社會工作是指社會機構或團體向困難人群提供服務以修復其社會生存能力和社會關系基礎。城鄉(xiāng)社區(qū)是人民群眾生活的地方，也是人們社會需求、社會矛盾、社會糾紛、社會治安問題、社會心理問題最集中的地方。它們既是影響人們在社區(qū)社會正常生活的重要因素，也是影響社區(qū)生活共同體穩(wěn)定的重要因素。一個人人都能正常生活的社區(qū)社會，社區(qū)基礎就厚實。正常生活是生活在社區(qū)的人們的基本需求，也是現(xiàn)代國家公民的基本權利。而社會工作的主要功能就是借助科學的社會工作方法，通過社會工作人員的介入，對生活有困難的人群進行幫助，增進其恢復正常生活的能力。“助人自助”是社會工作的核心，也是建構社區(qū)生活共同體的主要力量。2020年，習近平總書記在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上指出：“要發(fā)揮社會工作的專業(yè)優(yōu)勢，支持廣大社工、義工和志愿者開展心理疏導、情緒支持、保障支持等服務?！盵2]這說明，社會工作對于維持社區(qū)社會的安全與穩(wěn)定具有重要意義。社會工作的功能是幫助人具備基礎性能力，生活在社區(qū)里的社會成員有了很強的基礎能力，社區(qū)社會就有了延續(xù)下去并保持生命力的基礎能力。由此，社會工作基礎是基層治理的重要社會基礎。城鄉(xiāng)社區(qū)的社會工作基礎越強，人民群眾（尤其是在就業(yè)、社交能力等方面存在困難的群眾）在社區(qū)正常生活的可能性就越大，社區(qū)社會就越能良性運轉(zhuǎn)，社區(qū)基礎就越穩(wěn)固，國家對社區(qū)社會進行治理的基礎也就越好，基層治理的效能自然就越高。

3.基層治理的社會公益基礎。向國民平等地提供公共服務并滿足其公共服務需求是現(xiàn)代國家的重要標志。服務需求因人的生活而產(chǎn)生。生活在城鄉(xiāng)社區(qū)的人是多樣化的，人們對公共服務、公共物品的需求也是多樣化的，尤其是那些貼近人們?nèi)粘Ｉ畹姆招枨?，以及與孤寡老人、殘疾人群、留守兒童、留守婦女等群體相關聯(lián)的服務需求，更是各不相同。這些需要僅靠國家自上而下供給來滿足是遠遠不夠的，而且即使是在最現(xiàn)代化的國家，也不可能完全滿足人民日常生活中的服務需求。國家能提供基本公共服務，但一些微小的服務則需要社會公益的力量。社會公益既有大公益，也有小公益。與大社會公益不同，社區(qū)社會公益是小公益，是生活在同一個社區(qū)的人們通過做好事、行善舉向生活在同一個社區(qū)的群眾提供服務。公共、公德、公意和共益是社會公益的核心。在一個社會小公益組織較多、社會小公益活動較多、社會公益意識較濃厚的城鄉(xiāng)社區(qū)社會，人民群眾的日常生活需求能夠通過社區(qū)社會公益活動得以滿足，更容易形成“人人為我、我為人人”的社區(qū)生活共同體。人們在這樣的社區(qū)里才能安定生活、幸福生活，這樣的社區(qū)也就更穩(wěn)固，進而可以為國家對基層治理奠定堅固的根基。社區(qū)社會公益基礎好，社區(qū)居民的公益心就強，社區(qū)社會的公共性意識和公共精神就強，社區(qū)公共生活就更容易形成，社區(qū)治理的社會基礎就扎實，基層治理就更有效。

4.基層治理的社會慈善基礎。自古以來，人們對于美好幸福生活的追求是家園建設的基點。幸福生活的前提是能夠正常生活。在城鄉(xiāng)社區(qū)社會里，不僅有可以正常生活的人民群眾，也有大量存在生活困難的人民群眾，如殘疾人、孤寡老人、失業(yè)人群、貧困人群、重大病患人群等。生活困難人群是社區(qū)社會最薄弱的地方，也是基層民眾中最薄弱的人群，是影響社區(qū)生活共同體的主要變量，更是基層治理的難點。中國自古以來就有鄰里互助的傳統(tǒng)，也有官辦慈善機構的歷史。前者是小慈善，著力于生活性社區(qū)的具體性的微小救助；后者是大慈善，著力于解決整體性社會的普遍性的社會問題。無論是大社會慈善還是社區(qū)社會小慈善，都是救助生活困難人群的重要社會力量，是國家力量的補充。仁義、公德、孝善是社會慈善的核心。社區(qū)的小型社會慈善組織越多，熱心于社區(qū)社會慈善的人越多，延伸到社區(qū)的社會大慈善組織越多，社區(qū)社會的慈善活動就越多，對生活在社區(qū)的困難人群就能進行最大程度的救助，幫助其恢復正常生活，社區(qū)才能成為安居之地。城鄉(xiāng)社區(qū)的社會慈善基礎強，社會成員的慈善心濃厚，就容易形成基于公德、良心的社區(qū)生活共同體，基層治理的社會基礎增強，國家對基層治理自然就更加有效。

綜上所述，社會組織、社會工作、社會公益、社會慈善等共同構成城鄉(xiāng)基層治理的社會基礎。四大基礎是從作為基層社會的主體的個體性與群體性的角度去界定的，是有機聯(lián)系的，共同構成基層治理的社會基礎體系。習近平總書記強調(diào)：“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了?！盵1]社會組織、社會工作、社會公益、社會慈善是增強城鄉(xiāng)社區(qū)社會服務和管理能力的重要因素，也是構筑社區(qū)生活共同體的重要條件。社會組織、社會工作、社會公益、社會慈善四位一體，構成城鄉(xiāng)基層治理的四大社會基礎。

三、基層治理的社會基礎構筑：歷史與現(xiàn)實

“基層治理的社會基礎”命題不僅是中國式現(xiàn)代化國家建設的時代命題，也是傳統(tǒng)中國大一統(tǒng)建構中的重要命題。無論是傳統(tǒng)中國，還是現(xiàn)代中國，都是一個單一制的規(guī)模大國?；鶎踊A始終是決定國家政治共同體穩(wěn)定性的基礎因素，也是國家治理的基礎。“天下之患在于土崩，不在于瓦解，古今一也?！保ā妒酚洝て浇蚝钪鞲噶袀鳌罚┛梢?，“夯實基層基礎”是一個歷史延續(xù)性的話題，只是在國家從傳統(tǒng)邁向現(xiàn)代的過程中，這一命題不斷具有了新的時代內(nèi)涵，夯實基層基礎的形式和載體也相應地發(fā)生變化。因此，只有將“基層治理的社會基礎”命題帶入中國歷史，在中國國家形態(tài)和社會演變的歷史進程中才能真正理解“基層治理社會基礎”對于國家政治共同體建構的重要價值。

1.傳統(tǒng)國家：基層自治社會基礎的自我構筑與脆弱性

自秦始皇統(tǒng)一六國，建立起統(tǒng)一的中央集權國家，國家權力就高度集中于以皇帝為核心的皇權之下。國家通過設立在各個地域的多個層級的行政官僚機構進行統(tǒng)一的國家統(tǒng)治。在皇權中央與民眾之間，有若干個行政官僚層級，各級官府及其所屬官吏負責自上而下地執(zhí)行皇權中央的統(tǒng)治意志。也正是在自上而下的多層級權力體制之下才形塑了一個由若干民眾構成的基層社會?；鶎由鐣怯扇舾蓚€分散的村落社會所組成的。分散的村落社會雖然沒有正式進入上層國家權力體系，但卻是上層國家的基礎支撐。中央皇權通過郡縣之下的保甲制度，以征稅、征兵的方式向村落社會汲取國家統(tǒng)治所需要的人力資源和物質(zhì)資源?；蕶嗯c村落民眾的聯(lián)系只有納糧與征兵。如孫中山所說：“人民對于皇帝只有一個關系，就是納糧，除了納糧，便和政府沒有別的關系。因為這個緣故，中國人民的政治思想便很薄弱。人民不管誰來做皇帝，只要納糧，便算盡了人民的責任。政府只要人民納糧，便不去理會他們別的事，其余都是聽人民自生自滅?！盵1]

村落是傳統(tǒng)中國基層社會民眾的生活單位、生產(chǎn)單位，也是治理單位。人們以村落社會為基本單元，進行自我治理，形成了皇權之下基層自治的治理格局。韋伯將村落社會稱為“無官員的自治地區(qū)”[2]。由于歷史、地域、風俗文化、血緣關系、地緣關系、市場關系的差異性，以村落社會為單位的基層自治在傳統(tǒng)中國的不同區(qū)域呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)。但是，由若干一家一戶所組成的村落社會始終是基層自治的社會基礎。村落是中國鄉(xiāng)村的基本生活范疇[3]，村落社會是一家一戶的生產(chǎn)、生活和社會交往空間，是一個小型的、相對封閉的共同體社會。人群為了生產(chǎn)、生活和生存，按照一定的規(guī)則和程序締結社會組織，以土地為紐帶建構社會公益機制，富人群體基于道德責任感自我構建社會慈善機制，維系了村落共同體的穩(wěn)定與延續(xù)，也形成了基層自治的小社會基礎。傳統(tǒng)中國的基層自治是沒有進入上層國家權力體系的自我治理，自治的社會基礎自然也由村落社會人群自我構筑。

首先，農(nóng)民基于自愿締結多層次、多類型的社會組織，形成村落自治的社會組織基礎。家戶是獨立的生產(chǎn)單位、生活單位和社會交往單位，具有較高的自主性。對于在生產(chǎn)經(jīng)營、養(yǎng)老、婚喪、信仰、文化活動、日常出行等方面的需求，農(nóng)民依照血緣關系、地緣關系和利益關系的親近程度自愿締結各種功能性的會社組織，如龍桿會、青苗會、塘會、渡船會、保安會、清明會、觀音會、老人會等，以互助合作的方式滿足其在生產(chǎn)、生活和社會交往中的多樣化服務需求。如韋伯所說：“村落有時聚居數(shù)千人口，其與城市之差別，僅在于其通過自身組織來運轉(zhuǎn)。”[4]會社組織是自治型的農(nóng)民合作組織，其功能是滿足家戶日常生產(chǎn)和生活的基本需要，維系家戶的生存和延續(xù)，進而維系村落社會的存續(xù)性和完整性。

其次，由村落社會精英主導在村落社會建立社會公益機制。受生產(chǎn)技術水平的制約，土地成為最重要的經(jīng)濟要素。村落社會的士紳、族長、房長、長老、“先生”是村落的精英群體，既擁有道德威望，也擁有經(jīng)濟財富，是村落自治的主體。村落精英通過設置族田、蒸嘗田、祖宗田、學田、書田、老人會田、養(yǎng)老田、義田、橋會田、路會田、堰田、香火地、龍燈會田、廟田等村落共有土地，將共有土地給那些土地不足且存在生活困難的農(nóng)民耕種，以土地租金為基礎，興辦社會公益活動，包括修橋鋪路、建廟建祠堂、救助孤寡、興辦教育、組織娛樂文化活動等。以村落共有產(chǎn)權為核心的社會公益機制是內(nèi)生于村落社會的自治性公益，它解決了村落人群的普遍性需求和困難人群的特殊性需求，維系了村落社會有機體的運轉(zhuǎn)，形成基層自治的社會公益基礎。

最后，由村落社會富人群體主導開展一定程度的小型社會慈善。包括士紳、占地多的農(nóng)民等在內(nèi)的富人群體出于道德責任感和社會秩序的綜合考量，會利用共有土地經(jīng)營的地租對孤寡老人進行一定程度的救助。當發(fā)生水災、火災、蟲災、疾病等重大事件時，村落富人群體也會組織捐資救災，對生活困難人群施粥，幫助其渡過難關。對村中的窮苦讀書人，也會積極捐資助學。建立在富人精英個人經(jīng)濟財富基礎上的村落社會慈善是基于熟人社會道德感的自愿性慈善行為，它在一定程度上解決了困難人群的需求，維系了村落有機體的內(nèi)部聯(lián)結，形成基層自治的社會慈善基礎。

在“郡縣治，天下安”的傳統(tǒng)中國，上層國家對基層社會并不進行直接治理，基層社會自我治理?；鶎幼灾沃阅軌蛄夹赃\轉(zhuǎn)，一個關鍵原因在于村落社會自我建立了一套社會組織機制、社會公益機制和社會慈善機制，保持了村落社會有機體的良性運行，形成了村落自治的社會基礎。但是，村落社會自我構筑的社會基礎是薄弱的、脆弱的，只能讓村落社會維系在一個低限度的生存水平，而不能帶來社會的發(fā)展與變革。對此，美國學者羅茲曼指出，傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村存在著的社區(qū)組織以及社區(qū)之間的聯(lián)系力度都很弱，并不構成有利于中國現(xiàn)代化的社會條件[1]；也就是說，它只構成“皇權不下縣”之下基層社會維系的生存基礎，而非發(fā)展基礎，自然也就談不上構成上層國家權力的堅固基礎。因而，基層社會自治雖有“社會之基”但“基卻不牢”，不具備很強的抗風險能力，一旦外部壓力超過了社會基礎的承受限度，馬上就會發(fā)生“土崩”，出現(xiàn)大量“流民”，甚至是“亂民”和“暴民”。因而歷代開國皇帝建立新王朝之后都實行“輕徭薄賦、與民休息”國策的根本原因在于恢復和重建戰(zhàn)亂之中被破壞掉的統(tǒng)治和治理的社會基礎。蘇軾感嘆道：“天下之患，莫大于不知其然而然，不知其然而然者，是拱手而待亂也?！保ā短K軾文集》卷四十六·策略五首）也即是說，“天下之患在于土崩”，“土崩之患在于土基”，“土基之患在于社會基礎”。社會基礎不強，“縣下皆自治”亦不會強，上層皇權國家更不會穩(wěn)固。

2.進入現(xiàn)代國家的基層治理與社會基礎的國家構筑

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨帶領人民群眾開啟了新型現(xiàn)代國家建設的歷史進程。為了改造傳統(tǒng)的農(nóng)民性并對分散的農(nóng)村社會進行整合，國家通過土地改革、社會主義改造運動將國家權力滲透和延伸到了鄉(xiāng)村社會，并在基層社會建立了穩(wěn)固的基層政權體系。在國家權力進入基層社會的進程中，自然生成的傳統(tǒng)村落共同體社會被打破，傳統(tǒng)社會自治的體系也被打破，支撐傳統(tǒng)社會自治的由村落人群自我構筑的社會組織基礎、社會慈善基礎、社會公益基礎也被一定程度地短暫性瓦解；但是，這些社會基礎背后的守望相助、鄰里相親、患難與共的治理因子并沒有消逝散去，而是隱藏在社區(qū)社會土壤之中，并以新的形式發(fā)揮著作用。國家按照行政建制的邏輯對城鄉(xiāng)居民的生活共同體進行了一定程度的重構，基層治理及其社會基礎也表現(xiàn)出了不同的樣態(tài)。

伴隨著“政社合一”的人民公社體制的建立，國家權力延伸到了距離農(nóng)民生活最近的層級，農(nóng)民被直接納入“人民公社—生產(chǎn)大隊—生產(chǎn)小隊”這一組織體系內(nèi)部。在人民公社時期，農(nóng)民、農(nóng)民的生活以及農(nóng)民生活的社區(qū)被高度集體化和國家化。農(nóng)民是人民公社的社員，歸屬“三級所有、隊為基礎”的集體組織。生產(chǎn)隊是農(nóng)民群眾的生活單位，也是組織單位，更是治理單位。“人們從出生到死亡，從生產(chǎn)到生活，都離不開集體組織?！盵2]生產(chǎn)隊可以利用公益金開展社會救助、社會公益和社會慈善。1961年6月的《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》指出：“生產(chǎn)大隊對于沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員……實行供給或者給以補助?！盵3]1962年9月頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》規(guī)定：“生產(chǎn)隊按照豐歉情況，經(jīng)過社員大會決定，可以適當留些儲備糧，以便備荒防災，互通有無，有借有還，并對困難戶、五保戶加以適當?shù)恼疹櫋?，“生產(chǎn)隊可以從可分配的總收入中，扣留一定數(shù)量的公益金，作為社會保險和集體福利事業(yè)的費用”[1]?？梢姡瑖以谵r(nóng)村社會的基層組織既是基層治理的組織主體，也是組織和整合農(nóng)民社會的主體，更是社會基礎建設的主體。公社和生產(chǎn)隊作為基層治理組織，不僅負責對鄉(xiāng)村社會進行治理，而且負責開展社會公益、社會慈善和社會救助。在城市，單位作為一元化整合工具成為城市中的基本單元[2]。單位是城市居民的組織主體，將居民群眾居住的單位社區(qū)凝聚成一個生活共同體。與居民生活有關的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老均由單位負責，也由單位負責對困難職工進行救助和幫扶。單位辦社會、單位治社會是單位制社會的重要特征，也構成單位社區(qū)社會治理的社會基礎。從社會基礎構筑主體和路徑來看，集體化時期的城鄉(xiāng)具有一致性，城鄉(xiāng)基層治理的社會基礎主要由國家建構。當然，無論是城市還是農(nóng)村，除了集體組織和單位組織建構起來的社會公益、社會慈善基礎，還有國家自上而下延伸到基層的大型社會公益和社會慈善。它們共同支撐起了城鄉(xiāng)基層治理的社會基礎，不僅使基層社會安定有序，而且讓基層治理得以在一個彼此聯(lián)結的生活共同體之上進行。

改革開放之后，伴隨著鄉(xiāng)村政權組織體系的調(diào)整和鄉(xiāng)村自治體系的建立，農(nóng)村基層治理格局轉(zhuǎn)變?yōu)椤班l(xiāng)政村治”。由農(nóng)民自主選舉產(chǎn)生的村民委員會對農(nóng)民的生活單位進行治理。村民委員會是自治組織，既負責組織村民開展村莊公共治理活動，也以集體提留的公益金、公積金為基礎開展村莊范圍的社會公益和社會慈善活動，從而強化村民自治的社會基礎。2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》第九條明確規(guī)定：“村民委員會應當支持服務性、公益性、互助性社會組織依法開展活動，推動農(nóng)村社區(qū)建設?！盵3]對此，彭真也指出：“把村民委員會同政府加以區(qū)別，使它真正成為基層群眾性自治組織，依法辦理本村的公共事務和公益事業(yè)?！盵4]同樣，在城市，由居民選舉產(chǎn)生的居民自治委員會既負責組織社區(qū)居民進行自我治理，也依托各種社會組織開展社會慈善和社會公益活動，增厚居民自治的社會基礎。2018年修訂的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第三條規(guī)定，居民委員會的任務之一是“辦理本居住地區(qū)居民的公共事務和公益事業(yè)”[5]?？梢?，在改革開放之后，無論是城市的社區(qū)，還是農(nóng)村的行政村，均由自治組織開展社會公益、社會慈善和社會救助，對人民群眾日常生活中的多樣性需求和困難人群的需求進行治理，維系和加強了自治的社會基礎，也推進了自治實踐。

進入21世紀，伴隨著國家政策支持力度的加大和市場經(jīng)濟的繁榮，在自治組織之外發(fā)展出了更多的社區(qū)社會組織、社區(qū)社會公益組織和社區(qū)社會慈善組織（或人群），它們協(xié)助社區(qū)自治組織開展了多類型、多樣化的社會慈善活動和社會公益活動。在城市社區(qū)，包括業(yè)主委員會在內(nèi)的各種社會組織、志愿者組織發(fā)育完善。在農(nóng)村基層，諸如村民理事會、紅白理事會、老人協(xié)會、姑嫂理事會、巾幗志愿者組織等社會組織、社區(qū)公益組織逐漸完善。城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織根據(jù)居民需要，建立了包括村級養(yǎng)老服務中心、社區(qū)服務站、“四點半學?！薄ⅰ皨D女之家”、社區(qū)公共活動中心等在內(nèi)的各種社會公益平臺，并針對特定人群開展了包括義診、關愛留守兒童等在內(nèi)的慈善活動和公益活動。城市社區(qū)的社會工作體系日趨完善，社會工作者、社區(qū)志愿者為孤寡老人、殘障人群的生活提供了各種各樣的服務；近些年，社會工作者、志愿者也逐漸向農(nóng)村延伸，為各類困難人群提供生活服務并開展救助幫扶，而農(nóng)村基層社會在黨組織的引領下也培育出了“在村”的志愿者隊伍。目前，全國社會工作專業(yè)人才總量達163萬人，全國建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站2.1萬余個，駐站社工5萬余名[1]?？梢姡趪业拇罅χС趾徒ㄔO下，城鄉(xiāng)社區(qū)的社會組織基礎、社會工作基礎、社會公益基礎和社會慈善基礎日益完善和厚實。通過社會組織、社會工作、社會公益、社會慈善，人們的日常生活需求問題得到解決，社區(qū)人群之間的聯(lián)系日益增進，社區(qū)生活共同體得到增強，社區(qū)自治能力和國家對基層治理的效果也得到提升。

城鄉(xiāng)社區(qū)的社會組織基礎、社會工作基礎、社會公益基礎和社會慈善基礎都不是城鄉(xiāng)社區(qū)社會自然而然發(fā)育出來的，都是在國家的政策支持、資金支持和基層黨組織的引領之下培育出來的。城鄉(xiāng)社區(qū)是一個生活共同體，社區(qū)社會組織、社會工作、社會公益、社會慈善的基礎扎實，社區(qū)有機體就穩(wěn)固，以社區(qū)為基本單位的基層治理的社會基礎就厚實，基層治理的目標就能高質(zhì)量實現(xiàn)，基層治理的能力就強。2022年6月28日，習近平總書記在武漢考察時指出，“夯實城市治理基層基礎”[2]。這里所強調(diào)的就是基層治理的社會基礎。良善的治理依賴于優(yōu)質(zhì)的社會基礎，優(yōu)質(zhì)的社會基礎取決于社會組織、社會工作、社會公益、社會慈善等社會要素的培育與發(fā)育。

四、新時代如何夯實基層治理的社會基礎：國家建設

1.夯實“基層治理的社會基礎”依賴于國家建設

習近平總書記反復強調(diào)“夯實城鄉(xiāng)治理基層基礎”，一是說明夯實基層治理的社會基礎的重要性，二是說明基層治理的社會基礎還存在薄弱環(huán)節(jié)，還需要進一步完善和建設。尤其是在經(jīng)濟發(fā)展較為落后的偏遠農(nóng)村地區(qū)，基層治理的社會組織基礎、社會工作基礎、社會公益基礎、社會慈善基礎都還比較薄弱。2021年的《意見》也強調(diào)“加強基層治理能力和治理體系現(xiàn)代化要發(fā)展公益慈善事業(yè)”，指出“完善社會力量參與基層治理激勵政策，創(chuàng)新社區(qū)與社會組織、社會工作者、社區(qū)志愿者、社會慈善資源的聯(lián)動機制”[3]。這說明，提升基層治理能力需要強化基層治理的社會基礎建設。強化基層治理的社會基礎建設需要增強城鄉(xiāng)社區(qū)社會的社會組織、社會工作、社會公益和社會慈善的培育和建設。

基層治理是國家對基層社會的治理。國家通過各方面的建設，推進基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。良好的基層治理取決于優(yōu)良的社會土壤。這也意味著，通過國家建設提升基層治理水平，還需要加強基層治理的社會基礎建設。新中國成立后，雖然存在于傳統(tǒng)社會里的支撐著基層治理的社會組織、社會慈善、社會公益的主體、形式或機制不復存在，但是這些社會基礎背后所隱藏的互助、合作和互惠的文化基因既存在于中國社會，也因為城鄉(xiāng)社區(qū)居民的種種微小需求而重新煥發(fā)生機，并以新的形式表現(xiàn)出來且在基層治理中發(fā)揮著重要作用。但總的來說，現(xiàn)代化所帶來的個體化、原子化和利益化使得城鄉(xiāng)社區(qū)社會自我構筑社會基礎的能力相對較弱，只能由國家建構。同時，在國家從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的過程中，城鄉(xiāng)基層治理的內(nèi)容逐漸變多、事務更加復雜，對社會基礎的依賴度也更高。城鄉(xiāng)基層治理在走向現(xiàn)代的過程中，越來越需要的是一種更加現(xiàn)代的、成體系和高質(zhì)量的社會基礎。因而，在當代，社會組織、社會工作、社會公益、社會慈善作為基層治理的系統(tǒng)性的社會基礎，受制于社會能力，并不會在城鄉(xiāng)社區(qū)社會自然而然地生長出來，需要具有強大能力的國家主體去輸入、培育和建設。這是由中國現(xiàn)代國家建構所立基的社會基礎所決定的。中國國家從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，不僅面臨著現(xiàn)代國家的建構，更面臨著現(xiàn)代社會的建構?！艾F(xiàn)代國家建構”與“現(xiàn)代社會建構”具有同步性，社會建構包含于國家政權建構的進程之中，并與國家建構相互促進[1]。同時，中國的社區(qū)作為城鄉(xiāng)居民的生活空間，不是自然而然形成的，具有很強的國家建構性。由國家建構和劃定的城鄉(xiāng)社區(qū)單位要形成人民群眾的生活共同體，并不容易，需要進行一定程度的建設和打造。因而，基層治理的社會基礎依賴國家來建設。構筑和夯實基層治理的社會基礎是國家對基層治理的內(nèi)在之意。國家建設基層治理的社會基礎，是基層治理能力現(xiàn)代化的途徑。國家建設基層治理的社會基礎，是要對基層治理的社會基礎進行優(yōu)化和提升。這里有兩層含義：一是國家通過加強城鄉(xiāng)社區(qū)的社會組織、社會工作、社會公益和社會慈善等方面的建設，建構一個人們安居樂業(yè)的、理想的社區(qū)生活共同體；二是激活社會力量，將城鄉(xiāng)社區(qū)治理納入國家建設體系之中，建設一個既有活力又有秩序的社區(qū)社會，從而推動國家政治共同體建設。

2.國家構筑“基層治理的社會基礎”的路徑

當前，社會組織、社會工作、社會公益和社會慈善在全國各地的城鄉(xiāng)社區(qū)都有不同程度的發(fā)育和成長，構筑起了一個較為牢靠的社會基礎，對基層治理發(fā)揮著極大的支撐作用；但是，也呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)社區(qū)還不均衡、作用力還不強、參與度和融入度還不高的特點。在社會能力有限的情況下，還需要由國家力量介入筑牢基層治理的社會基礎，從而實現(xiàn)社會基礎由外而內(nèi)地生長。

第一，積極培育城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織，鼓勵和支持社區(qū)社會組織參與基層治理。原子化和個體化的社區(qū)很難形成生活共同體，也很難形成社會聚合力來支撐基層治理?；鶎狱h組織要以城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織為依托，發(fā)動社區(qū)民眾，根據(jù)興趣愛好和生活需求，自愿建立各種類型的社會組織，如老年人協(xié)會、廣場舞組織、社區(qū)志愿者組織、矛盾糾紛調(diào)解理事會等，并引導社區(qū)社會組織積極參與社區(qū)治理。

第二，利用社區(qū)優(yōu)勢資源，培育和孵化社區(qū)公益組織，建構常態(tài)化的社區(qū)公益平臺和機制。社區(qū)公益是社區(qū)生活共同體建設的重要一步，有助于增進公共性和公共精神的生長，增強基層治理的人民認同性和參與性。城鄉(xiāng)社區(qū)建立社區(qū)公益組織孵化中心，在基層黨組織的引領下，根據(jù)社區(qū)人群特點，積極培育和孵化社區(qū)公益組織；同時，建立常態(tài)化的社區(qū)公益平臺，吸引社區(qū)民眾積極參與公益活動，在為相關人群提供生活服務的過程中，增強民眾的公益精神和彼此之間的聯(lián)系。

第三，在城鄉(xiāng)社區(qū)引入社會工作者，建立健全社區(qū)社會工作體系。基層治理的社會基礎的短板在于“一老一小”群體和特殊人群（如殘疾人、心理疾病或精神疾病人群）。社會工作是滿足他們生活需求的重要力量。一方面，通過政府購買服務的方式為城鄉(xiāng)社區(qū)引入社會工作人員，使社工下沉到距離人民群眾生活最近的社區(qū)；另一方面，基層黨組織和社區(qū)自治組織要以社區(qū)志愿者、社區(qū)工作人員為基礎，積極培育內(nèi)生性的社會工作人員，為社區(qū)“一老一小”和特殊人群提供服務。解決好了“一老一小”和特殊人群的服務問題，基層治理的社會基礎就牢靠，國家對基層治理自然就有效。

第四，引導社會慈善機構進社區(qū)，大力發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)社會慈善事業(yè)。任何社區(qū)總會存在困難人群，解決好困難人群的生活需求，使人們可以在社區(qū)安定地生活，才能為基層治理奠定扎實的社會基礎。社會慈善是解決困難人群多樣化需求問題的重要力量。但是，社會慈善往往集中于大城市，社區(qū)社會慈善機制并不健全，不僅需要國家政策引導社會慈善機構進社區(qū)開展慈善活動，也需要培育社區(qū)社會小慈善組織和群體，通過小公益、小慈善對社區(qū)困難人群進行社會救助和幫扶，推進社區(qū)基礎建設。

〔責任編輯：史拴拴〕

[1]《習近平在湖北武漢考察時強調(diào)把科技的命脈牢牢掌握在自己手中不斷提升我國發(fā)展獨立性自主性安全性》，《光明日報》2022年6月30日。

[1]孫肖遠：《區(qū)域化黨建創(chuàng)新邏輯與行動策略——以引領縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展為視角》，《河海大學學報（哲學社會科學版）》2022年第6期。

[2]楊威威、徐選國：《替代性治理：城鄉(xiāng)變遷下基層社會治理創(chuàng)新的自我調(diào)適》，《社會發(fā)展研究》2022年第3期。

[3]趙秀玲：《中國城鄉(xiāng)治理的升級再造》，《東南學術》2021年第5期。

[4]徐勇：《中國式基層治理現(xiàn)代化的方位與路向》，《政治學研究》2023年第1期。

[5]易承志：《以公共服務均衡性和可及性為支撐提升基層治理韌性》，《黨政論壇》2023年第2期。

[6]《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，人民出版社2021年版，第1頁。

[7]徐勇：《將基層帶入國家：單一制、基層社會與國家建設》，《國家現(xiàn)代化建設研究》2022年第2期。

[1]《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社2012年版，第187頁。

[1]徐勇：《如何認識當今的農(nóng)民、農(nóng)民合作與農(nóng)民組織》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2007年第1期。

[2]《習近平在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上強調(diào)毫不放松抓緊抓實抓細防控工作統(tǒng)籌做好經(jīng)濟社會發(fā)展各項工作》，《人民日報》2020年2月24日。

[1]中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義社會建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第127頁。

[1]孫中山：《三民主義》，九州出版社2012年版，第89頁。

[2][4]韋伯：《中國的宗教：儒教與道教》，康樂、簡惠美譯，廣西師范大學出版社2010年版，第141頁，第141頁。

[3]王滬寧：《當代中國村落家族文化——對中國社會現(xiàn)代化的一項探索》，上海人民出版社1999年版，第10頁。

[1]羅茲曼主編：《中國的現(xiàn)代化》，國家社會科學基金“比較現(xiàn)代化”課題組譯，江蘇人民出版社2003年版，第163—164頁。

[2]徐勇：《國家化、農(nóng)民性與鄉(xiāng)村整合》，江蘇人民出版社2019年版，第332頁。

[3]《建國以來重要文獻選編》第14冊，中央文獻出版社1997年版，第396頁。

[1]《建國以來重要文獻選編》第15冊，中央文獻出版社1997年版，第633—634頁。

[2]劉建軍：《單位中國：社會調(diào)控體系重構中的個人、組織與國家》，天津人民出版社2000年版，第189頁。

[3]《中華人民共和國村民委員會組織法》，人民出版社2010年版，第5頁。

[4]彭真：《彭真文選》（1941—1990），人民出版社1991年版，第610頁。

[5]《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，中國法制出版社2018年版，第5頁。

[1]唐登杰：《新時代民政事業(yè)發(fā)展取得歷史性成就》，《學習時報》2022年8月5日。

[2]《習近平在湖北武漢考察時強調(diào)把科技的命脈牢牢掌握在自己手中不斷提升我國發(fā)展獨立性自主性安全性》，《光明日報》2022年6月30日。

[3]《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，人民出版社2021年版，第10頁。

[1]陳軍亞、王浦劬：《以雙重革命構建新型現(xiàn)代國家——基于中國共產(chǎn)黨使命的分析》，《政治學研究》2022年第1期。