項目管理工具在中央預(yù)算單位政府采購項目執(zhí)行中的應(yīng)用

梅豫家

［摘 要］中央預(yù)算單位政府采購項目存在項目需求文件成形困難、項目流程煩瑣、項目時間要求緊等問題，文章主要運用“焦點小組會議”“工作分解結(jié)構(gòu)”“關(guān)鍵路徑法”等項目管理工具來解決這些實際問題，以期為中央預(yù)算單位政府采購項目的執(zhí)行提供理論參考。

［關(guān)鍵詞］政府采購；中央預(yù)算單位；項目管理工具

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.12.057

［中圖分類號］F812.45［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2023）12-0176-03

0 ? ? 引 言

政府采購指各級政府為了開展日常政務(wù)活動或為公眾提供服務(wù)，在財政的監(jiān)管下，通過法定程序和公平競爭，由財政部門以直接向供應(yīng)商付款的方式，交易和締約活動的過程。中央預(yù)算單位的政府采購項目是中央預(yù)算下由財政部門撥款的項目，有著較大的采購規(guī)模和較高的社會關(guān)注度［1］。同時，在中央預(yù)算單位政府采購項目的執(zhí)行過程中，遇到的困難及所注意的事項也較多。這就需要研究中央預(yù)算單位政府采購項目的現(xiàn)狀和問題，從而尋求合適的項目管理工具來解決這些問題。

1 ? ? 中央預(yù)算單位政府采購項目現(xiàn)存問題

1.1 ? 項目需求文件成形困難

在一般的招標項目中，采購者與最終使用者為同一人，舉例來說，某企業(yè)利用自籌資金招標采購一批貨物，該企業(yè)是此次招標采購的采購者，同時也是貨物的使用者，項目需求文件成形快速。但政府采購項目，尤其是中央預(yù)算單位的政府采購項目，機構(gòu)設(shè)置層次較多。例如，在北京設(shè)立總部，在全國各地設(shè)立分支機構(gòu)，負責(zé)采購工作的采購者一般是北京總部的采購處或采購中心，但最終的使用者可能涉及很多下屬分支機構(gòu)。這就導(dǎo)致在項目需求文件的討論中，采購者與最終使用者對項目需求文件難以達成共識，各方意見無法統(tǒng)一，項目進度緩慢，項目需求文件成形困難的問題貫穿政府采購項目執(zhí)行始終，亟待解決。

1.2 ? 項目流程煩瑣

中央預(yù)算單位政府采購項目還存在流程煩瑣的問題。對于一般項目，項目從形成項目需求文件、制作招標文件，到發(fā)布公告、開標評標，通?？梢孕纬蓸藴驶鞒毯凸潭ǖ哪Ｊ?。但是對于中央預(yù)算單位政府采購項目，其機構(gòu)設(shè)置層次較多，每個項目所涉及的最終使用者不同，各個使用者對于項目流程的要求也不盡相同，這就導(dǎo)致中央預(yù)算單位政府采購項目較一般項目而言，無法形成標準統(tǒng)一的項目流程，在執(zhí)行過程中流程比較煩瑣。

1.3 ? 項目時間要求緊

在項目時間方面，每年年初，財政預(yù)算審核單位會對中央預(yù)算單位所上報的本年度預(yù)算進行審核，通過后才可撥付資金。因為中央預(yù)算單位的預(yù)算資金由財政部門撥付，而財政部門的撥付又建立在該中央預(yù)算單位所上報的本年度預(yù)算審核通過的基礎(chǔ)上，中央預(yù)算單位政府采購項目普遍無法在每年的第一季度執(zhí)行。

每年年中，財政部門還要對中央預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行情況進行監(jiān)管和審核，對“本年度預(yù)算”的資金使用情況和政府采購項目完成度進行績效考評，即考評中央預(yù)算單位“預(yù)算支出金額用資率”和“政府采購項目完成度”，有時為半年考評一次，有時在每年9月份考評。中央預(yù)算單位為了在績效考評中得到滿意的結(jié)果，經(jīng)常會在考評前一段時間內(nèi)突擊執(zhí)行項目。

每年年底，財政部門會進行封賬處理，若中央預(yù)算單位政府采購項目無法在封賬前執(zhí)行完畢，該項目當年的財政預(yù)算資金便無法撥付。中央預(yù)算單位需要在第二年對前一年未完成的政府采購項目預(yù)算重新上報預(yù)算申請，而財政部門很可能對前一年未完成的政府采購項目的預(yù)算申請不予通過。

將每年可以用來執(zhí)行中央預(yù)算單位政府采購項目和財政部門績效考評的時間“掐頭去尾”，再加上中央預(yù)算單位政府采購項目需求文件成形困難、項目流程煩瑣的問題，導(dǎo)致中央預(yù)算單位政府采購項目對于執(zhí)行時間的要求較高。

2 ? ? 中央預(yù)算單位政府采購項目問題的解決路徑

分析中央預(yù)算單位政府采購項目的現(xiàn)狀和問題后，就可以有的放矢，通過項目管理工具來解決這些問題，主要包括“焦點小組會議”“工作分解結(jié)構(gòu)”“關(guān)鍵路徑法”等。

2.1 ? 運用“焦點小組會議”完善項目需求文件

“焦點小組會議”是將項目干系人組織在一起，對項目所采購的服務(wù)、貨物以及所要達到的成果進行研究討論。

項目干系人一般是中央預(yù)算單位采購部門的負責(zé)人、最終使用的各部門負責(zé)人和技術(shù)專家，這些人作為政府采購項目的“采購方領(lǐng)導(dǎo)”“使用單位領(lǐng)導(dǎo)及使用人”以及“技術(shù)領(lǐng)域?qū)＜摇?，最能為項目提供詳細需求信息?/p>

通過運用“焦點小組會議”，既要讓項目干系人各抒己見、積極參與，又要保持談?wù)摰膬?nèi)容不偏離主題。這種方法對于單獨找各個項目干系人逐個確認及修改技術(shù)需求的方法，具有結(jié)構(gòu)靈活、速度快的

優(yōu)點［2］。

在實際操作中，一般是由中央預(yù)算單位采購部門向各級最終使用者下達技術(shù)需求生成指令，并指定技術(shù)需求初稿完成的時間。隨后，從財政部門專家?guī)熘羞x擇相關(guān)專家，將初步形成的技術(shù)需求文件交給專家審核，匯總意見，并同專家及各項目干系人約定召開技術(shù)交流會議的時間。約定時間后，由會議的主持人、該項目干系人召開技術(shù)交流會議，包括中央預(yù)算單位采購部門的負責(zé)人、最終使用的各部門負責(zé)人和技術(shù)專家，對項目需求文件進行討論、修改、確認。

“焦點小組會議”過程中，輸入的是眾多項目干系人的需求，輸出的是項目需求文件。對于單個中央預(yù)算單位政府采購項目，形成的就是單個項目的項目需求文件；對于所要采購的屬于常規(guī)或統(tǒng)一規(guī)格的貨物，如工作制服、工作證等，形成的項目需求文件不僅可用于單個政府采購項目，還可以用于該中央預(yù)算單位整個年度的統(tǒng)一項目技術(shù)規(guī)格標準，在該年度內(nèi)，只要采購此種貨物，就無須再進行新一輪的項目需求文件的論證。

通過“焦點小組會議”的方法使項目需求文件達到更加細化、完整、科學(xué)的效果，成為各主要干系人認可的需求，同時通過“焦點小組會議”可以為參會人員構(gòu)建一種相對寬松的情境，使各方暢所欲言［3］。有了既滿足各方需求，又能表達各方實際意愿且經(jīng)過專家認證、科學(xué)討論的技術(shù)需求書，才能為中央預(yù)算單位政府采購項目后續(xù)流程奠定堅實的基礎(chǔ)。

2.2 ? 運用“工作分解結(jié)構(gòu)”明確項目流程、化繁為簡

工作分解結(jié)構(gòu)（Work Breakdown Structure，WBS）

是指將項目活動按照其內(nèi)在結(jié)構(gòu)或?qū)嵤┻^程的順序進行逐層分解而形成的結(jié)構(gòu)示意圖，其目的是能夠形象地展現(xiàn)出所有必須完成的工作［4］。

中央預(yù)算單位機構(gòu)設(shè)置層次較多，且政府采購項目所采購的貨物和服務(wù)的類別較多，容易造成招標代理機構(gòu)在執(zhí)行中央預(yù)算單位政府采購項目時，執(zhí)行流程要求不同的問題，這就可能導(dǎo)致項目任務(wù)復(fù)雜、流程煩瑣。

由于上述原因，在中央預(yù)算單位政府項目的執(zhí)行中，應(yīng)該善于運用WBS分解任務(wù)，以達到流程清晰、化繁為簡。創(chuàng)建WBS的過程就是分解項目任務(wù)的過程，就是把龐大煩瑣的項目流程細分為更加易于控制的小任務(wù)，并對項目進行邏輯性的流層分解，主要包括下列工作。

第一，分析所執(zhí)行中央預(yù)算單位政府采購項目所有的工作要素；第二，確定WBS的編排方法，對于中央預(yù)算單位政府采購項目來說，最合理的編排方式是按工作階段、步驟和可交付的成果來編排；第三，自上而下地逐層細化分解，使每一層的工作都可以達到進一步細化；第四，核實工作分解的必要性和充分程度。以中央預(yù)算單位政府采購項目為例，在WBS的過程中，主要任務(wù)分為簽訂委托代理協(xié)議、收集需求、制作文件、接收報名、開標評標、確定中標人、簽訂合同及后續(xù)工作。

同時，每一個主要的項目任務(wù)又包括許多詳細的工作事項。簽訂委托代理協(xié)議包括中央預(yù)算單位與招標代理機構(gòu)就政府采購項目簽訂《委托代理協(xié)議》。收集需求包括最終使用者制定技術(shù)需求初稿，邀請采購人代表、最終使用者代表和技術(shù)專家進行項目“焦點小組會議”，討論生成項目最終技術(shù)文件。文件制作包括招標代理機構(gòu)制作項目商務(wù)文件，并將商務(wù)文件與技術(shù)文件合并后形成最終的招標文件。接收報名包括招標代理機構(gòu)發(fā)布招標公告、接受投標供應(yīng)商報名，以及在規(guī)定的開標時間之前在財政部門專家?guī)熘谐槿≡u審專家。開標包括與會人員的前期接洽、詳細布置安排會場、準備所需的辦公用具等，在開標當日，應(yīng)按招標文件規(guī)定接收投標文件，在招標文件規(guī)定的開標時間內(nèi)，在采購人及各投標供應(yīng)商的監(jiān)督下，開啟投標文件，對投標供應(yīng)商名稱、報價等信息進行公開的唱標、記錄并最終由投標供應(yīng)商簽字確認。評標包括評標委員會的各專家及采購人代表對投標文件進行詳細評審，并對投標文件進行綜合打分，形成最終的評審意見。確定中標人包括將評標委員會的評審意見報采購人審批，采購人通過內(nèi)部簽報或?qū)徟鞒檀_定中標人，并發(fā)布中標結(jié)果公告。簽訂合同包括中標結(jié)果公告發(fā)布后，中標人與采購人簽訂采購合同。

通過對中央預(yù)算單位政府采購項目的工作分解，將一個龐大復(fù)雜且時間跨度久的項目任務(wù)分解成簡單的小要素、小任務(wù)，形成相互關(guān)聯(lián)卻又相互獨立的模塊，并按照各項層次之間的關(guān)系進行排布［5］，便于工作安排和人員分配，有助于實現(xiàn)小目標、小成果，明確項目流程，實現(xiàn)化繁為簡。

2.3 ? 運用“關(guān)鍵路徑法”縮短項目執(zhí)行時間

“關(guān)鍵路徑法”是在對所執(zhí)行的項目進行規(guī)劃時，將已經(jīng)做好的工作分解結(jié)構(gòu)中的單一小任務(wù)，按照開始時間順序和每一個小任務(wù)之間的先后邏輯順序，畫出該項目的任務(wù)路徑圖，沿著任務(wù)路徑圖中各個小任務(wù)間的邏輯順序，向前和向后計算所有小任務(wù)的最早和最晚開始時間、最早和最晚結(jié)束時間，并估計出從第一個小任務(wù)從開始到整個項目完結(jié)最短的項目路徑持續(xù)時間的方法［6］。

通過特定有序的網(wǎng)絡(luò)邏輯法對各個活動序列進行分級計算，從而判斷出最適合項目活動的關(guān)鍵路徑，進而分析出如何縮短項目的執(zhí)行時間［7］。首先，關(guān)鍵路徑上的任務(wù)為關(guān)鍵任務(wù)。通過計算和分析如何縮短關(guān)鍵路徑上的關(guān)鍵任務(wù)時間來縮短整個項目的時間，這需要找出關(guān)鍵任務(wù)中哪些是法律法規(guī)規(guī)定的不能夠壓縮時間的任務(wù)，例如，對于招標文件準備期，《中華人民共和國政府采購法》第三十一條規(guī)定：招標文件的提供期限自招標文件開始發(fā)出之日起不得少于5個工作日。又如，開標評標工作由采購人、招標代理機構(gòu)組織開標，評標委員會對各投標供應(yīng)商的投標文件評審所必需的時間，這些都是不能壓縮時間的。其次，分析關(guān)鍵任務(wù)中哪些是可以壓縮的，如中央預(yù)算單位與招標代理機構(gòu)就政府采購項目簽訂《政府采購項目委托代理協(xié)議》，作為中央預(yù)算單位來說，可以在每一年度或每幾年度的年初，選擇一家或幾家招標代理機構(gòu)簽訂年度《政府采購項目委托代理協(xié)議》，而在每年度單個政府采購項目任務(wù)下發(fā)時，可制作簡單的政府采購項目任務(wù)單，在任務(wù)單中只描述項目名稱、采購方式、預(yù)算等信息，即下發(fā)給招標代理機構(gòu)。這樣一來，簽訂《政府采購項目委托代理協(xié)議》的任務(wù)時間就實現(xiàn)了壓縮，從而縮短了整個項目的完成時間。

再次，還可以分析哪些任務(wù)是可以提前進行的，哪些任務(wù)是可以和路徑上較靠前的任務(wù)同時進行的。舉例來說，招標文件商務(wù)部分的制作完全可以在前期技術(shù)需求討論中或者采購人下發(fā)政府采購任務(wù)后立刻進行編寫。通過任務(wù)的提前或合并，可以壓縮整個項目的總完成時間。

最后，中央預(yù)算單位在政府采購項目執(zhí)行過程中，可以根據(jù)積累的經(jīng)驗及法律法規(guī)的變動，根據(jù)財政部對政府采購項目案例的官方解釋及行業(yè)專家的指導(dǎo)意見，通過不斷修訂，形成招標文件范本。招標文件范本形成后可以縮短招標文件編制時間，降低廢標率，提高招標采購項目質(zhì)量［8］。當招標文件實現(xiàn)標準化、專業(yè)化，在實際運用中，從業(yè)人員只需根據(jù)項目的不同特點及采購人的不同項目需求文件，對招標文件進行細微調(diào)整即可［9］。通過制定招標文件范本，可以縮減招標文件制作所要消耗的時間，進而縮短項目的總完成時間。

3 ? ? 結(jié)束語

中央預(yù)算單位政府采購項目有著自身的顯著特點，在該類項目的執(zhí)行過程中，應(yīng)該運用各類項目管理工具，以求完善項目需求文件、明確和改進項目流程、縮短項目執(zhí)行時間，有效解決中央預(yù)算單位政府采購項目執(zhí)行的問題。

主要參考文獻

［1］吳學(xué)靜.淺論我國政府采購存在的問題及標準化的支撐作用［J］.中國標準化，2022（24）：54-57.

［2］王虹，閆宇翔，張玲.互聯(lián)網(wǎng)微信平臺在焦點小組訪談法中的應(yīng)用［J］.基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)教育，2017（1）：72-74.

［3］孫龍.焦點小組方法在組織研究中的應(yīng)用［J］.江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2005（3）： 68-73.

［4］賈小妮.WBS工作分解結(jié)構(gòu)在工程項目管理中的應(yīng)用［J］.中外企業(yè)家，2013（7）：113.

［5］陳瀟洋.工作分解結(jié)構(gòu)（WBS）在工程造價管理中的應(yīng)用

［J］.價值工程，2016（35）： 28-30.

［6］劉婧.項目進度管理方法研究：關(guān)鍵路徑法［J］.營銷界，2020（16）：152-154.

［7］潘廣欽.項目進度管理研究綜述［J］.價值工程，2014

（31）：96-99.

［8］徐濤.神華集團物資集中采購管理標準化的實踐與思考

［J］. 中國煤炭， 2016（6）： 19-24.

［9］姜薇.政府采購招標文件標準化的實踐探索［J］.中國政府采購，2019（11）：33-35.