基于實(shí)施導(dǎo)向的老城改造模式研究
——以晉城市老城區(qū)更新與保護(hù)為例

1 引言

老城作為多元復(fù)合地區(qū)，有著“優(yōu)、老、密、缺”四大特征，在更新保護(hù)工作中，要摸清老城家底、結(jié)合多方訴求，從實(shí)施層面出發(fā)，探尋適合老城的改造模式，重點(diǎn)解決好民生問題、傳承好老城文脈，通過異地回遷、片區(qū)平衡，解決老城居民安置難題，老城區(qū)內(nèi)進(jìn)行有機(jī)更新，加強(qiáng)老城特色場景營造與活力再造，塑造復(fù)合多樣的空間場所，打造現(xiàn)代與傳統(tǒng)和諧相融活力老城。

2 老城概述

2.1 城市生長繪就老城新貌

晉城老城始建于唐貞觀元年， 元后期鳳臺(tái)縣衙由高都古城遷入，明洪武十四年筑城墻，清雍正六年升為澤州府，1390年來積淀了大量歷史遺存和文脈信息， 老城昔日空間格局如圖1 所示。

圖1 澤州府治圖

至今“一城二衙”形成的大、小“十字”街巷格局依然清晰。現(xiàn)保留有大小街巷39 條，如文廟巷、東來巷、青龍巷等，其名稱富有傳統(tǒng)特色?，F(xiàn)存文物保護(hù)單位8 處，其中省級(jí)文物保護(hù)單位2 處，市級(jí)文物保護(hù)單位5 處，不可移動(dòng)文物21 處，歷史建筑24 處，主要分布在老城核心風(fēng)貌區(qū)。 隨著城市發(fā)展，老城不斷向外拓展，現(xiàn)已成為中心城區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)、文化、商業(yè)活動(dòng)中心。

2.2 邊界延續(xù)確定規(guī)劃范圍

本次規(guī)劃范圍在原1.46 km2古城邊界基礎(chǔ)上適當(dāng)外延，規(guī)劃占地面積2.6 km2，其中核心風(fēng)貌區(qū)占地面積0.56 km2。老城規(guī)劃范圍如圖2 所示。

圖2 老城規(guī)劃范圍示意圖

3 老城特征解讀

3.1 特征一：“優(yōu)”

區(qū)位優(yōu)：老城處于城市中心地帶，與各大城市中心功能距離適宜，交通便利。

空間優(yōu)：老城保存至今的水系邊界、街巷肌理是不可多得的城市記憶空間。

文化優(yōu)：擁有豐富的歷史遺存，是集中展示晉城文化積淀的重要窗口。

產(chǎn)業(yè)優(yōu)：老城南部的人民廣場商圈是晉城唯一的城市型商圈。

3.2 特征二：“老”

歷史老：文化悠久，歷史底蘊(yùn)深厚，是晉城展示歷史文化遺存，展示古晉風(fēng)情的最重要、最核心的功能支撐。

住區(qū)老：新建建筑主要分布在核心區(qū)外圍片區(qū)，大部分居住建筑建設(shè)早，2000 年前住區(qū)超過50%。

產(chǎn)業(yè)老：老城內(nèi)業(yè)態(tài)老舊，蘭花醋廠等傳統(tǒng)企業(yè)占地面積大。

3.3 特征三：“密”

人口密：2020 年9 月，老城片區(qū)現(xiàn)狀人口密度1.2 萬人/km2，已經(jīng)超過城市中心區(qū)1 萬人/km2的平均人口密度。

空間密：道路及建筑密度大，公共開敞空間極度缺乏。

3.4 特征四：“缺”

缺空間：建設(shè)程度高，開發(fā)受限、文化元素展示空間嚴(yán)重不足，老城文化的城市街區(qū)整體意象不夠明確。

缺配套：老城改造成本高、難度大，自身養(yǎng)老設(shè)施及教育、醫(yī)療、問題等配套設(shè)施不足，核心區(qū)停車空間極度匱乏。

缺活力： 老城核心片區(qū)內(nèi)商業(yè)步行街周邊等缺乏有吸引力的公共建筑、商業(yè)建筑。

4 改造思路

近年來，老城改造模式主要為漸進(jìn)式、微更新的城市修補(bǔ)式模式。

在功能定位方面，以歷史文化為主題，以晉東南院落式建筑為特色，打造集文化旅游、休閑產(chǎn)業(yè)、居住服務(wù)為一體的城市文化中心地區(qū)。

在規(guī)劃構(gòu)想方面，打造獨(dú)具特色的“形”“色”“味”。

4.1 切入：定古城之“形”

定義古城“邊界”，包括東西河水系+ 具象的文化元素（望北樓、東城墻、西角樓）；定義古城“骨架”，梳理街巷肌理、院落肌理、建筑肌理；定義古城“血肉”。

4.2 賞析：覽古城之“色”

空間業(yè)態(tài)方面： 提出文化商業(yè)+ 傳統(tǒng)商業(yè)+ 院落居住的空間業(yè)態(tài)布局；品牌形象方面：建設(shè)“古+ 新”文化大“IP”，通過老城傳統(tǒng)文化與新商業(yè)業(yè)態(tài)有機(jī)融合，創(chuàng)建老城自身品牌，提升老城品牌影響力；文化產(chǎn)品方面：推出古城文化游線、活力商業(yè)游線，提升老城商業(yè)文化價(jià)值。

4.3 布局：品古城之“味”

構(gòu)建便捷的交通網(wǎng)絡(luò)：完善交通體系；提供便利的生活設(shè)施，營造濃郁的商業(yè)氛圍。

用地布局：重點(diǎn)圍繞空間形態(tài)做用地及功能業(yè)態(tài)調(diào)整；老城核心區(qū)基本保留原用地性質(zhì)，保留大面積民居與原有業(yè)態(tài)。

5 分期建設(shè)

老城區(qū)作為多元復(fù)合地區(qū)， 用傳統(tǒng)的改造模式和過于純粹的功能分區(qū)規(guī)劃來建設(shè)老城是不適宜的[1]，更應(yīng)該以改善民生，傳承文脈為切入點(diǎn)，結(jié)合地方管理、實(shí)際建設(shè)等需求，在重塑老城特色風(fēng)貌，建設(shè)宜居、宜業(yè)、宜游的文化商圈的目標(biāo)引領(lǐng)下，以“漸進(jìn)式、微更新”的改造策略，采取一期、二期分期建設(shè)的改造思路，開展老城更新與保護(hù)工作，老城一期、二期分期改造范圍如圖3 所示。

圖3 老城一期、二期改造范圍示意圖

5.1 老城一期基本情況

老城一期占地面積105.33 hm2，涉及老城核心區(qū)及東西大街兩側(cè)用地。 老城一期建筑分布較為密集，街巷呈魚骨分布，院落式建筑沿道路兩側(cè)分布， 建筑風(fēng)格為傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑和改建民宅。 臨新市街、觀巷分布有多層、體量較大的商業(yè)建筑。

老城一期改造重點(diǎn)為老城外圍交通條件改善， 河道景觀環(huán)境提升，配套服務(wù)設(shè)施完善，南大街步行商業(yè)街品質(zhì)提升、歷史建筑修繕整治、背街小巷改造等。

完成了兩河、兩橋、兩街、兩路和兩會(huì)“五個(gè)二”工程，騰退東河、西河兩側(cè)用地，為河道綜合治理打下基礎(chǔ)；修繕景德橋、景忠橋、呂祖廟、靜樂宮等歷史建筑，留住老城歷史記憶；建立交通骨架，書院街、東西大街、景德路、景忠路建成通車，有效緩解老城交通擁堵；南大街、東灘會(huì)、西灘會(huì)歷史文化片區(qū)持續(xù)推進(jìn)，為延續(xù)老城文脈、提升老城活力發(fā)揮積極作用；騰退部分低效用地，提高土地出讓收益。

5.2 老城二期基本情況

老城二期占地面積61.93 hm2，位于東西大街以北，為景忠路、景德路、書院街、東西大街圍合區(qū)域。 老城二期用地混雜，分布有未完成改造的城中村，多為二層民房，建筑密度較高、建筑質(zhì)量較差。 北大街兩側(cè)分布有20 世紀(jì)90 年代前后修建的多層住宅樓，建筑質(zhì)量一般。 此外，二期范圍內(nèi)分布有晉城二中、晉師附小和企事業(yè)單位等公共建筑，以多層建筑為主。

老城二期改造基于提升社會(huì)凝聚力的民生型城市更新，改造重點(diǎn)為嚴(yán)控開發(fā)容量，對(duì)建筑高度、建筑密度、容積率進(jìn)行控制引導(dǎo)。 塑造特色風(fēng)貌，對(duì)天際線、景觀視廊、建筑風(fēng)格、色彩等進(jìn)行分析論證。 加強(qiáng)前期策劃、經(jīng)濟(jì)測算和項(xiàng)目投資回報(bào)分析等，促成項(xiàng)目落地。

6 改造模式分析

6.1 模式一：原址回遷，就地平衡模式

優(yōu)點(diǎn)：通過就地平衡的方式，完成老城內(nèi)棚戶區(qū)改造，改造難度相對(duì)異地回遷較低。 老城居民改善了居住條件，成為老城改造最大的受益者。

不足：在老城范圍內(nèi)大拆大建，建設(shè)大量高層住宅，存在開發(fā)容量過大，環(huán)境品質(zhì)不高，特色風(fēng)貌不突出，交通壓力大等問題， 不能滿足塑造城市特色風(fēng)貌、 老城高質(zhì)量發(fā)展的需要。 基于房地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)低迷， 土地出讓難度增加等現(xiàn)實(shí)情況，按照原址回遷，就地平衡模式已難以為繼。

6.2 模式二：異地回遷，片區(qū)平衡模式

優(yōu)點(diǎn)：通過異地平衡的方式，將老城棚戶區(qū)改造涉及的安置用地在周邊片區(qū)解決，便于老城二期改造騰挪出土地，有利于老城開發(fā)強(qiáng)度控制，特色風(fēng)貌塑造，文旅產(chǎn)業(yè)植入，為打造文城綜合體提供條件。

不足：異地平衡操作難度大，存在一定融資風(fēng)險(xiǎn)，政府土地出讓收益減少。 在實(shí)際管理中，當(dāng)建設(shè)用地成本高、征收困難大時(shí)，往往犧牲公園綠地、停車場用地等公共空間，最終犧牲了城市的環(huán)境品質(zhì)和服務(wù)水平[2]。

6.3 模式三：有機(jī)更新模式

政府僅對(duì)公共空間進(jìn)行改造， 包括文化價(jià)值較高的歷史地段、城市河道、主要道路兩側(cè)用地等。 其他地段提出管控措施，采取自更新模式。 政府可設(shè)立專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，提出風(fēng)貌引導(dǎo)要求，引導(dǎo)居民和各實(shí)施主體自行更新。

7 結(jié)合多方訴求

7.1 政府意愿

地方政府在城市土地再開發(fā)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。 政府部門通常采取以下兩種措施來平衡部門、個(gè)人和公共利益：一是通過上級(jí)政府部門和社會(huì)力量監(jiān)督； 二是商業(yè)利益群體退讓利潤，來實(shí)現(xiàn)公共利益的維護(hù)[3]。

在改造過程中，既要避免大拆大建，資金投入過大，政府背上過重包袱，同時(shí)要改善民生，提升片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套，改善老百姓住房條件，更要重塑老城風(fēng)貌，打造特色、活力街區(qū)。

從老城定位、更新模式、運(yùn)營方式、特色場景塑造等方面進(jìn)行因地制宜的策劃分析，明確發(fā)展方向和運(yùn)營模式，著力解決特色不鮮明、活力不足、業(yè)態(tài)不豐富等問題。

7.2 改造主體訴求

老城前期改造過程中，拆建比、回遷安置費(fèi)用較高，投入產(chǎn)出比較低，政府負(fù)擔(dān)較重，財(cái)政壓力較大，在后續(xù)改造中，要將一期已拆除土地合理化利用，取得溢價(jià)效益，減少老城二期資金缺口，降低改造難度。 通過微更新項(xiàng)目，吸引部分開發(fā)運(yùn)營企業(yè)及當(dāng)?shù)鼐用竦壬鐣?huì)資本，彌補(bǔ)了政府財(cái)力的不足[4]。

8 結(jié)語

老城改造要突破原址回遷，就地平衡的傳統(tǒng)模式，由“開發(fā)方式”向“經(jīng)營模式”轉(zhuǎn)變，助于城市后續(xù)運(yùn)營。