高校工程項(xiàng)目代建制度中存在問(wèn)題的對(duì)策及措施

1 引言

高校基本建設(shè)是根據(jù)校園建設(shè)總體規(guī)劃和五年基本建設(shè)計(jì)劃，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程進(jìn)行管理，包括規(guī)劃報(bào)建手續(xù)辦理、設(shè)計(jì)管理、招標(biāo)及合同管理、造價(jià)管理、施工管理、信息化管理和工程質(zhì)量保修工作。 高?；窘ㄔO(shè)同時(shí)也是一項(xiàng)隨著學(xué)校發(fā)展及定位不斷調(diào)整的長(zhǎng)期工程，從新校區(qū)建設(shè)和項(xiàng)目補(bǔ)充，具有項(xiàng)目類型復(fù)雜、周期長(zhǎng)、規(guī)模大、專業(yè)人才稀缺、資金緊張等難點(diǎn)。 針對(duì)不同高校的自身情況，選擇合適的項(xiàng)目管理模式是高校完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前提。

工程項(xiàng)目代建制度是一種國(guó)際上較為常用的項(xiàng)目管理模式，始于美國(guó)的建設(shè)經(jīng)理制[1]，由業(yè)主單位來(lái)委托符合資質(zhì)要求的項(xiàng)目管理單位來(lái)作為項(xiàng)目代建人， 全面管理整個(gè)工程項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程，包括地質(zhì)勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)，項(xiàng)目代建人在委托業(yè)務(wù)范圍內(nèi)可自主開(kāi)展相應(yīng)工作， 如可自主選擇施工企業(yè)、設(shè)計(jì)單位等；項(xiàng)目代建人基于工程項(xiàng)目的建設(shè)要求與施工周期要求來(lái)完成建設(shè)任務(wù)， 待項(xiàng)目竣工驗(yàn)收通過(guò)之后，再交付給使用人[2]?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（2004年7 月16 日發(fā)布）明確指出了進(jìn)一步深化投資體制改革的意見(jiàn)， 提出要將工程項(xiàng)目代建制度廣泛應(yīng)用于非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目之中[3]，自此之后，工程項(xiàng)目代建制度在各大高校逐漸得到推廣應(yīng)用，已經(jīng)取得了較佳的成效，但也存在著一些亟待解決的問(wèn)題。 此前的文獻(xiàn)更多的是以代建單位的視角去分析問(wèn)題和解決問(wèn)題。 為了確保工程項(xiàng)目代建制度在高校中可持續(xù)性發(fā)展， 很有必要從高校業(yè)主單位對(duì)工程項(xiàng)目代建制度中存在問(wèn)題的對(duì)策及措施進(jìn)行探討。

2 工程項(xiàng)目代建制度的作用及意義

工程項(xiàng)目代建制度凸顯出項(xiàng)目管理專業(yè)化的特點(diǎn)， 不再局限于傳統(tǒng)的小生產(chǎn)自管型方式， 無(wú)論是工程項(xiàng)目的管理措施，還是工程項(xiàng)目的技術(shù)手段都朝著現(xiàn)代化、先進(jìn)化的方向發(fā)展[4]，其作用及意義較為明顯，主要體現(xiàn)在以下4 個(gè)方面。

2.1 提升工程項(xiàng)目建設(shè)的專業(yè)化管理水平

與工程承包不同， 項(xiàng)目代建人在整個(gè)工程項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程都不會(huì)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性盈利或虧損， 也不會(huì)參與到項(xiàng)目建成后的經(jīng)營(yíng)管理。 項(xiàng)目代建人會(huì)與高?；ü芾聿块T通過(guò)協(xié)商的方式來(lái)簽訂代理合同，按照一定的比例來(lái)提取代建獎(jiǎng)金。 項(xiàng)目代建人通常都具有豐富的專業(yè)化管理經(jīng)驗(yàn)， 在他們的積極參與之下，無(wú)論是工程項(xiàng)目的工作效率，還是工程項(xiàng)目的管理水平，均可得到有效提高。

2.2 有利于遏制腐敗現(xiàn)象

項(xiàng)目代建人是政府投資管理單位通過(guò)招投標(biāo)方式來(lái)選定的，而施工單位、設(shè)計(jì)單位、材料供應(yīng)商、設(shè)備供應(yīng)商等又是由項(xiàng)目代建人委托具有專業(yè)資質(zhì)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)來(lái)公開(kāi)招標(biāo)選定，讓各個(gè)環(huán)節(jié)互相制約、相互分離，構(gòu)建起了多道遏制腐敗現(xiàn)象的“隔離墻”[5]。

2.3 對(duì)工程項(xiàng)目監(jiān)管更規(guī)范

工程項(xiàng)目代建制度可讓參與到工程項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程的多個(gè)主體形成較強(qiáng)的責(zé)任意識(shí)。 相關(guān)各方按照職責(zé)分工情況來(lái)構(gòu)建起互相監(jiān)督的關(guān)系， 尤其是使用單位在向項(xiàng)目代建人提出建設(shè)要求與施工周期要求之后， 其主要工作就集中于監(jiān)督項(xiàng)目代建人，可讓工程項(xiàng)目監(jiān)管更規(guī)范。

2.4 加快項(xiàng)目推進(jìn)效率

目前，工程代建制多數(shù)用于政府投資的項(xiàng)目，代建單位有權(quán)自主選擇設(shè)計(jì)單位和承包商，縮短了招標(biāo)采購(gòu)周期，在與政府相關(guān)部門的溝通方面會(huì)更加密切， 如果僅僅靠高校自身的基建部門，無(wú)法快速完成工程的投資和建設(shè)，因此，通過(guò)工程代建模式能夠有效提高基礎(chǔ)工程完善速度。

3 高校工程項(xiàng)目代建制度中存在的問(wèn)題

3.1 高校風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較薄弱

目前，主要存在道德風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)根源為代建單位與業(yè)主的利益不一致。 道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生源于自利的本性，其內(nèi)在原因也是主體利益不一致， 代建單位可能會(huì)為了自身利益的最大化而做出違反道德的選擇，給業(yè)主帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)[6]。 機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)是高校執(zhí)行代建程序中工程招標(biāo)、合同簽訂、工程變更、竣工驗(yàn)收以及結(jié)算審計(jì)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)容易產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。 代建單位的招標(biāo)流程不規(guī)范，實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)隨意變更情況，導(dǎo)致結(jié)算價(jià)超合同價(jià)等情況， 都源于未建立業(yè)主與代建單位的制約機(jī)制。

3.2 建立信任較慢

高?；ü芾聿块T在初次使用代建模式， 與代建單位建立信任的時(shí)間往往會(huì)較長(zhǎng)。 首先，體現(xiàn)在合同簽訂和合同履行過(guò)程中陷入煩瑣流程和大量精力。 特別涉及付款支付、投資使用、質(zhì)量保修方面，很多都涉及三方單位，確立周期較長(zhǎng)。 其次， 在工程建設(shè)管理過(guò)程中總投資變更和工程變更決策周期較長(zhǎng)， 對(duì)于工程變更做法和造價(jià)的確定時(shí)間會(huì)存在延遲。 最后，業(yè)主方在項(xiàng)目管理中過(guò)度依賴代建單位，導(dǎo)致自身組織協(xié)調(diào)作用發(fā)揮效果較為薄弱， 難以充分對(duì)建設(shè)工程起到監(jiān)督管控功能。

以上幾方面，可歸結(jié)于業(yè)主方對(duì)代建管理認(rèn)識(shí)不足，僅通過(guò)合同去聯(lián)系三方，來(lái)連接業(yè)主、承包商、代建人這三者的利益關(guān)系，而彼此之間的交流并不是十分密切。

3.3 投資費(fèi)用把控力不足

業(yè)主單位對(duì)投資費(fèi)用把控不足體現(xiàn)在兩方面： 第一個(gè)是設(shè)計(jì)階段，第二個(gè)是實(shí)施階段。 首先，在設(shè)計(jì)階段就沒(méi)有得到科學(xué)規(guī)劃，清單編制的內(nèi)容未能全面覆蓋業(yè)主單位的需求，實(shí)施過(guò)程中容易超出成本預(yù)算， 施工圖的深度和質(zhì)量直接關(guān)系到招標(biāo)清單和過(guò)程實(shí)施。 其次，實(shí)施階段過(guò)程合同項(xiàng)目費(fèi)用增減，除了施工還包括其他的如消防檢測(cè)、質(zhì)量檢測(cè)、造價(jià)咨詢等。 各分項(xiàng)投資預(yù)算與總投資產(chǎn)生偏差，若代建單位糾偏能力不足，將會(huì)對(duì)總投資產(chǎn)生影響。 這其中原因主要是業(yè)主單位一些具體工作在開(kāi)展過(guò)程中仍是采用傳統(tǒng)思維方式， 并非實(shí)現(xiàn)完全意義上的代建。

3.4 行業(yè)制度有待完善

法律地位的確定對(duì)于工程項(xiàng)目代建制度的發(fā)展而言是極為關(guān)鍵的， 當(dāng)前我國(guó)還沒(méi)有對(duì)工程項(xiàng)目代建制度形成明確的法律規(guī)定， 難以確保各方的合法權(quán)益， 各地政府通常都根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》， 不同地區(qū)會(huì)制定管理辦法，采用行政管理?xiàng)l文的方式來(lái)詮釋問(wèn)題，且標(biāo)準(zhǔn)各不相同，甚至還有相互矛盾之處，可執(zhí)行性較差。

更重要的一點(diǎn)是，各地的暫行辦法主體組織機(jī)構(gòu)是政府，對(duì)于高校來(lái)說(shuō)存在一定的適應(yīng)性問(wèn)題，比如《四川省政府投資非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)行代建管理的暫行辦法》，其中主體是省代建辦，過(guò)程中涉及發(fā)展改革委、省財(cái)政廳的監(jiān)督管理。 因此，目前缺乏一個(gè)通用性非政府的代建管理辦法。

4 高校業(yè)主單位的代建管理對(duì)策和措施

4.1 明確業(yè)主單位自身管理定位

業(yè)主是委托代建單位來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目全生命周期管理， 把控不深不細(xì)，會(huì)造成工程與實(shí)際需求脫節(jié)，投資費(fèi)用超出預(yù)算，建設(shè)品質(zhì)達(dá)不到要求等。 把控過(guò)深，會(huì)失去代建的意義，代建單位喪失主動(dòng)權(quán)。 因此，對(duì)業(yè)主管理水平提出了更高要求，業(yè)主方項(xiàng)目管理需明確自身定位， 按照合同關(guān)系理順各個(gè)管理關(guān)系。 從宏觀角度思考問(wèn)題，如設(shè)計(jì)階段，更多地從用戶思維入手，對(duì)建筑指標(biāo)、設(shè)計(jì)概算提出要求。 在施工階段，把握如外立面、樣板間、屋面防水等關(guān)鍵工序，對(duì)關(guān)鍵工期、竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)重點(diǎn)把控。而將技術(shù)層面決策留給代建單位。業(yè)主方還要認(rèn)識(shí)到除了施工內(nèi)容以外，其應(yīng)當(dāng)做好行政報(bào)批報(bào)建等手續(xù)，并有效協(xié)調(diào)項(xiàng)目外部資源等，為項(xiàng)目有序、高效開(kāi)展提供良好保障。

4.2 加強(qiáng)和代建單位協(xié)作能力

業(yè)主單位和代建單位不單純是甲方乙方關(guān)系， 更是協(xié)作關(guān)系。 業(yè)主單位主要是保證建筑整體設(shè)計(jì)效果、理念、功能分區(qū)、規(guī)模、空間分布等符合目標(biāo)需求。 另外，業(yè)主單位還需建立完善的管理機(jī)制和協(xié)調(diào)制度，進(jìn)一步明確招標(biāo)、變更、支付以及結(jié)算等事項(xiàng)的審批管理權(quán)限。 并注重考核、評(píng)價(jià)代建單位的工作績(jī)效，強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)考勤管理。 對(duì)代建費(fèi)不單是采取傳統(tǒng)總價(jià)包干的形式，而是引入獎(jiǎng)懲制度并實(shí)施相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，更好地把握設(shè)備材料、隱蔽工程等重點(diǎn)。 對(duì)設(shè)計(jì)問(wèn)題、清單編制問(wèn)題、明顯漏項(xiàng)引起的超過(guò)一定金額的變更，采取懲罰措施。

在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，工程變更、設(shè)計(jì)變更、清單漏項(xiàng)、零星簽證、暫估價(jià)等都可能引起工程投資變化。 業(yè)主單位要連同代建單位要建立常態(tài)化溝通機(jī)制， 建立投資控制動(dòng)態(tài)調(diào)整分析表，按所簽合同分別歸集，將引起投資變化的原因分類統(tǒng)計(jì)。根據(jù)已完投資情況，對(duì)工程結(jié)算額進(jìn)行階段性預(yù)估，并與合同價(jià)、概算批復(fù)金額進(jìn)行對(duì)比分析，形成預(yù)警反饋機(jī)制。

4.3 加強(qiáng)自身管理能力

業(yè)主單位只有加強(qiáng)自身建設(shè)， 才可讓其代建模式最大限度地發(fā)揮出優(yōu)勢(shì)， 推動(dòng)工程項(xiàng)目代建制度朝著更深入的方向發(fā)展。 首先，業(yè)主單位要立足于本單位的實(shí)際情況，重視工程項(xiàng)目代建制度，在挑選代建企業(yè)時(shí)要優(yōu)中選優(yōu)，待代建企業(yè)選定之后，則要為代建企業(yè)提供各種便捷服務(wù)。 其次，業(yè)主單位要高度重視人才的培養(yǎng)，建立定期培訓(xùn)、年終考核等一系列機(jī)制，重點(diǎn)提升項(xiàng)目管理人員的協(xié)調(diào)能力、內(nèi)外資源組織和策劃能力等。 最后，業(yè)主多和代建單位溝通，在代建的管理中互相學(xué)習(xí)，將代建的先進(jìn)管理手段在建設(shè)管理中加以運(yùn)用。

4.4 推進(jìn)行業(yè)規(guī)范建設(shè)

建議政府建立健全與工程項(xiàng)目代建制度相關(guān)的法律法規(guī)，通過(guò)法律的方式來(lái)對(duì)業(yè)主單位、代建單位之間的關(guān)系進(jìn)行明確。 與此同時(shí)， 要從法律層面來(lái)詳細(xì)界定工程項(xiàng)目代建制度， 并將其與工程總承包等制度進(jìn)行區(qū)分。 加強(qiáng)行業(yè)規(guī)范建設(shè)，相關(guān)的部門可以對(duì)代建單位建立資質(zhì)評(píng)級(jí)系統(tǒng)，合理配置代建資源，以此來(lái)保障代建市場(chǎng)的健康發(fā)展。 此外，建議形成具有全國(guó)統(tǒng)一性的代建合同示范文本， 對(duì)于相關(guān)各方的權(quán)、責(zé)、利進(jìn)行明確，進(jìn)一步簡(jiǎn)化代建方與委托方的協(xié)商過(guò)程。

5 結(jié)語(yǔ)