工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革探究

1 工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的基本要求

對工程項(xiàng)目審批制度改革基本內(nèi)容進(jìn)行梳理， 實(shí)現(xiàn)思維認(rèn)知水平的穩(wěn)步提升， 使得政府部門以及相關(guān)工作人員準(zhǔn)確把握審批制度改革的主要方向， 為制度改革的平穩(wěn)進(jìn)行提供方向性引導(dǎo)。 根據(jù)國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見》等文件精神，對政府、社會(huì)投資等主體投資的房屋建筑、公共基礎(chǔ)設(shè)施，在項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全方面、全覆蓋的制度性改革，打造流程覆蓋的全過程審批機(jī)制，從而將項(xiàng)目立項(xiàng)、竣工驗(yàn)收、接入服務(wù)等項(xiàng)目審批流程進(jìn)行集約化管理。 集約化的審批方式大大提升了建筑工程項(xiàng)目審批制度效能， 突出了市場在建筑行業(yè)準(zhǔn)入判定方面的作用。 同時(shí)，技術(shù)審查、中介服務(wù)等事項(xiàng)也被納入項(xiàng)目審批制度改革之中，這在很大程度上，實(shí)現(xiàn)了工程建設(shè)項(xiàng)目審批工作的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，對工程建設(shè)項(xiàng)目審批體系的健全與完善有著深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。 但是必須明確的是，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，交通、水利、能源等工程項(xiàng)目作為特殊工程，不納入本次審批制度改革之中。

2 工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革主要原則

2.1 合規(guī)性原則

工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革涉及眾多施工企業(yè)、 工程項(xiàng)目， 為保證制度改革方案的最優(yōu)化， 最大限度地防范改革風(fēng)險(xiǎn)，減少審批制度改革對于原有市場秩序的沖擊，政府部門、施工企業(yè)等主體需要在合規(guī)性原則的指導(dǎo)下， 著眼于現(xiàn)有的政策法規(guī)，對各項(xiàng)制度改革舉措的合法性、合理性開展全面評估， 避免工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革方案與建筑行業(yè)發(fā)展需求相違背，對建筑企業(yè)的健康發(fā)展產(chǎn)生妨礙作用。

2.2 高效性原則

工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革，其根本目的在于，通過必要的改革措施， 科學(xué)壓縮工程建設(shè)項(xiàng)目審批流程， 細(xì)化審批內(nèi)容、審批方法、審批標(biāo)準(zhǔn)，以減少房屋建筑、公共基礎(chǔ)設(shè)施審批周期， 為后續(xù)設(shè)計(jì)施工以及服務(wù)接入等活動(dòng)的開展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，有效消除過往審批制度存在的冗余審批要素過多、審批周期過長等情況，達(dá)到統(tǒng)一審批流程、打造信息平臺(tái)、優(yōu)化監(jiān)管方式的改革目標(biāo)。

3 工程項(xiàng)目審批現(xiàn)狀

3.1 審批流程過于復(fù)雜

建設(shè)工程項(xiàng)目在實(shí)際開展審批的過程中， 需要經(jīng)由多個(gè)部門進(jìn)行共同的監(jiān)督與管理，使得其整個(gè)審批流程極為復(fù)雜[1]。具體而言，建設(shè)工程項(xiàng)目可以大致分為4 個(gè)階段，分別是項(xiàng)目建議階段、 可行性研究階段、 初步設(shè)計(jì)階段和施工及竣工階段，以上幾個(gè)階段環(huán)環(huán)相扣，只有拿到相應(yīng)的審批結(jié)果后，才能進(jìn)行下一階段的有關(guān)部署，而在方案規(guī)劃、資金安排以及施工落實(shí)等方面的內(nèi)容， 均需要將相關(guān)資料向有關(guān)部門遞交開展審核。 由此可見，建設(shè)工程項(xiàng)目的審批流程極為復(fù)雜，審批周期較長，對項(xiàng)目建設(shè)本身帶來了一定的不利影響。

3.2 行政主導(dǎo)度過高

行政主導(dǎo)度過高是建設(shè)工程項(xiàng)目審批過程中的一項(xiàng)基本問題，具體表現(xiàn)為項(xiàng)目審批多從行政的角度去開展，社會(huì)公眾在這一過程中參與的內(nèi)容較少， 而由于相關(guān)部門內(nèi)部聯(lián)系性不強(qiáng)，導(dǎo)致審批工作應(yīng)有的約束作用無法充分實(shí)現(xiàn)。 行政審批的過程中， 相關(guān)部門容易站在自己的角度對建設(shè)工程進(jìn)行約束與管理， 而社會(huì)公眾在這一過程中應(yīng)有的知情權(quán)無法得到保障，這就導(dǎo)致了審批過程的不合理性，最終的審批決策不科學(xué)，結(jié)合建設(shè)工程項(xiàng)目的實(shí)際情況，也難以有效實(shí)行下去。

3.3 職能部門協(xié)調(diào)性差

建設(shè)工程項(xiàng)目審批工作涉及城市規(guī)劃、 環(huán)境保護(hù)等多個(gè)部門，不同部門雖然所承擔(dān)的功能不同，但其相互之間又存在一定的交叉情況， 需要相互協(xié)作才能保證審批工作的有效展開。 但實(shí)際上，不同部門職能的不同，使得其工作重心也有所差別，在某些特定情況下，也難以協(xié)調(diào)到一起。 以項(xiàng)目用地審批為例， 環(huán)保部門側(cè)重于其施工過程中是否會(huì)對環(huán)境產(chǎn)生不利影響，而規(guī)劃部門則側(cè)重于其是否與城市整體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，這樣一來就導(dǎo)致規(guī)劃與環(huán)保部門之間出現(xiàn)一定的摩擦和矛盾，導(dǎo)致建設(shè)工程項(xiàng)目審批受到阻礙。

3.4 涉及工程建設(shè)項(xiàng)目審批的信息系統(tǒng)尚未實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，互聯(lián)、互通

目前， 國家沒有建設(shè)全國統(tǒng)一的能實(shí)現(xiàn)審批功能的工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理系統(tǒng)，由各省、自治區(qū)、直轄市自行決定。 有的省、自治區(qū)、直轄市是從省級層面統(tǒng)一建設(shè)，有的省、自治區(qū)、直轄市是要求各城市自行建設(shè)。 而有的審批職能部門又有不同層級的業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)，水、電、氣、通信等市政公用服務(wù)單位大都也有自己的業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)，系統(tǒng)太多，數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通難以實(shí)現(xiàn)，很多辦事群眾反映還不如線下辦理方便，兼之系統(tǒng)的功能不夠完善、成熟，市場主體滿意度不高[2]。

4 工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的策略

4.1 建立統(tǒng)一的建設(shè)項(xiàng)目審批流程

工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革對于審批流程的統(tǒng)一性、集中性有著嚴(yán)格的要求。 基于這種改革要求，需要做好系統(tǒng)性評估，針對于不合理、不必要的審批環(huán)節(jié)，進(jìn)行有效的審批簡化或者合并。 例如，取消工程建設(shè)項(xiàng)目中的節(jié)能設(shè)計(jì)方案、施工合同備案、人防初步設(shè)計(jì)方案等審批環(huán)節(jié)，減少工程建設(shè)項(xiàng)目的前置審批條件，促進(jìn)市場作用的發(fā)揮。 除了做好上述工作之外，對于需要審批的建設(shè)項(xiàng)目，可以設(shè)置預(yù)審環(huán)節(jié)，根據(jù)預(yù)審結(jié)果，結(jié)合實(shí)際審核內(nèi)容，對審查范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)以及審查方法做好調(diào)整。 同時(shí)，夯實(shí)工作責(zé)任，建立起高職承諾制、首問負(fù)責(zé)制、終身責(zé)任制，借助必要的制度創(chuàng)建，激發(fā)政府部門工作人員、企業(yè)辦事人員的積極性與主動(dòng)性。 為達(dá)到簡政放權(quán)的目的，可以有步驟地下放工程建筑項(xiàng)目審批權(quán)限，在權(quán)限下放環(huán)節(jié)，應(yīng)嚴(yán)格遵循合規(guī)性原則、高效性原則，兼顧法律政策要求以及建筑企業(yè)發(fā)展，確保主管部門可以發(fā)揮主體優(yōu)勢，更好地參與到項(xiàng)目審批之中。 工程建筑項(xiàng)目審批制度改革涉及內(nèi)容較多，涵蓋多個(gè)政府部門，橫跨各級政府，因此，在實(shí)際的改革環(huán)節(jié)中，各地區(qū)、各部門之間需要加強(qiáng)溝通、做好信息共享、梳理工程建設(shè)項(xiàng)目審批下放權(quán)限、 制定審批清單、 明確權(quán)責(zé)界限。 同時(shí)，對相關(guān)工作人員做好培訓(xùn)工作，通過培訓(xùn)，使得工作人員更好地適應(yīng)審批制度的改革工作， 提升審批效能的穩(wěn)步提升。

4.2 打造信息化建設(shè)項(xiàng)目審批平臺(tái)

近年來，我國建筑企業(yè)呈現(xiàn)出快速發(fā)展的趨勢，建筑企業(yè)體量大，數(shù)量多，為更好地服務(wù)于建筑企業(yè)發(fā)展需求，應(yīng)降低審批工作的壓力，提升審批服務(wù)質(zhì)量，加速政府職能的轉(zhuǎn)變。在統(tǒng)一工程建設(shè)項(xiàng)目審批流程的基礎(chǔ)上， 還應(yīng)當(dāng)做好審批信息化平臺(tái)的創(chuàng)設(shè)工作，將計(jì)算機(jī)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、數(shù)據(jù)源技術(shù)納入信息化平臺(tái)之中，通過技術(shù)優(yōu)勢的發(fā)揮，增強(qiáng)工程建設(shè)項(xiàng)目審批效率。 具體來看，做好信息化建設(shè)項(xiàng)目審批平臺(tái)的應(yīng)用，做好審批范圍的延伸，打造橫向、縱向的審批信息化平臺(tái)，構(gòu)建起“多規(guī)合一”的業(yè)務(wù)協(xié)同、業(yè)務(wù)合并審批等全新的審批體系。 依托信息化項(xiàng)目審批平臺(tái)，政府部門、施工企業(yè)工作人員可以根據(jù)審批需要，開展信息錄入、獲取、評估以及應(yīng)用等工作，對工程建設(shè)項(xiàng)目審批有效數(shù)據(jù)做好提取，增強(qiáng)政府相關(guān)部門對于建筑項(xiàng)目的監(jiān)管能力， 為相關(guān)管理活動(dòng)的穩(wěn)步開展提供技術(shù)支撐。

1）促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)審批。 針對各個(gè)省市的工程項(xiàng)目審批工作，保證部門與城市之間開展準(zhǔn)確、有效溝通，實(shí)現(xiàn)技術(shù)對接，同時(shí)引導(dǎo)城市工程審批體系不斷優(yōu)化完善， 使平臺(tái)之間能夠?qū)崿F(xiàn)互相聯(lián)動(dòng)和溝通，提高數(shù)據(jù)共享效率；將線上全流程審批服務(wù)應(yīng)用到管理系統(tǒng)中，對線上受理項(xiàng)目進(jìn)行全面管理，通過線上方式及時(shí)查看辦理進(jìn)度以及辦理情況； 將工程審批系統(tǒng)與公共資源服務(wù)體系相互結(jié)合， 實(shí)現(xiàn)其中的數(shù)據(jù)信息能夠?qū)崿F(xiàn)共享使用，通過這種方式提高線上審批機(jī)制的實(shí)際開展效率。

2）加大線上系統(tǒng)運(yùn)行管理力度，明確各個(gè)項(xiàng)目的審批辦法和審批時(shí)間，利用全流程審批原則開展工作。 在對線上系統(tǒng)運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)測維護(hù)的過程中， 定期針對項(xiàng)目制定結(jié)果分析報(bào)告，并將其下發(fā)到各個(gè)部門中，提高相關(guān)部門審批工作開展的規(guī)范性和有效性。

3）提高審批智能化建設(shè)水平。 當(dāng)?shù)卣梢詫⒐俜紸pp作為“掌上”審批開展窗口，市民在移動(dòng)客戶端進(jìn)行實(shí)名認(rèn)證之后，就能夠申請業(yè)務(wù)辦理，利用這種方式把工程建設(shè)項(xiàng)目審批工作線上辦理逐漸轉(zhuǎn)化為“掌上”辦理。 審批通過后，將對申請人發(fā)放電子證照，實(shí)現(xiàn)電子證照共享，方便申請人辦理相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)無須重復(fù)提交。

4.3 完善全過程建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制

在工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革環(huán)節(jié)中，由于審批權(quán)下放，建筑企業(yè)主體作用凸顯，工作人員應(yīng)當(dāng)著眼于實(shí)際，根據(jù)項(xiàng)目審批要求，完善全過程建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制，形成內(nèi)外兼顧的管控方式。 例如，根據(jù)部門、人員分工，制定內(nèi)部監(jiān)管制度，對部門職責(zé)、人員分工情況做好評估，對于工作不合規(guī)的人員，依規(guī)進(jìn)行處理，以規(guī)范項(xiàng)目審批活動(dòng)。 在審批環(huán)節(jié)中，提供虛假材料的建筑企業(yè)，應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)。 做好處罰，通過必要的監(jiān)管，為審批制度改革營造良好的氛圍，促進(jìn)建筑市場秩序的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。 另外，還需進(jìn)一步加大網(wǎng)上中介服務(wù)組織建設(shè)力度，打破不同行業(yè)部門之間的執(zhí)業(yè)限制和限額管理， 提高中介服務(wù)管理機(jī)制的透明度。 尤其是針對目前中介市場中存在的壟斷、專業(yè)度不高等問題，應(yīng)建立自然資源工程建設(shè)項(xiàng)目審批中介服務(wù)清單，對中介組織進(jìn)行優(yōu)化管理，始終堅(jiān)持培養(yǎng)與監(jiān)督管理相結(jié)合的原則， 解決中介服務(wù)過程中存在的額外收費(fèi)以及壟斷等問題，并對中介服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)項(xiàng)目審批的多元協(xié)調(diào)發(fā)展[3]。

4.4 構(gòu)建審批協(xié)調(diào)機(jī)制

針對當(dāng)前不同部門之間審批協(xié)調(diào)性差的問題：（1）應(yīng)當(dāng)先從頂層制度的層面上入手進(jìn)行解決，通過上層制度的完善，來打破同級部門之間的審批壁壘， 解決其在法理及原則上的沖突， 明確不同部門之間的權(quán)責(zé)， 使得部門協(xié)作性得到強(qiáng)化。（2）健全要審批協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化部門之間的橫向交流協(xié)調(diào)，并通過制度上的細(xì)化來促使不同部門之間在思想層面上達(dá)到協(xié)同，以更好地解決實(shí)際審批過程中所存在的小范圍梗阻問題。（3）要構(gòu)建政企溝通渠道，對于建設(shè)項(xiàng)目審批存在問題或者有歷史遺留問題的，要預(yù)留溝通反饋渠道，以全面了解審批過程中，市場主體所面臨極其關(guān)切的問題所在，而后再從解決問題的層面出發(fā)，對審批中的高難、高頻問題進(jìn)行處理，以使行政審批的效率得到進(jìn)一步提升。

5 結(jié)語