農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革探究

□文/牛青青

（西安財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 陜西·西安）

［提要］ 近年來，社會進步打破農(nóng)村封閉的經(jīng)濟生態(tài)，城鄉(xiāng)交流深度逐漸加強，傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村宅基地制度已經(jīng)不能較好地滿足現(xiàn)實需求，法律保障相對落后。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革已在部分試點地區(qū)取得一定的成效，但仍存在部分問題。為進一步深化農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度改革，本文對“三權(quán)”的內(nèi)涵進行闡釋，分析當(dāng)前改革存在的問題，從相關(guān)法律層面提出優(yōu)化建議，助力鄉(xiāng)村振興。

隨著鄉(xiāng)村振興之路的開啟，國家出臺宅基地“三權(quán)分置”改革相關(guān)政策。但是，文書中關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”的表述方式，尤其是對于資格權(quán)以及使用權(quán)的表達與現(xiàn)行法律規(guī)范中構(gòu)建的宅基地相關(guān)權(quán)利體系存在比較大的差別。從宅基地“三權(quán)分置”改革的社會背景和制度內(nèi)容入手，綜合分析改革下“三權(quán)分置”的分置模式，“三權(quán)”的權(quán)能性質(zhì)及彼此之間的關(guān)系，結(jié)合試點地區(qū)的反饋，對宅基地“三權(quán)分置”改革過程中面臨的現(xiàn)實困境提出優(yōu)化建議。

一、宅基地“三權(quán)分置”改革社會背景和制度內(nèi)容

（一）宅基地“三權(quán)分置”改革社會背景。城鄉(xiāng)經(jīng)濟的飛速發(fā)展，加快了城鄉(xiāng)人口流動，逐漸打破村莊的原始封閉性，農(nóng)民通過宅基地獲取收益的需求日益增長，由此形成了大量游離在法律規(guī)定之外的宅基地利用形態(tài)，這些“法外”利用樣態(tài)無法被禁止，甚至需要適當(dāng)鼓勵和引導(dǎo)，盤活利用農(nóng)村閑置宅基地成為農(nóng)村地區(qū)促進經(jīng)濟振興與發(fā)展的重要課題。十八大以來，國家更加重視“三農(nóng)”問題，希望通過改革農(nóng)村土地制度提高農(nóng)村經(jīng)濟收入、增強人民生活幸福感。中央一號文件的出臺，宅基地“三權(quán)分置”和相關(guān)權(quán)利的設(shè)計構(gòu)思首次正式在官方文件中提出。在改革政策以書面形式正式提出之后，浙江省義烏市等多個試點地區(qū)以不同的“三權(quán)分置”模式開展了探索實踐。以中央一號文件為標(biāo)志，宅基地“三權(quán)分置”改革政策經(jīng)歷了長期不斷發(fā)展的歷程，現(xiàn)實實踐中僅試點地區(qū)對該政策有一定的探索，并沒有形成體系化、結(jié)構(gòu)化的完整土地制度體系。

二十大報告強調(diào)，“全面推進鄉(xiāng)村振興”，“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國，扎實推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興”。不僅為新時期“三農(nóng)”工作指明前進方向，提供根本遵循，也啟示我們，在新征程中，“三農(nóng)”工作仍然至關(guān)重要。宅基地“三權(quán)分置”改革是我國在農(nóng)村土地制度領(lǐng)域的一項關(guān)鍵性改革，政策的改革方向應(yīng)當(dāng)面向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的現(xiàn)實困境，解決農(nóng)村在發(fā)展過程中的突出問題?！叭龣?quán)分置”改革政策是我國至關(guān)重要的一次嘗試，目的在于調(diào)整農(nóng)民和土地之間的關(guān)系，著力解決農(nóng)村土地集體所有權(quán)和充分利用土地資源之間的矛盾，化解社會經(jīng)濟發(fā)展和保障農(nóng)戶權(quán)益之間的沖突。

推動宅基地“三權(quán)分置”改革具有重要的社會意義和現(xiàn)實意義，主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是有利于盤活利用閑置土地資源，促進農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展。對宅基地基本制度進行改革，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新生產(chǎn)方式，提高閑置宅基地的市場比例，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)與農(nóng)村經(jīng)濟向著多元化方向發(fā)展。二是有利于重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及成員權(quán)等相關(guān)法律體系。宅基地“三權(quán)分置”逐步推進，集體經(jīng)濟組織與基層自治組織之間存在問題浮出水面，引起了廣泛探討和重視，亟須進一步明確有關(guān)農(nóng)村集體組織成員權(quán)的詳細準則。三是有利于提高農(nóng)戶經(jīng)濟收入，增強人民生活幸福感。宅基地利用方式存在很大局限性，多數(shù)家庭有常年進城務(wù)工者，留下婦女兒童及病弱老人，如此“帶地進城”的現(xiàn)象使得農(nóng)村產(chǎn)生大量閑置宅基地，由于制度的落后性，農(nóng)民尚沒有有效途徑流轉(zhuǎn)宅基地以換取收入。傳統(tǒng)的農(nóng)耕生活已經(jīng)無法滿足農(nóng)民日益增長的美好生活需要，農(nóng)民作為弱勢群體，其生活水平的提高迫切需要制度提供根本保障?！叭龣?quán)分置”政策意在通過合理流轉(zhuǎn)和利用宅基地，實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)價值，增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)活村富民。

（二）宅基地“三權(quán)分置”改革的基本內(nèi)容。宅基地制度創(chuàng)新發(fā)展的過程中，全國各試點地區(qū)進行了積極探索。在宅基地“三權(quán)”中，除所有權(quán)外，其他兩種權(quán)利的表述有不同，表述相同的在不同分置模式下也有不同的具體含義?！叭龣?quán)”的分置模式依據(jù)實踐的不同可以概述為以下三種：第一種形成宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、新設(shè)流轉(zhuǎn)使用權(quán)的權(quán)利架構(gòu)。該模式下原宅基地使用權(quán)和所有權(quán)保持不變，新設(shè)立一個可以向外部流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)，因分置后宅基地農(nóng)戶不直接使用宅基地，而是通過流轉(zhuǎn)土地獲得收益，此時該“使用權(quán)”表述并不完全合適，其次若原宅基地使用權(quán)對應(yīng)改革政策中的宅基地資格權(quán)，容易造成大眾混淆。第二種形成宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)利架構(gòu)。在這種模式下，宅基地所有權(quán)不變，新設(shè)立宅基地資格權(quán)與使用權(quán)。第三種形成宅基地所有權(quán)、（具有身份屬性的）宅基地資格權(quán)、（具有財產(chǎn)屬性）的宅基地使用權(quán)的權(quán)利架構(gòu)，該模式將原宅基地使用權(quán)的權(quán)能屬性進行分離，劃分為具有身份屬性的資格權(quán)和具有財產(chǎn)屬性的使用權(quán)。第二種和第三種分置模式都對宅基地利用的表述進行了修改，與政策對接較好，不易混淆。

宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵在于在原有宅基地制度的基礎(chǔ)上，適當(dāng)放活宅基地使用權(quán)，保持集體所有權(quán)、宅基地使用權(quán)的同時，推出一個新設(shè)的宅基地資格權(quán)，以促進宅基地使用權(quán)有限度地進入市場。集體所有權(quán)是宅基地相關(guān)權(quán)利的基礎(chǔ)和前提，“兩權(quán)分離”背景下，宅基地集體所有權(quán)僅包括占有權(quán)和處分權(quán)，“三權(quán)分置”改革保持宅基地集體所有權(quán)地位不變，明確所有權(quán)人合理的占有、使用、收益及處分的完整權(quán)能。“宅基地使用權(quán)”實際上存在兩種權(quán)利，一是具有集體組織成員資格的農(nóng)戶依分配獲得宅基地直接使用權(quán)，二是農(nóng)戶與第三人自愿平等簽訂合同產(chǎn)生的使用權(quán)?！叭龣?quán)分置”改革政策要求“適度放活宅基地使用權(quán)”，此處的使用權(quán)就是指第二種，即由第三人占有、使用、收益的權(quán)能。為此，宅基地“三權(quán)分置”改革把使用權(quán)中的身份屬性分離出來，改革后的宅基地使用權(quán)只作為單獨的財產(chǎn)權(quán)存在，不再承載農(nóng)戶居住保障功能，從而享有完整的權(quán)能。

二、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革存在的問題

（一）宅基地所有權(quán)主體弱化，缺乏完整處分權(quán)。宅基地所有權(quán)主體弱化主要表現(xiàn)為所有權(quán)主體法律地位缺失和主體多元化兩個方面。我國現(xiàn)行的《物權(quán)法》、《土地管理法》和《農(nóng)村宅基地管理辦法》等法律法規(guī)規(guī)定宅基地所有權(quán)歸“農(nóng)民集體”，但實際上，農(nóng)民集體本身就是一個松散的一定地域內(nèi)的個體結(jié)合，沒有獨立的意思表達機關(guān)，不可能存在獨立的意思。這里的“農(nóng)民集體”不符合《民法總則》權(quán)利主體身份，沒有形成正式的法律主體地位。實踐中，因為宅基地所有權(quán)的法律地位缺失，農(nóng)村基層行政組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織成為了農(nóng)村集體土地有權(quán)的代理人，宅基地的實際控制權(quán)往往落在了村干部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的手里。法律法規(guī)規(guī)定的土地所有權(quán)主體的形式較多，例如“村民小組農(nóng)民集體”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體”，這種主體并列不僅會造成所有權(quán)主體的權(quán)能沖突，也加大了實際的管理和操作難度。事實上，村民小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于行政組織，這種形式無法從根源上保障所有權(quán)中的財產(chǎn)價值，極易滋生腐敗和權(quán)利侵蝕等問題，損害農(nóng)民集體和農(nóng)戶的利益。

廣義的產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等，所有權(quán)是產(chǎn)權(quán)的核心，收益權(quán)和處分權(quán)最能體現(xiàn)所有權(quán)價值，《土地承包法》和《物權(quán)法》限制了“農(nóng)民集體”對土地的處分權(quán)，《農(nóng)村宅基地管理辦法》對宅基地的申請、審批和監(jiān)督做出了嚴格規(guī)定，“農(nóng)民集體”的代理人對內(nèi)有一定的處分權(quán)，但超越“農(nóng)民集體”以外的完全散失處分權(quán)。處分權(quán)散失，與之相聯(lián)系的收益權(quán)也很難充分實現(xiàn)。

（二）宅基地資格權(quán)取得難、退出難。《農(nóng)村宅基地管理辦法》規(guī)定堅持“一戶一宅”的原則，禁止多占和面積超標(biāo)。這是國家為保障農(nóng)戶基本居住性需求、解決農(nóng)村土地資源公平配置以法律規(guī)定賦予農(nóng)民的一項特殊權(quán)利。計劃經(jīng)濟時代和改革開放初期，農(nóng)村人口向外流動性較小，宅基地使用權(quán)的流動范圍有限，主要體現(xiàn)為“農(nóng)民集體”內(nèi)部，因此還不具有真正意義上的經(jīng)濟價值。在當(dāng)時，這種宅基地模式對保障農(nóng)民基本居住需求和維持基層社會秩序穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用?，F(xiàn)階段，農(nóng)村土地的征用和征收給農(nóng)戶帶來了經(jīng)濟收益，宅基地蘊藏的經(jīng)濟價值屬性越來越受到重視。

《物權(quán)法》和《農(nóng)村宅基地管理辦法》規(guī)定農(nóng)戶取得宅基地資格權(quán)主要是通過申請獲得，不能通過買賣、承租和贈與等方式獲得。在新時代背景下，農(nóng)民宅基地資格權(quán)的取得和退出內(nèi)涵發(fā)生變化，出現(xiàn)很多難以解決的問題。例如，如何界定有過戶口流轉(zhuǎn)特殊情況人員的資格權(quán)？大學(xué)生戶口遷出、參軍成為士兵人員的資格權(quán)歸于消滅還是保留？期限又是多久？現(xiàn)階段，亟須解決農(nóng)戶是否可以將宅基地使用權(quán)通過買賣、承租等方式流轉(zhuǎn)給第三人，宅基地資格權(quán)能否最終發(fā)生變更等問題。

（三）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍受嚴格限制。原宅基地使用權(quán)存在身份和財產(chǎn)兩種屬性，身份屬性的特殊性使得宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限?！锻恋毓芾磙k法》規(guī)定農(nóng)村農(nóng)民出售、出租房屋后，再申請宅基地的，不予批準；《擔(dān)保法》規(guī)定宅基地使用權(quán)不允許抵押；《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理辦法》規(guī)定嚴格禁止城市居民在農(nóng)村購買宅基地建房，都是對宅基地流轉(zhuǎn)的限制規(guī)定。傳統(tǒng)的宅基地流轉(zhuǎn)形式主要是置換和繼承，新發(fā)展階段，大量進城務(wù)工人員的宅基地閑置，土地資源利用效率低下，如何放活宅基地使用權(quán)、放活到什么程度成為了待解決的難題。

三、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革優(yōu)化建議

（一）明確宅基地所有權(quán)權(quán)能。農(nóng)村土地所有權(quán)是我國農(nóng)村土地制度的根本與基礎(chǔ)，必須始終堅持土地集體所有權(quán)，任何農(nóng)村土地領(lǐng)域的改革都應(yīng)該遵循這一要求。“三權(quán)分置”改革首先要保障好集體所有權(quán)人對集體土地依法享有的完整權(quán)利，土地集體化在提高我國農(nóng)村生產(chǎn)力和合作化水平方面發(fā)揮著重要的作用。農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度是農(nóng)民基本生存的保障，必須同時保護集體利益和個人利益。因此，要更加明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)，將其落實到法律制度體系的構(gòu)建中，徹底排除土地私有化的思想。

明確土地所有權(quán)，首先需要以法律的形式明確所有權(quán)主體一元化。為防止多元化帶來宅基地所有權(quán)權(quán)能分散和弱化，可以采取新制定法律法規(guī)，或者在現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上進行修改或解釋的措施，一方面要確定宅基地所有權(quán)主體具備法人資格，給予所有權(quán)主體人格化的權(quán)利和義務(wù)，表明它唯一性的特點；另一方面要登記法定代表人和確權(quán)頒證，規(guī)范宅基地所有權(quán)主體的行為。在上述措施的基礎(chǔ)上，給予宅基地所有權(quán)主體一定的處分權(quán)，逐步放開宅基地對外的部分處分權(quán)，推進依法入市。

（二）切實保障宅基地資格權(quán)。實現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵在于資格權(quán)。首先，堅持“一戶一宅”的原則，完善宅基地申請、審批和監(jiān)督制度，禁止一戶多占、面積超標(biāo)等違規(guī)行為，全過程落實具體單位的責(zé)任。其次，對審核后符合申請標(biāo)準的發(fā)放資格權(quán)證和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)證，已經(jīng)獲得宅基地卻沒有確權(quán)的進行補辦，以書面形式進一步做實農(nóng)戶資格權(quán)和土地使用權(quán)。再次，要加強對第三人利用宅基地活動的審核和監(jiān)督，嚴格禁止農(nóng)民的宅基地資格權(quán)向“農(nóng)民集體”外部人員的流轉(zhuǎn)、承租和買賣，保障農(nóng)民基本居住需求的權(quán)利。最后，健全宅基地資格權(quán)退出機制，充分尊重農(nóng)民的自由意愿并進行合理化的補償，保護農(nóng)戶的合法權(quán)益，規(guī)范程序，保證宅基地信息的真實性和有效性，堅持信息公開，信息公開范圍包括補償范圍、標(biāo)準和金額等必要信息，綜合考量其他社會風(fēng)險，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況有序推進。除此之外，還可以利用互聯(lián)網(wǎng)平臺等方式，定期開展法制宣傳教育課堂，提高農(nóng)戶的維權(quán)意識。

（三）適度放活宅基地使用權(quán)。適度放活宅基地使用權(quán)，不僅有利于農(nóng)村土地向市場化發(fā)展，促進城鄉(xiāng)資源雙向流動，還能充分發(fā)揮宅基地的財產(chǎn)價值。適度放活宅基地使用權(quán)一定要注意其中的限度條件：一是適度拓寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體范圍。在一定條件下，逐步允許村集體以外的其他市場主體通過租賃、入股和抵押等多種流轉(zhuǎn)方式獲得宅基地使用權(quán)，這里的其他市場主體包括社會自然人、法人、非營利組織，實現(xiàn)農(nóng)民房屋財產(chǎn)價值最大化。因此，需要以法律的形式完善宅基地使用權(quán)統(tǒng)一登記制度，為流轉(zhuǎn)雙方提供法律保障。二是健全宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制。積極推動宅基地使用權(quán)入市，已有試點地區(qū)探索形成了各具特色的入市模式，如重慶“地票”模式、成都溫江區(qū)“雙放棄”模式。這些模式都屬于間接入市的初步嘗試，當(dāng)前階段，我國已經(jīng)開展33 個試點區(qū)探索直接入市模式。宅基地不同于經(jīng)營性建設(shè)用地，入市難度和風(fēng)險更大，因此宅基地入市需要特別謹慎，應(yīng)當(dāng)從市場經(jīng)濟的角度出發(fā)，綜合各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，因地制宜建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，提高土地資源實際利用價值。三是建立相關(guān)的風(fēng)險防范機制。宅基地“三權(quán)分置”改革難度大，涉及人員情況復(fù)雜，具有較高的社會風(fēng)險，因此宅基地“三權(quán)分置”改革要確保宅基地的用途和功能定位，降低造成農(nóng)戶經(jīng)濟損失和國土資源浪費的潛在風(fēng)險。