非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的行政法建構(gòu)

何盼盼

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái),隨著“放管服”改革的深入,加強(qiáng)事中事后監(jiān)管成為簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的緊迫任務(wù)。在密集推出的諸多監(jiān)管工具中,非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管值得重點(diǎn)關(guān)注,這種帶有試驗(yàn)性質(zhì)的監(jiān)管方式,不僅映射了“回應(yīng)性監(jiān)管”(responsive regulation)和“智慧監(jiān)管”等監(jiān)管理論發(fā)展的最新趨勢(shì)[1],也為我們展現(xiàn)了技術(shù)如何賦能政府監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)圖景。依靠大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和區(qū)塊鏈等技術(shù),非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管突破了傳統(tǒng)監(jiān)管在物理空間和時(shí)間上的限制,具有實(shí)時(shí)監(jiān)管、移動(dòng)監(jiān)管、全程監(jiān)管的顯著特征,使得“行政監(jiān)管執(zhí)法活動(dòng)從特定檢查日的‘一次性快照’,迅疾提升為工業(yè)流程化的電影全景”[2]。

我國(guó)的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管實(shí)踐開(kāi)始于金融領(lǐng)域,但早期的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管依托的是相關(guān)報(bào)表中的數(shù)據(jù),大數(shù)據(jù)浪潮到來(lái)之后,受益于信息基礎(chǔ)設(shè)施的全面建立,非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管從基于報(bào)表數(shù)據(jù)的監(jiān)管升級(jí)為基于大數(shù)據(jù)的監(jiān)管,從而具有了更為廣闊的應(yīng)用空間,在市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管和食品藥品監(jiān)管等領(lǐng)域也相繼展開(kāi)了制度探索?；谝陨媳O(jiān)管實(shí)踐,2021年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》(簡(jiǎn)稱《綱要》)中明確提出“探索推行以遠(yuǎn)程監(jiān)管、移動(dòng)監(jiān)管、預(yù)警防控為特征的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管”,2021年中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)印發(fā)的《“十四五”國(guó)家信息化規(guī)劃》也提出了“推動(dòng)政府監(jiān)管規(guī)范化精準(zhǔn)化智能化”的總體要求,以及“完善一體化在線監(jiān)管系統(tǒng)”“完善國(guó)家事中事后監(jiān)管大數(shù)據(jù)分析和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系建設(shè)”等具體要求?？梢灶A(yù)見(jiàn),非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管將逐漸成為我國(guó)行政監(jiān)管的重要方式。

當(dāng)然,非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管并非法律上的規(guī)范概念,而是一種描述性概括。對(duì)于這樣的現(xiàn)實(shí)議題,從行政法治的視角出發(fā),應(yīng)研究解決以下問(wèn)題:非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的法律屬性問(wèn)題——如何將其歸入行政行為形式論的分類體系之中,其與傳統(tǒng)監(jiān)管行為又有何不同;非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的法律風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題——?jiǎng)?chuàng)新并非沒(méi)有邊界,應(yīng)全面評(píng)估非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管自身存在的法律風(fēng)險(xiǎn),并對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制和解決;非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管引發(fā)的監(jiān)管范式變革問(wèn)題——數(shù)字變革的影響早已突破了技術(shù)層面,將引發(fā)監(jiān)管理念、監(jiān)管組織和監(jiān)管程序的系統(tǒng)更新,對(duì)于這些變化,行政法理論也應(yīng)當(dāng)有所回應(yīng)。本文將逐一對(duì)以上問(wèn)題展開(kāi)討論。

二、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的行政法審視

從依法行政的要求出發(fā),首先應(yīng)厘清什么是非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管,非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管屬于何種行政行為,以及非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管與傳統(tǒng)監(jiān)管的區(qū)別是什么等基礎(chǔ)理論問(wèn)題。

(一)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的核心環(huán)節(jié)

非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管本質(zhì)是數(shù)據(jù)監(jiān)管,從數(shù)據(jù)行為維度出發(fā),綜合各領(lǐng)域的監(jiān)管實(shí)踐,可將非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管界分為數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)應(yīng)用等核心環(huán)節(jié)。

(1)數(shù)據(jù)采集數(shù)據(jù)采集是開(kāi)展非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的基礎(chǔ),從依靠各類報(bào)表收集數(shù)據(jù)到通過(guò)大數(shù)據(jù)的方式整合數(shù)據(jù),信息基礎(chǔ)設(shè)施的巨變?cè)跀?shù)據(jù)采集環(huán)節(jié)表現(xiàn)得尤為明顯。當(dāng)前數(shù)據(jù)采集主要有以下方式:①利用各類監(jiān)管信息系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)采集。如保險(xiǎn)行業(yè)的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管可通過(guò)保險(xiǎn)監(jiān)管信息系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)的收集。②借助物聯(lián)感知設(shè)備進(jìn)行數(shù)據(jù)采集。綜合運(yùn)用視頻監(jiān)控、遙感監(jiān)測(cè)以及其他物聯(lián)感知設(shè)備,尤其是利用具有分布式記錄和全程可追溯的區(qū)塊鏈技術(shù)完成相關(guān)數(shù)據(jù)的采集。例如,北京市通州區(qū)利用視頻探頭、大氣監(jiān)測(cè)和揚(yáng)塵傳感設(shè)備,平均每十分鐘就可以完成一次全區(qū)域污染源的視頻掃描(1)參見(jiàn):北京市通州區(qū)人民政府網(wǎng)站. http://www.bjtzh.gov.cn/bjtz/xxfb/zwyw/201903/1220322.shtml [EB/OL], 2019-03-22/2022-04-23.。③運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)采集數(shù)據(jù)。隨著平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的興起,利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù),通過(guò)數(shù)據(jù)清洗和關(guān)聯(lián)融合技術(shù),展開(kāi)網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)管、互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管、反壟斷反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)管等。④通過(guò)相關(guān)部門(mén)的信息共享進(jìn)行數(shù)據(jù)采集。例如市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)和行業(yè)監(jiān)管部門(mén)數(shù)據(jù)的共享,相關(guān)投訴信息、信訪舉報(bào)、行政處罰和司法裁判數(shù)據(jù)的共享。

(2)數(shù)據(jù)分析“大數(shù)據(jù)的核心功能是預(yù)測(cè)”[3],數(shù)據(jù)分析作為大數(shù)據(jù)技術(shù)的關(guān)鍵,可利用算法模型實(shí)現(xiàn)海量數(shù)據(jù)的自動(dòng)統(tǒng)計(jì)與分析,并通過(guò)設(shè)置相關(guān)監(jiān)測(cè)指標(biāo)或閾值的方式及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。在非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管實(shí)踐中,利用各領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)監(jiān)管模型和系統(tǒng),對(duì)采集的監(jiān)管數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析,通過(guò)比對(duì)分析自動(dòng)發(fā)現(xiàn)其中的違法違規(guī)現(xiàn)象,以此全面評(píng)估監(jiān)管對(duì)象的經(jīng)營(yíng)狀況和整體風(fēng)險(xiǎn)情況,實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管和智能監(jiān)管的總體目標(biāo)。目前不少監(jiān)管領(lǐng)域都建立了相關(guān)的監(jiān)管模型和算法,如各地普遍建立的法人大數(shù)據(jù)中心,實(shí)現(xiàn)了對(duì)市場(chǎng)主體的全景信息畫(huà)像,企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)識(shí)別與監(jiān)測(cè)預(yù)警;生態(tài)環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域也建立了監(jiān)測(cè)評(píng)估體系,提高了違法風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)預(yù)警效率。

(3)數(shù)據(jù)應(yīng)用在數(shù)據(jù)資源化的基礎(chǔ)上,通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)資源的智能化應(yīng)用,可重塑治理方式,提升治理能力和治理水平。非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的數(shù)據(jù)應(yīng)用行為主要分為以下幾類:①違法線索推送與核查處置,通過(guò)嵌入式偵測(cè)識(shí)別和分析,將識(shí)別出的違法違規(guī)線索推送至監(jiān)管機(jī)構(gòu),及時(shí)進(jìn)行響應(yīng)、核查與處置;②風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警,對(duì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)中發(fā)現(xiàn)的異常數(shù)據(jù)進(jìn)行分析,發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警事件,警示風(fēng)險(xiǎn)與隱患;③精準(zhǔn)配置監(jiān)管資源,我國(guó)監(jiān)管領(lǐng)域長(zhǎng)期存在監(jiān)管資源不足與監(jiān)管任務(wù)繁重的矛盾[4],《綱要》提出探索非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的目的正是為了解決“人少事多”的難題,根據(jù)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管結(jié)果推行差異化監(jiān)管,將信用良好的企業(yè)納入正面清單,在一定時(shí)期內(nèi)免除或減少監(jiān)管頻次,對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較高的重點(diǎn)企業(yè)加大監(jiān)管力度,以優(yōu)化監(jiān)管資源配置,緩解監(jiān)管資源的不足,實(shí)現(xiàn)更優(yōu)的監(jiān)管效果[5]。

(二)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的法律屬性

如上所述,非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管實(shí)踐已初具規(guī)模,對(duì)于這一新型監(jiān)管方式,有必要認(rèn)真研究其行為特征和法律屬性。

(1)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管屬于行政檢查行政行為的分類是認(rèn)識(shí)行政行為的開(kāi)始[6],對(duì)于尚未法定的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管而言,應(yīng)辨別其活動(dòng)的性質(zhì)、特征和規(guī)則,以便將其納入已有的行政行為類型中進(jìn)行討論和研究。從非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的特征來(lái)看,不論是視頻監(jiān)管、物聯(lián)感知設(shè)備還是其他監(jiān)測(cè)設(shè)備的使用,實(shí)質(zhì)上都是通過(guò)數(shù)據(jù)的收集、分析與使用來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)管對(duì)象的監(jiān)督檢查。根據(jù)《國(guó)務(wù)院部門(mén)權(quán)力和責(zé)任清單編制試點(diǎn)方案》所確定的“9+X”的分類方式(2)《國(guó)務(wù)院部門(mén)權(quán)力和責(zé)任清單編制試點(diǎn)方案》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕92號(hào))提出,“各試點(diǎn)部門(mén)可將權(quán)力和責(zé)任事項(xiàng)結(jié)合起來(lái),并參照行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決和其他類別的分類方式,對(duì)行政權(quán)責(zé)事項(xiàng)進(jìn)行全面梳理并逐項(xiàng)列明設(shè)定依據(jù)”。,非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管既非行政許可,也非行政處罰、行政強(qiáng)制,而是在更普遍意義上進(jìn)行監(jiān)督檢查的行政檢查行為。所謂行政檢查,一般是指行政主體對(duì)公民、法人和其他組織遵守法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政決定的情況進(jìn)行了解、調(diào)查和監(jiān)督的行為。行政檢查是確保行政法有效落實(shí)的重要手段,在行政法實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮著承前啟后的砥柱作用[7]。從實(shí)踐來(lái)看,《廣東省行政檢查辦法》將“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管手段作為行政檢查的方式之一;其他已經(jīng)開(kāi)展非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的領(lǐng)域和地區(qū)也將其作為行政檢查的重要方式(3)參見(jiàn)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見(jiàn)》(環(huán)執(zhí)法〔2021〕1號(hào)),以及《上海市浦東新區(qū)城市管理領(lǐng)域非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法規(guī)定》《南京市非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法管理暫行辦法》《浙江省衛(wèi)生健康非現(xiàn)場(chǎng)行政執(zhí)法工作辦法》中的相關(guān)規(guī)定。。

(2)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管具有獨(dú)立性囿于專門(mén)立法和研究的缺乏,學(xué)界對(duì)于行政檢查性質(zhì)的認(rèn)識(shí)尚不深入,行政檢查常常與相近的行政調(diào)查概念混同使用,或者將其作為行政調(diào)查的下位概念。從理論上講,行政檢查和行政調(diào)查都是行政機(jī)關(guān)獲取信息的一種方式,不少國(guó)家也直接以investigation統(tǒng)稱政府主動(dòng)了解和獲取各種“情報(bào)”的手段[8]。但是,國(guó)內(nèi)的行政檢查和行政調(diào)查則有著明顯不同:行政檢查是獨(dú)立的行政行為,具備行政行為成立的全部要件,而行政調(diào)查則是程序性行為,具有依附性,是作出行政決定的必經(jīng)程序。在制定法上,行政檢查和行政調(diào)查也是被明確區(qū)分的并立概念,代表著兩種不同的行為和活動(dòng)。非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管是對(duì)相關(guān)主體是否遵守法律法規(guī)的行為進(jìn)行的監(jiān)督檢查,其間雖然會(huì)發(fā)現(xiàn)一些特定主體的違法線索,為后續(xù)的行政處罰、行政強(qiáng)制提供依據(jù),但這并不是其本身積極追求和必然出現(xiàn)的結(jié)果,我們也不能因?yàn)楸O(jiān)管過(guò)程中特定違法事實(shí)的出現(xiàn),就將整個(gè)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管過(guò)程置于行政處罰或行政強(qiáng)制的框架之下,若此,則不僅是對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管自身價(jià)值的否定,也會(huì)增加“為罰而罰”“以罰代管”的法治風(fēng)險(xiǎn),從而走向行政法治的對(duì)立面。

(3)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管具有實(shí)體處分性從行政檢查的行為特征來(lái)看,行政主體在實(shí)施行政檢查時(shí)不僅要記錄檢查的過(guò)程,發(fā)現(xiàn)違法行為的還要責(zé)令其停止或者限期改正違法行為,并且要對(duì)責(zé)令改正情況進(jìn)行復(fù)查。這些規(guī)定表明行政檢查程序一經(jīng)啟動(dòng),行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間就形成一定的行政檢查法律關(guān)系,在內(nèi)容上,既包括行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督檢查的權(quán)力,也包括相對(duì)人在行政檢查決定下達(dá)之后應(yīng)遵照履行的義務(wù)。由此來(lái)看,行政檢查是能夠產(chǎn)生法律效力的行政行為,具有實(shí)體處分的性質(zhì)。此外,在司法實(shí)踐中,行政檢查也是行政訴訟的案由之一,相對(duì)人認(rèn)為決定有誤的,完全可以就此向人民法院提起訴訟,這也足以證明行政檢查行為的羈束力。非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管同現(xiàn)場(chǎng)檢查一樣承擔(dān)著監(jiān)督檢查、違法行為處置等任務(wù),只不過(guò)違法信息的發(fā)現(xiàn)、分析與處理乃至于處理決定的下達(dá)都是通過(guò)非現(xiàn)場(chǎng)方式進(jìn)行而已,但這并不影響非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管本身的法律效力與實(shí)體處分性。

(三)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管與傳統(tǒng)監(jiān)管的區(qū)別

(1)動(dòng)態(tài)性提升傳統(tǒng)監(jiān)管大量依賴人工檢查,而基層監(jiān)管資源的不足決定了常態(tài)化監(jiān)管的難度,由此,抽查式檢查、運(yùn)動(dòng)式檢查就成為實(shí)踐中主要的監(jiān)管方式,人工巡查、人工采集數(shù)據(jù)、人工錄入系統(tǒng)是其典型特征。在數(shù)字監(jiān)管時(shí)代,受益于數(shù)字監(jiān)測(cè)技術(shù)的發(fā)展,非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管可以借助各類監(jiān)測(cè)設(shè)備,很方便地對(duì)監(jiān)管對(duì)象展開(kāi)實(shí)時(shí)監(jiān)管,自動(dòng)采集、識(shí)別、記錄其相關(guān)行為,監(jiān)管行為的動(dòng)態(tài)性得以提升。當(dāng)然,數(shù)字技術(shù)催生的動(dòng)態(tài)監(jiān)管方式也會(huì)對(duì)現(xiàn)有的行政法理論產(chǎn)生沖擊,針對(duì)“單一節(jié)點(diǎn)”進(jìn)行靜態(tài)、定點(diǎn)研究的傳統(tǒng)方法[9],亟須更新?lián)Q代,轉(zhuǎn)向行政過(guò)程的視角,對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行全面、動(dòng)態(tài)的分析[10]。

(2)強(qiáng)制性減弱傳統(tǒng)的政府監(jiān)管“重管制”而“輕服務(wù)”,監(jiān)管活動(dòng)的單向性明顯,監(jiān)管主體單向度地行使監(jiān)管權(quán)力,監(jiān)管對(duì)象單向度地履行被監(jiān)管義務(wù),監(jiān)管手段也往往是管理、命令和強(qiáng)制的。在非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管中,監(jiān)管過(guò)程則趨于雙向的交流和互動(dòng),監(jiān)管主體更多的以指導(dǎo)、服務(wù)和激勵(lì)等手段實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo),權(quán)力色彩明顯減弱。當(dāng)然,這一趨勢(shì)與“新公共管理”運(yùn)動(dòng)從公共權(quán)力到公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變并不相同[11],其表征的是行政權(quán)力運(yùn)行方式的系統(tǒng)革新,是以公民為中心的新的行政供給模式,這一變化將在根本上動(dòng)搖傳統(tǒng)行政法對(duì)行政權(quán)屬性之認(rèn)識(shí)。

(3)開(kāi)放性增強(qiáng)傳統(tǒng)的行政法律關(guān)系主要為行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的雙邊關(guān)系,除涉及第三人利益的情況之外,很少會(huì)超出雙邊關(guān)系的范圍而對(duì)社會(huì)公眾產(chǎn)生影響。隨著互聯(lián)網(wǎng)的興起,再整合、整體化和數(shù)字化等新的公共治理主題開(kāi)始出現(xiàn),在非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管中,公眾對(duì)公共監(jiān)管議題的巨大關(guān)注,也使得越來(lái)越多的社會(huì)主體參與到監(jiān)管活動(dòng)中來(lái),政府監(jiān)管的結(jié)構(gòu)由此得以重塑[12],互利互補(bǔ)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和多元主體的協(xié)作治理成為政府監(jiān)管的新特征。例如,由“公眾環(huán)境研究中心”(簡(jiǎn)稱IPE)開(kāi)發(fā)的“蔚藍(lán)地圖”項(xiàng)目,為公眾提供了向監(jiān)管部門(mén)舉報(bào)的便利通道,同時(shí)還公開(kāi)了政府的監(jiān)管記錄和企業(yè)的整改記錄,形成了政府、企業(yè)與公眾之間互聯(lián)互通的新模式[13]。諸如此類的實(shí)例都讓非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管擁有了更為開(kāi)放的顯著特征,當(dāng)然,這樣的變化也會(huì)對(duì)傳統(tǒng)的行政主體理論產(chǎn)生沖擊。

三、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的法治風(fēng)險(xiǎn)

(一)條塊監(jiān)管組織的反向制約風(fēng)險(xiǎn)

從技術(shù)與組織的理論視角出發(fā),技術(shù)的發(fā)展總是能夠引發(fā)組織的深刻變革[14],但受制于既有的組織結(jié)構(gòu)、治理能力和行為邏輯,技術(shù)不可能只單向度地對(duì)組織產(chǎn)生影響,而不受到組織的反向制約。當(dāng)前條塊分布的監(jiān)管組織結(jié)合了層級(jí)制和職能制的特點(diǎn)[15],這一結(jié)構(gòu)雖然穩(wěn)定,但也出現(xiàn)了碎片化、低效性和體制惰性的問(wèn)題[16],給非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的推廣與應(yīng)用帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。

在縱向關(guān)系層面,非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的推廣面臨著不同層級(jí)政府監(jiān)管權(quán)限的差異,以及各地資源稟賦和發(fā)展意愿的差異。一方面,由于不同層級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)所擁有的監(jiān)管權(quán)限并不相同,大量數(shù)據(jù)管理權(quán)限為國(guó)家部委和省級(jí)監(jiān)管部門(mén)所有,基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)只能對(duì)本地?cái)?shù)據(jù)進(jìn)行收集分析,無(wú)法有效利用上級(jí)儲(chǔ)存的數(shù)據(jù)資源,在缺乏足夠數(shù)據(jù)資源支持的情況下,數(shù)據(jù)分析的準(zhǔn)確性不可避免地會(huì)受到影響。另一方面,非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要大量財(cái)力支撐,各地資源稟賦不同,對(duì)于數(shù)字監(jiān)管的發(fā)展意愿也有差異,導(dǎo)致其對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的支持力度并不相同。例如,浙江省依托其在云計(jì)算、大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域的明顯優(yōu)勢(shì),較早開(kāi)始了“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管的探索與實(shí)踐;致力于發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的貴陽(yáng)市也在積極推動(dòng)大數(shù)據(jù)監(jiān)管的應(yīng)用。而對(duì)于既無(wú)數(shù)字建設(shè)基礎(chǔ)又無(wú)數(shù)字監(jiān)管發(fā)展意愿的城市而言,非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的推廣反而會(huì)加深其與發(fā)達(dá)地區(qū)間的“數(shù)字鴻溝”。

在橫向關(guān)系層面,監(jiān)管部門(mén)往往將數(shù)據(jù)資源視為權(quán)力資源的體現(xiàn),不僅沒(méi)有與其他部門(mén)進(jìn)行數(shù)據(jù)共享的意愿[17],反而會(huì)通過(guò)分頭建設(shè)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)的方式鞏固其擁有的權(quán)力資源,甚至同一領(lǐng)域中也會(huì)出現(xiàn)不同的監(jiān)管系統(tǒng),如環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域就出現(xiàn)了分別針對(duì)空氣質(zhì)量監(jiān)管、固體廢棄物監(jiān)測(cè)、水污染監(jiān)測(cè)等多類監(jiān)管系統(tǒng)。對(duì)于需要多部門(mén)協(xié)作的綜合監(jiān)管事項(xiàng)而言,則面臨著更為復(fù)雜的數(shù)字監(jiān)管挑戰(zhàn),例如,在水污染防治方面,生態(tài)環(huán)境部門(mén)是直接的主管部門(mén),但其只管理工業(yè)廢水污水的處理,生活污水的處理則由住建部門(mén)負(fù)責(zé)。如此,不僅同一部門(mén)會(huì)因?yàn)槎喾N監(jiān)管事項(xiàng)出現(xiàn)多類監(jiān)管系統(tǒng),不同部門(mén)也會(huì)對(duì)同類監(jiān)管事項(xiàng)出現(xiàn)不同監(jiān)管系統(tǒng),由之,在數(shù)字時(shí)代我們依然面臨著“碎片化”監(jiān)管的問(wèn)題。

綜上所述,非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的初衷本是通過(guò)大數(shù)據(jù)的運(yùn)用提高監(jiān)管效率,但是在條塊組織結(jié)構(gòu)的反向制約之下,非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管不僅沒(méi)有發(fā)揮出對(duì)于組織的革新作用,反而會(huì)在層層下派和分頭建設(shè)的實(shí)踐之下,將技術(shù)再次嵌套到傳統(tǒng)組織體制之中[18],導(dǎo)致不同系統(tǒng)之間依然無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息的關(guān)聯(lián)互動(dòng)和共享[19],數(shù)據(jù)孤島問(wèn)題進(jìn)一步凸顯,以大數(shù)據(jù)為依托的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管反而陷入了大數(shù)據(jù)監(jiān)管的悖論之中。

(二)監(jiān)管程序整體性縮減的風(fēng)險(xiǎn)

基于行政效能原則,為了達(dá)成公共行政之目的,行政機(jī)關(guān)可以在法律所允許的范圍內(nèi)選擇行為的方式和種類[20],但行政方式的選擇不應(yīng)妨礙依法行政的基本要求,當(dāng)前依現(xiàn)場(chǎng)檢查需要設(shè)計(jì)的監(jiān)管程序在非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管中可能會(huì)出現(xiàn)不適應(yīng)、不兼容的問(wèn)題,使當(dāng)事人的程序權(quán)利面臨著整體性縮減的法治風(fēng)險(xiǎn)。

在數(shù)據(jù)收集環(huán)節(jié),現(xiàn)場(chǎng)檢查要求事先告知當(dāng)事人檢查的目的、事項(xiàng)、方式、范圍及日期等信息,執(zhí)法人員未表明身份或未出示合法證件、檢查通知書(shū)的,被檢查者都有權(quán)拒絕接受檢查。在檢查過(guò)程中,行政機(jī)關(guān)也應(yīng)通過(guò)合法方式展開(kāi)檢查,不得以違反法定程序、違反強(qiáng)制性規(guī)定或者以欺詐、脅迫、暴力等手段收集證據(jù)。非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的典型特征就是監(jiān)管過(guò)程的非現(xiàn)場(chǎng)性,實(shí)時(shí)進(jìn)行的數(shù)據(jù)采集過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是持續(xù)發(fā)生的行政檢查過(guò)程,而傳統(tǒng)行政法大多是對(duì)于行政行為靜態(tài)、定點(diǎn)和單一規(guī)制,難以解決動(dòng)態(tài)行政過(guò)程中的規(guī)制需求。所以,面對(duì)規(guī)制理念和方式的不同,以現(xiàn)場(chǎng)檢查為前提的監(jiān)管程序大多面臨失效風(fēng)險(xiǎn),如何表明身份、有效告知監(jiān)管事項(xiàng),都成為非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管中亟待解決的問(wèn)題。

在數(shù)據(jù)分析環(huán)節(jié),傳統(tǒng)的監(jiān)管方式是對(duì)前期收集的事實(shí)、證據(jù)進(jìn)行認(rèn)定,而非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管則可以通過(guò)算法模型自動(dòng)識(shí)別其中的違法事實(shí)并進(jìn)行判定。程序法對(duì)此環(huán)節(jié)的要求不多,核心為對(duì)各項(xiàng)證據(jù)進(jìn)行逐一審查,全面、客觀、公正地對(duì)各項(xiàng)證據(jù)的證明力進(jìn)行分析,綜合判斷證據(jù)材料和相關(guān)案件事實(shí)的關(guān)系,并在案件記錄中寫(xiě)清對(duì)證據(jù)的采納情況及相應(yīng)理由。非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的數(shù)據(jù)分析模塊要做到自動(dòng)審查和判定證據(jù)并非難事,但問(wèn)題是我們應(yīng)如何向當(dāng)事人解釋數(shù)據(jù)分析的過(guò)程與依據(jù),是否公開(kāi)算法模型和系統(tǒng)日志就能解決當(dāng)事人的疑問(wèn),如果不能,那就等同于取消了說(shuō)明理由的基本程序要求。

在數(shù)據(jù)應(yīng)用環(huán)節(jié),監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出行政決定之前應(yīng)完成相關(guān)的程序要求。在此意義上,雖然非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管結(jié)果應(yīng)用的方式與之前略有區(qū)別,但核心要素并無(wú)變化,所以,這一過(guò)程所面臨的程序風(fēng)險(xiǎn)為如何適應(yīng)新型監(jiān)管要求的風(fēng)險(xiǎn)。例如,傳統(tǒng)行政處罰措施作出之前,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知當(dāng)事人,說(shuō)明作出行政處罰的依據(jù),聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯和質(zhì)證,也可以根據(jù)情況進(jìn)行聽(tīng)證。對(duì)于經(jīng)由非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管所作出的行政決定,如果最后須經(jīng)人工審核,則以上規(guī)定就可以沿用到新的監(jiān)管程序中去;但如果實(shí)現(xiàn)了全程自動(dòng)化,當(dāng)事人的陳述、申辯權(quán)利則無(wú)法受到保障,監(jiān)管機(jī)關(guān)及時(shí)告知、說(shuō)明理由和聽(tīng)取意見(jiàn)的程序也會(huì)大大縮減。

(三)算法決策自身的正當(dāng)性風(fēng)險(xiǎn)

大數(shù)據(jù)和算法的結(jié)合加速了算法社會(huì)的到來(lái)[21],算法正在成為提升行政效能的重要力量。當(dāng)然,鑒于公眾對(duì)算法不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性的隱憂,“算法黑箱”“算法歧視”等質(zhì)疑也喧囂塵上,引發(fā)社會(huì)對(duì)算法治理的信任危機(jī)。非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管中的算法決策也存在很大的不可控風(fēng)險(xiǎn),概括而言,這些風(fēng)險(xiǎn)具體包括以下三個(gè)方面:不可解釋性、算法歧視與主體困境。

其一,算法決策不可解釋的風(fēng)險(xiǎn)。說(shuō)明理由是行政機(jī)關(guān)作出行政決定的基本要求,不論是非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管還是其他任何行政行為,行政機(jī)關(guān)必須說(shuō)明決定作出的理由和依據(jù)。但是,當(dāng)算法輔助或獨(dú)立參與決策時(shí),我們卻面臨著難以描述其決策理由的難題。從原理上看,算法的建立一般分為標(biāo)注、訓(xùn)練和應(yīng)用三個(gè)階段,其主要過(guò)程是通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)集的處理形成一定的規(guī)則集,再借由系統(tǒng)的自我學(xué)習(xí)和訓(xùn)練過(guò)程,不斷調(diào)整賦值和指標(biāo)設(shè)計(jì),最終形成可用的算法模型。面對(duì)復(fù)雜的專業(yè)的算法形成過(guò)程,可能連設(shè)計(jì)者自己都難以明白算法在不斷訓(xùn)練和自我學(xué)習(xí)之后采用了何種規(guī)則,所以,即便將算法代碼予以公開(kāi),其所適用的規(guī)則集也難以轉(zhuǎn)換為社會(huì)公眾可以理解的自然語(yǔ)言。如此,算法就如“黑箱”一般難以解釋,“人類并不清楚什么是安全的、什么是有風(fēng)險(xiǎn)的,更難以分辨什么是合乎倫理的,而什么又是令人恐懼的”[22],而這種風(fēng)險(xiǎn)顯然是當(dāng)下行政法無(wú)法處理的難題。

其二,算法決策歧視和不公的風(fēng)險(xiǎn)。如前文所述,算法通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)集的自我訓(xùn)練所形成的穩(wěn)定規(guī)則集,究其本質(zhì),即是建立在歷史數(shù)據(jù)之上的對(duì)未來(lái)事物之預(yù)判和決策,這一特性在提高決策效率的同時(shí),也會(huì)帶來(lái)不斷重復(fù)和強(qiáng)化歷史數(shù)據(jù)偏向的問(wèn)題。具言之:①數(shù)據(jù)集的不全面導(dǎo)致規(guī)則集的偏向明顯,一旦帶有偏見(jiàn)的算法模型形成,在算法使用的過(guò)程中就會(huì)不斷地重復(fù)這一偏見(jiàn),導(dǎo)致偏向嚴(yán)重的決策產(chǎn)生,從而形成對(duì)某類群體或?qū)ο蟮南到y(tǒng)性歧視[23]。②以社會(huì)整體的數(shù)據(jù)集為基礎(chǔ)形成的規(guī)則集只能從整體上解決問(wèn)題,將其應(yīng)用于具體場(chǎng)景的過(guò)程暗含著以整體特征推斷個(gè)體行為的邏輯[24],但是,在某些個(gè)案中,整體性經(jīng)驗(yàn)可能并不適用。同時(shí),算法決策方式也會(huì)損害人類社會(huì)多元的價(jià)值觀和競(jìng)爭(zhēng)性觀點(diǎn)[25],引發(fā)系統(tǒng)性的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。這些問(wèn)題如果出現(xiàn)在非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的決策過(guò)程中,則會(huì)有違政府監(jiān)管公正與非歧視的基本要求。

其三,算法決策對(duì)主體性的侵蝕。對(duì)算法決策的過(guò)度倚重,必然伴隨著對(duì)自主決策的逐步放棄,長(zhǎng)此以往,人類或淪為算法的客體與工具[26]。在非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域,主體性侵蝕風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在:①受制于算法決策的專業(yè)性和復(fù)雜性,當(dāng)事人無(wú)從知曉具體的運(yùn)作過(guò)程、分析方式和決策依據(jù),無(wú)法有效參與和監(jiān)督算法決策的過(guò)程,也不可能對(duì)算法決策的結(jié)果提出有力異議,由之,當(dāng)事人的知情權(quán)、參與權(quán)、異議權(quán)和救濟(jì)權(quán)事實(shí)上難以實(shí)現(xiàn)[27]。②非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管形成了強(qiáng)大的信息收集網(wǎng)絡(luò),擁有海量數(shù)據(jù)之后,算法模型能夠?qū)δ繕?biāo)群體進(jìn)行更為深入的信息挖掘和分析預(yù)判,在提高監(jiān)管效能的同時(shí),也意味著監(jiān)管對(duì)象的信息能夠更多地被監(jiān)管系統(tǒng)掌握,成為沒(méi)有隱私和秘密的“透明人”。當(dāng)然,更值得警惕的是,在擁有強(qiáng)大權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的“全息監(jiān)管”之下[28],每個(gè)主體都可能會(huì)成為被系統(tǒng)監(jiān)控的潛在違法對(duì)象,這不僅是數(shù)字化的異化,更是對(duì)無(wú)罪推定原則的完全背棄[29]。③隨著算法技術(shù)的進(jìn)步,算法決策將逐步從弱人工智能階段走向強(qiáng)人工智能階段,簡(jiǎn)單的“輸入—輸出”程序?qū)?huì)被具有自主學(xué)習(xí)能力和自我認(rèn)知特質(zhì)的高階算法所取代[30],那么,在擁有自主性之后,算法是否會(huì)擺脫工具屬性而成為行政法中的主體?倘若如此,人之主體性和尊嚴(yán)必將受到更大的挑戰(zhàn)。

四、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的法治化路徑

(一)革新監(jiān)管組織:提升組織機(jī)構(gòu)能力

技術(shù)發(fā)展對(duì)組織變革有著積極的影響,20世紀(jì)90年代興起的電子政務(wù)浪潮,催生了組織現(xiàn)代化和科層制改革的命題。面對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的興起,應(yīng)以大數(shù)據(jù)理念重整監(jiān)管組織、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程,建立與技術(shù)進(jìn)步相匹配的機(jī)構(gòu)能力。

(1)縱向組織:扁平化與權(quán)限下放在數(shù)字時(shí)代,由于數(shù)據(jù)傳輸?shù)闹苯有?信息的流轉(zhuǎn)將更加直接,理論上已經(jīng)不需要過(guò)多的層級(jí)進(jìn)行中間傳遞,金字塔式的縱向結(jié)構(gòu)將被扁平化結(jié)構(gòu)所取代[31]。但是,受僵化的科層體制的影響,大量監(jiān)管權(quán)限仍然為中央和省級(jí)監(jiān)管部門(mén)所掌握,而實(shí)際承擔(dān)監(jiān)管任務(wù)的市縣相關(guān)部門(mén)則賦權(quán)不足,“看得見(jiàn)的管不著,管得著的看不見(jiàn)”現(xiàn)象比較普遍。例如,在某省會(huì)城市的數(shù)字政府建設(shè)中,37個(gè)部門(mén)的326項(xiàng)數(shù)據(jù)管理權(quán)限都不在市本級(jí),其中,132項(xiàng)在國(guó)家部委,194項(xiàng)在省級(jí)部門(mén)[32]?！胺殴芊北尘跋?地方政府圍繞優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境所進(jìn)行的監(jiān)管方式創(chuàng)新,往往會(huì)因?yàn)槠渥陨頇?quán)限不足和數(shù)據(jù)共享困難的問(wèn)題遭遇改革困境。為此,有必要推動(dòng)監(jiān)管組織的扁平化:①加快監(jiān)管權(quán)限向基層下放,以充實(shí)基層監(jiān)管力量,解決基層監(jiān)管困境;②在市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管等公共監(jiān)管領(lǐng)域逐步取消垂直管理,轉(zhuǎn)為地方分級(jí)管理和綜合執(zhí)法[33];③根據(jù)各級(jí)機(jī)構(gòu)所擁有的差異化優(yōu)勢(shì)[34],厘定不同層級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的功能定位、監(jiān)管重點(diǎn)和具體權(quán)限,重構(gòu)監(jiān)管組織體系。

(2)橫向組織:整體性和協(xié)同監(jiān)管隨著公共行政事務(wù)的日益復(fù)雜,以專業(yè)分工為基礎(chǔ)的政府部門(mén)設(shè)置方式面臨著結(jié)構(gòu)僵化、權(quán)力分割和治理碎片化的問(wèn)題。在各部門(mén)自身利益的驅(qū)使之下,監(jiān)管資源被人為離散和分割,部門(mén)之間不合作、不支持、不協(xié)助的現(xiàn)象非常普遍[35],帶來(lái)了嚴(yán)重的“碎片化”監(jiān)管問(wèn)題。非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管天然具有加強(qiáng)協(xié)同的技術(shù)傾向[36],一方面有利于改善條塊分割的科層體制,打破部門(mén)分工的桎梏,另一方面也可以幫助部門(mén)之間實(shí)現(xiàn)行動(dòng)的有效協(xié)同和業(yè)務(wù)的有效整合。從整體政府和整體性治理視角出發(fā),可具體采取的措施如下:①做好數(shù)字監(jiān)管的整體規(guī)劃,為避免分頭建設(shè)產(chǎn)生的系統(tǒng)不兼容的問(wèn)題,可由中央主導(dǎo)建立數(shù)字監(jiān)管的整體規(guī)劃,確定監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)的基本標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)一監(jiān)管數(shù)據(jù)規(guī)范;②建立常態(tài)化的數(shù)據(jù)共享機(jī)制,制定監(jiān)管數(shù)據(jù)共享的具體方案,包括數(shù)據(jù)交換共享的條件、內(nèi)容、程序以及責(zé)任條款等,通過(guò)制度化手段實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門(mén)之間的系統(tǒng)互聯(lián)、信息共享和數(shù)據(jù)整合;③轉(zhuǎn)換監(jiān)管思路,樹(shù)立用戶思維,以監(jiān)管對(duì)象為中心,根據(jù)相對(duì)人需求重整業(yè)務(wù)流程,實(shí)現(xiàn)多部門(mén)的協(xié)同監(jiān)管和整體性治理[37]。

(3)范式再造:以數(shù)據(jù)為導(dǎo)向在數(shù)字時(shí)代,基于大數(shù)據(jù)技術(shù)在數(shù)字技術(shù)應(yīng)用中的核心地位,大數(shù)據(jù)的理論和治理理念也深入到了公共行政領(lǐng)域,引發(fā)公共行政范式的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前以流程為導(dǎo)向、以專業(yè)分工和層級(jí)管控為特征的組織結(jié)構(gòu),人為設(shè)置了數(shù)據(jù)交流障礙,不利于大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。為提升治理效能,應(yīng)重構(gòu)監(jiān)管范式,從以流程為中心向以數(shù)據(jù)為中心轉(zhuǎn)變[38],業(yè)務(wù)辦理的過(guò)程不再遵循部門(mén)分工設(shè)定,將重點(diǎn)從規(guī)范化的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)治理,聚焦監(jiān)管數(shù)據(jù)的采集、分析、應(yīng)用過(guò)程,圍繞數(shù)據(jù)治理的重要節(jié)點(diǎn)重構(gòu)監(jiān)管規(guī)程。對(duì)此,在統(tǒng)一規(guī)劃監(jiān)管數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上,可通過(guò)數(shù)據(jù)流動(dòng)驅(qū)動(dòng)流程歸并和同步監(jiān)管,建立“前端統(tǒng)一采集、后臺(tái)協(xié)作監(jiān)管、結(jié)果統(tǒng)一反饋”的政府監(jiān)管新模式。

(4)政企合作:發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用推動(dòng)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管需要大量的基礎(chǔ)設(shè)備和技術(shù)條件支持,如果由地方政府獨(dú)立建設(shè)和運(yùn)營(yíng),耗費(fèi)的成本會(huì)非常高,也會(huì)帶來(lái)重復(fù)建設(shè)和分頭建設(shè)等資源浪費(fèi)的問(wèn)題,所以,推動(dòng)政企合作、整合社會(huì)資源,成為非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管推廣的必然要求。在這一合作關(guān)系中,政府從監(jiān)管系統(tǒng)的建設(shè)者、管理者和使用者簡(jiǎn)化為監(jiān)管系統(tǒng)的使用者[39],監(jiān)管機(jī)構(gòu)專注于自身職責(zé),負(fù)責(zé)提出業(yè)務(wù)需求,而監(jiān)管系統(tǒng)的建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)則由技術(shù)企業(yè)進(jìn)行保障。在降低建設(shè)成本的同時(shí),政企合作還可以依托互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)豐富的產(chǎn)品運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn),更好地找到用戶的需求與喜好,在“用戶至上”的思維下,有效提高監(jiān)管效率,為監(jiān)管對(duì)象提供高效、便捷的系統(tǒng)服務(wù)。

(二)完善監(jiān)管程序:正當(dāng)程序原則的新發(fā)展

數(shù)字技術(shù)的發(fā)展給政府監(jiān)管帶來(lái)的挑戰(zhàn)是全面的,正當(dāng)程序原則作為行政程序的底線法則,關(guān)乎每個(gè)人的尊嚴(yán)和最低限度的公正[40],在新的監(jiān)管方式中也應(yīng)繼續(xù)保障實(shí)現(xiàn),創(chuàng)建不低于傳統(tǒng)權(quán)利保護(hù)要求的程序規(guī)則。

(1)數(shù)據(jù)采集程序非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管由于限制了行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)的直接交流,在數(shù)據(jù)采集環(huán)節(jié)更應(yīng)做好告知和說(shuō)明理由等程序,以保障相對(duì)人的程序權(quán)利。具言之:①充分告知監(jiān)管對(duì)象采用非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的理由、依據(jù)和相關(guān)設(shè)備要求,要求監(jiān)管對(duì)象安裝和使用自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備并與監(jiān)管部門(mén)聯(lián)網(wǎng);②公開(kāi)設(shè)備設(shè)置的范圍、地點(diǎn),確保監(jiān)控設(shè)備設(shè)置合理,平等適用于各類監(jiān)管對(duì)象;③告知監(jiān)管對(duì)象設(shè)備安裝使用維護(hù)的具體要求,以及對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性負(fù)責(zé)的義務(wù);④在自動(dòng)監(jiān)測(cè)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)異常,及時(shí)告知監(jiān)管對(duì)象,要求其排查數(shù)據(jù)異常原因并進(jìn)行報(bào)告。

(2)數(shù)據(jù)分析程序在數(shù)據(jù)分析環(huán)節(jié),由于算法模型等智能決策技術(shù)的應(yīng)用受技術(shù)限制,不可避免地會(huì)出現(xiàn)算法歧視、算法不公的問(wèn)題,對(duì)此,應(yīng)當(dāng)以算法治理為中心,確保最終結(jié)果的正當(dāng)性。具言之:①提高算法決策的透明度和可解釋性,作為說(shuō)明理由的延伸和拓展,監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)有向公眾披露算法決策原理與過(guò)程的義務(wù),使系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析的結(jié)果能夠?yàn)楫?dāng)事人知悉和理解;②對(duì)數(shù)據(jù)分析算法進(jìn)行專業(yè)評(píng)估和審核,數(shù)字時(shí)代,“代碼即法律”[41],為確保監(jiān)管算法內(nèi)容合乎法律要求,監(jiān)管機(jī)關(guān)可聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)介入算法設(shè)計(jì)過(guò)程,提出對(duì)算法功能和安全的具體要求,并對(duì)最后的算法模型進(jìn)行審核與校驗(yàn);③對(duì)電子數(shù)據(jù)進(jìn)行審核,監(jiān)管機(jī)構(gòu)利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)以進(jìn)行法制和技術(shù)審核,確保違法事實(shí)記錄的真實(shí)、清晰、完整、準(zhǔn)確,未經(jīng)審核或者經(jīng)審核不符合要求的,不得進(jìn)入數(shù)據(jù)分析過(guò)程,不得作為數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)和依據(jù)。

(3)數(shù)據(jù)應(yīng)用程序非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管作為侵益性的行政行為,在結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié),應(yīng)當(dāng)以不低于現(xiàn)有權(quán)利保護(hù)要求的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置相關(guān)程序。具言之:①及時(shí)告知相對(duì)人違法事實(shí),在非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管中,違法行為的查出頻率大大提高,應(yīng)當(dāng)設(shè)置更為快捷方便的告知方式,探索通過(guò)手機(jī)短信、微信提醒、系統(tǒng)彈窗等方式,保證當(dāng)事人及時(shí)知悉違法情況,避免持續(xù)違法情況的出現(xiàn);②充分說(shuō)明理由,監(jiān)管系統(tǒng)的客戶端應(yīng)當(dāng)詳細(xì)顯示監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出行政處罰措施的依據(jù)和理由,并清晰展示用于認(rèn)定違法事實(shí)存在的監(jiān)測(cè)圖像和數(shù)據(jù),以確保當(dāng)事人充分知情,并為當(dāng)事人申辯提供依據(jù);③設(shè)置異議申辯與復(fù)核程序,監(jiān)管對(duì)象如果對(duì)結(jié)果存在異議,監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)置人工復(fù)核程序,在緩解信任危機(jī)的同時(shí)解決自動(dòng)決策行為的責(zé)任歸屬問(wèn)題。

(三)建立監(jiān)管倫理:確保監(jiān)管權(quán)行使的正當(dāng)性

1.實(shí)行分類分級(jí)監(jiān)管

算法治理具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性的特征,不同監(jiān)管領(lǐng)域和不同發(fā)展階段的算法成熟程度有著明顯差異,單一政策無(wú)法有效回應(yīng)算法應(yīng)用的差異性,應(yīng)根據(jù)算法應(yīng)用的成熟程度以及算法參與監(jiān)管的程度對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管進(jìn)行分類分級(jí),視具體情況制定相應(yīng)政策。據(jù)此,非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管可分為以下類型:其一,算法完全不參與決策,實(shí)體決定仍由人工作出。這是非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管最初的表現(xiàn)形式,也是當(dāng)前實(shí)踐的主要形態(tài),其雖進(jìn)行了數(shù)據(jù)的采集和分析,但是數(shù)據(jù)分析的結(jié)果只作為事實(shí)材料,實(shí)體決定依然沿用人工程序作出。如此,算法事實(shí)上沒(méi)有參與決策過(guò)程,對(duì)最終決定也無(wú)直接影響。其二,算法簡(jiǎn)單參與決策,實(shí)體決定由人工審核作出。對(duì)于部分違法要件明確的事項(xiàng),可通過(guò)算法自動(dòng)分析、識(shí)別違法行為,但其最終結(jié)果仍需人工審核。對(duì)此,算法決策雖發(fā)揮了重要影響,但由于作出決定的主體、依據(jù)和責(zé)任都沒(méi)有發(fā)生變化,所以決定的正當(dāng)性也不受影響。為了進(jìn)一步控制風(fēng)險(xiǎn),可通過(guò)設(shè)置精確的“輸入—輸出”限定性條件[42],完善審核、公開(kāi)和救濟(jì)程序等方式以加以鞏固。其三,算法深度參與決策,實(shí)體決定可通過(guò)算法決策作出。當(dāng)前各監(jiān)管領(lǐng)域雖還未出現(xiàn)此類實(shí)踐,但鑒于算法技術(shù)的迅猛發(fā)展,以及當(dāng)前國(guó)家對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)的大力支持,并不排除未來(lái)算法自主決策的可能性,故而有必要進(jìn)行前瞻性的政策引導(dǎo)。此類算法應(yīng)用正是未來(lái)監(jiān)管領(lǐng)域算法治理的關(guān)鍵所在,應(yīng)通過(guò)法律保留的方式確保其權(quán)力行使的正當(dāng)性,并通過(guò)提前介入算法設(shè)計(jì),對(duì)算法進(jìn)行披露、評(píng)估、審查和問(wèn)責(zé)等方式來(lái)規(guī)避算法“黑箱”的可能風(fēng)險(xiǎn)。

2.法律保留原則的運(yùn)用

作為行政法之基本法則,法律保留既是對(duì)公民權(quán)利的必要防衛(wèi),也是對(duì)行政權(quán)力的民主控制[43],在非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管過(guò)程中應(yīng)當(dāng)予以堅(jiān)持。法律保留有侵害保留說(shuō)、全部保留說(shuō)、重要事項(xiàng)保留說(shuō)等不同觀點(diǎn)。侵害保留說(shuō)認(rèn)為,只有在侵害相對(duì)人權(quán)利和利益的情況下才需要法律保留;全部保留說(shuō)認(rèn)為,所有的行政行為都需要進(jìn)行法律保留;而重要事項(xiàng)保留說(shuō)則認(rèn)為,侵益行政和給付行政都有進(jìn)行法律保留的必要,涉及基本權(quán)利以及公共利益的給付行為也應(yīng)當(dāng)接受法律保留的限制[44]。當(dāng)然,不論是侵害保留說(shuō)、全部保留說(shuō)還是重要事項(xiàng)保留說(shuō),行政檢查作為侵益性行政行為,理應(yīng)進(jìn)行法律保留,況且非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管還擴(kuò)展了傳統(tǒng)檢查的范圍、頻次和程度,令當(dāng)事人權(quán)益陷入更大的風(fēng)險(xiǎn)之中,更需要法律的明確授權(quán)予以保障。

在法律保留層級(jí)上,須考量其對(duì)公民基本權(quán)利的侵入程度,一般而言,基本權(quán)利受到的限制越多,法律保留的層次和密度就要求越高[45],對(duì)基本權(quán)利之限制則必須要有法律之授權(quán)。非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管或者行政檢查雖非法律保留的事項(xiàng),但鑒于其存在的諸多法治風(fēng)險(xiǎn),有必要根據(jù)其所涉內(nèi)容設(shè)定具體的法律保留要求。具言之:對(duì)于有損公民人身自由和人格尊嚴(yán)的監(jiān)管事項(xiàng),應(yīng)遵循嚴(yán)格的法律保留,由國(guó)家法律進(jìn)行規(guī)定,法規(guī)和規(guī)章不得涉及,以避免全息監(jiān)管、深度畫(huà)像、算法預(yù)測(cè)等有損公民主體性的行為出現(xiàn);對(duì)于其他減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的事項(xiàng),則必須要有法律、法規(guī)的依據(jù),沒(méi)有法律、法規(guī)的依據(jù),不得通過(guò)規(guī)章的方式直接設(shè)定。德國(guó)在自動(dòng)化行政立法中也采取了此做法,《德國(guó)聯(lián)邦行政程序法》第35a條提出,只有在特別法規(guī)定的情形下,行政行為才能以完全技術(shù)自動(dòng)實(shí)施的途徑作出,通過(guò)實(shí)質(zhì)的法律保留,防止算法濫用,保障相對(duì)人在自動(dòng)化程序中的合法權(quán)益。

3.比例原則的運(yùn)用

正當(dāng)程序的設(shè)置雖然在形式上保障了監(jiān)管程序之合法,但監(jiān)管過(guò)程還包含著大量相互沖突的公私法益,需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)的利益衡平與協(xié)調(diào)[46],而比例原則作為良好的利益衡量工具,理應(yīng)納入非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的監(jiān)管倫理之中。在適當(dāng)性、必要性和衡量性的要求之下,具體把握非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的限度,以實(shí)現(xiàn)公私法益的最大平衡。

其一,非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)有利于監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。行政活動(dòng)的作出應(yīng)當(dāng)有利于行政目標(biāo)之實(shí)現(xiàn),非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管是監(jiān)管主體履行法定職責(zé)、提升監(jiān)管效能之必需,但這一過(guò)程不應(yīng)摻雜某些組織或個(gè)人的私人利益,也不應(yīng)有損公民的基本權(quán)益和人性尊嚴(yán)。實(shí)踐中有些地方將監(jiān)控設(shè)備設(shè)置、維護(hù)乃至經(jīng)營(yíng)管理權(quán)直接外包給生產(chǎn)企業(yè)的做法,不僅會(huì)誘發(fā)監(jiān)管行為的逐利性,導(dǎo)致監(jiān)控設(shè)備的亂設(shè)濫用,甚至還將威脅執(zhí)法權(quán)的公信力,無(wú)助于監(jiān)管目標(biāo)的真正實(shí)現(xiàn)。

其二,非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的手段應(yīng)具有必要性。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)評(píng)估手段與目的之間的關(guān)聯(lián)性和必要性,選取對(duì)相對(duì)人權(quán)益損害最小的手段。在非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管中,為減少數(shù)據(jù)采集對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的侵?jǐn)_,應(yīng)禁止采集與監(jiān)管目標(biāo)無(wú)關(guān)的數(shù)據(jù),尤其是涉及個(gè)人隱私的敏感數(shù)據(jù);盡量選用對(duì)相對(duì)人權(quán)益影響較小的方式進(jìn)行采集,例如,可以通過(guò)自行提交數(shù)據(jù)的方式查明的,就應(yīng)避免固定監(jiān)控設(shè)備的使用;同時(shí),非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)與信用監(jiān)管等監(jiān)管工具相結(jié)合,對(duì)于信用較好的監(jiān)管對(duì)象,應(yīng)降低現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管頻次,以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管工具的最優(yōu)配置效果。

其三,非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)實(shí)現(xiàn)損益均衡。損益均衡是指行政活動(dòng)對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成的損害應(yīng)當(dāng)與所追求的目的之間保持均衡[47]。當(dāng)前,非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管被認(rèn)為是監(jiān)管效能提升的重要手段,但是,非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管成本的降低在一定程度上是以相對(duì)人義務(wù)的增加為代價(jià)的,非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管雖然降低了人力成本,但也增加了相應(yīng)的運(yùn)行成本,其中“損”“益”的計(jì)算應(yīng)綜合考慮監(jiān)管效能提升的目標(biāo)價(jià)值與相對(duì)人權(quán)益受限風(fēng)險(xiǎn)是否均衡。例如,在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域,數(shù)字監(jiān)管的理想對(duì)象是大中型企業(yè)[48],但在非標(biāo)準(zhǔn)化的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)下,面對(duì)實(shí)踐中大量存在的小微市場(chǎng)主體,實(shí)效如何還有待檢驗(yàn)[49]。

五、結(jié)語(yǔ)

數(shù)字時(shí)代的到來(lái)令人振奮,非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管所具備的實(shí)時(shí)監(jiān)管、遠(yuǎn)程監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警特征,為監(jiān)管領(lǐng)域的現(xiàn)代化提供了澎湃動(dòng)力。但數(shù)字革命并非無(wú)所不往,技術(shù)的運(yùn)用也有一定的風(fēng)險(xiǎn)和局限性。為確保非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管符合行政法治的基本要求,應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審視這一新型的監(jiān)管方式,探索其自身特征、法律屬性以及對(duì)傳統(tǒng)行政法理論的革新意義。面對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管可能引發(fā)的一系列法律風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)當(dāng)以審慎開(kāi)放的理念,通過(guò)提高監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)能力、發(fā)展正當(dāng)程序原則、建立必要的監(jiān)管倫理等方式予以調(diào)整。當(dāng)然,在非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管之外,我們?nèi)皂氈匾晫?shí)踐中長(zhǎng)期存在的監(jiān)管難題,如基層監(jiān)管資源的不足就需要政府的持續(xù)投入,僅憑技術(shù)進(jìn)步無(wú)法解決。唯有科技進(jìn)步與制度建設(shè)共同發(fā)力,才能建立起可持續(xù)、負(fù)責(zé)任的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管法治體系。這既是非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管從藍(lán)圖走向?qū)嵺`的必經(jīng)之路,也是行政法在數(shù)字時(shí)代的必然選擇。