科學給付義務視野下我國氣候變化訴訟的邁進邏輯

李樹訓

為實現(xiàn)“碳達峰”“碳中和”目標,我國政府已出臺一系列相關政策。盡管這些政策性文件內含強烈的目標指向性,在一定程度上可以起到規(guī)制碳排放的作用,但其并不足以解決氣候變化類案件“請求權基礎是什么”這一根本性問題。圍繞該疑問,本文意在探析如何將相關政策轉化為法律規(guī)范,從而為司法有效參與氣候變化類案件提供可操作的依據(jù)。為完成這一任務,首先須找準和確立未來制度建構的基點與內核。目前,學界主要存在兩種邁進邏輯:權利進路和義務進路。對此,究竟應當如何抉擇以及為何如此,學者之間分歧頗大。不同于移植域外經(jīng)驗、擴大保護范圍、創(chuàng)設實體權利等已有研究路徑(其出發(fā)點多以目的或結果為取向,希冀達成理想愿景),本文將立足我國本土法律語境和科學應對氣候變化的需要,試圖從中探索出一條符合我國特殊立法現(xiàn)實的救濟之道。

一、氣候變化類案件的一般訴訟進路

在如何應對氣候變化類案件這一問題上,不同國家和地區(qū)發(fā)展出不同的訴訟進路。

(一)域外主要訴訟進路

第一,基于人權的訴訟。1969年美洲人權會議通過《美洲人權公約》,1979年美洲人權會議通過《美洲人權法院規(guī)約》,并成立美洲人權委員會和人權法院等保障機構。因美國未能制定并實施有效的氣候變化政策,由此造成的全球氣候變化問題損害了因紐特人的人權,2005年因紐特人極地會議即以其中人權條款為據(jù),向上述人權委員會提起對美國的訴訟[1]。實際上,除《美洲人權公約》之外,其他國際條約中的人權條款也逐漸成為受害人提起氣候變化訴訟的依據(jù),例如,《人權與氣候變化決議》《巴黎協(xié)定》等。

第二,基于清潔空氣權或生命健康權的訴訟。在美國,“原告通常依據(jù)普通法中侵權行為責任理論,以《清潔空氣法案》或是《國家環(huán)境政策法》等法律為請求權基礎,向法院尋求禁令救濟或損害賠償”[2]。例如,在美國“馬薩諸塞州訴EPA”一案中,原告即以享有清潔空氣權作為起訴理由。2015年“朱莉安娜等訴美利堅合眾國”(Juliana,et al.v.United States of America)一案,21名青年起訴美國政府,稱政府違反了憲法規(guī)定的保護公民權利的義務,侵犯了年輕的一代對生命、自由的憲法權利(1)Julianav.United States,2017F.Supp.3d,(D.Or.2016)[EB/OL].https://harvardlawreview.org/2021/03/juliana-v-united-states.。在美國佛羅里達州,2018年4月8名少年起訴佛羅里達州政府,訴稱佛羅里達州建立和延續(xù)以化石燃料為基礎的能源體系違反了年輕的一代對生命、自由的憲法權利(2)Reynoldsv.Florida,No.37 2018 CA000819(Fla.Cir.Ct,Apr.16,2018)[EB/OL].https://case law.find law.Com/summary/opinion/fl-supreme-court/2006/05/18/139543.html.。除美國外,在荷蘭,環(huán)保組織Urgenda以當代公民生命和家庭生活受到威脅為理由起訴政府[3]。在“地球之友等訴荷蘭皇家殼牌”一案中,“法院里程碑式地確立了跨國公司的侵權責任”[4]。在法國,2019年3月法國樂施會、法國綠色和平組織等根據(jù)《法國民法典》中關于“生態(tài)損害”的規(guī)定請求國家承擔賠償經(jīng)濟損失和精神損害(該案也被稱為“世紀訴訟案”)的侵權責任[5]。此處須注意的是,在上述部分侵權案件中,原告為強化氣候變化與權利受損之間的聯(lián)結,增強己方優(yōu)勢,往往會選擇同時訴諸多種權利類型,包括生命權、健康權、財產(chǎn)權等。

第三,基于財產(chǎn)權的訴訟。在“康涅狄格州訴美國電力能源公司”一案中,原告即以財產(chǎn)利益受損為由請求法院限制被告(美國最大的溫室氣體排放者)排放溫室氣體[6]。在美國“阿拉斯加原住民村落起訴?？松梨诠镜?4家公司”一案中,法官認為被告作為碳排放巨頭,其排放行為足以造成財產(chǎn)損害(3)Native Village of Kivalina v.Exxonmobil Corporation on BP BP BP Aes Dte,United States Court of Appeals,Ninth Circuit,Find law(Sept.27,2021)[EB/OL].https://case law.find law.Com/us-9th-Circuit/1612125.html.。高利紅認為,若以財產(chǎn)權作為請求權基礎,具有“靈活性大,包容性強;符合傳統(tǒng)訴訟特點;可以進行微觀分析”[7]等優(yōu)勢。

按照近代國家理論,一般認為,國家義務源于個人權利,個人權利為國家創(chuàng)設義務。在這種法律文化觀念影響下,上述域外國家和地區(qū)尤為重視對個人權利的保護,氣候變化問題也無例外。事實上,除上述民事侵權案件之外,即使在司法審查型訴訟案件中,原告最終也會回歸到權利本身,例如,在德國,諸多未成年人依據(jù)《德國基本法》第2條第1款關于生命權和身體不受侵犯的規(guī)定以及其他相關條款,針對《氣候變化法》提起審查之訴[8]。在“卡瓦略訴歐洲議會與歐盟理事會”一案中,原告以歐盟相關條例和指令對基本人權構成威脅為由請求對其合法性進行審查(4)Carvalho and Others v Parliament and Council(25 March 2021])[EB/OL].https://climate-laws.org/Geographies/european-union/litigation_cases.。筆者將這種訴諸實體權利的進路統(tǒng)稱為權利本位進路。

(二)國內訴訟進路設想

在應如何構建我國氣候變化訴訟問題上,上述進路對我國學界產(chǎn)生了顯著的影響,學者多傾向于以權利作為訴訟出發(fā)點。具體如下所述。

第一,氣候穩(wěn)定權。在“朱莉安娜訴美國”一案中,原告主張他們享有在穩(wěn)定氣候下生存的權利,但因颶風、洪水等災害,多次被迫遷移,導致身心受害。法官認為,生命、自由和財產(chǎn)是基本權利,但如果沒有穩(wěn)定的氣候,這些權利將無法實現(xiàn)[9]。所謂氣候穩(wěn)定權是指“每個人均享有穩(wěn)定氣候的權利。包括氣候人權、財產(chǎn)權、參與氣候治理的權利等”[7]。作為一個權利束,其同時涵括實體性權利和程序性權利。雖然我國現(xiàn)有法律體系中并無該項權利,但未來可以賦予公民該項權利以作為氣候變化訴訟的基礎。

第二,形成中的權利。針對原告提起的氣候變化訴訟,盡管不能從“既成權利”中找到依據(jù),但可視其為一種“形成中的權利”,并以環(huán)境保護法中風險預防原則為指引,通過司法對此加以保障[10]。

第三,自然資源國家所有權。張忠民以我國憲法上自然資源國家所有權為基礎,主張通過生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度來應對氣候變化問題[11]。

第四,財產(chǎn)權益或人格權益。謝鴻飛認為,氣溫升高對人體健康、農(nóng)作物等均會造成不良影響,碳排放者違反注意義務、侵犯其他人的合法民事權益,可訴諸法院請求其承擔侵權責任[12]。

第五,其他合法權益。我國部分學者認為,《中華人民共和國民法典》(簡稱《民法典》)第三條除明確列明人身權、財產(chǎn)權之外,同時以開放式結構承認“其他合法權益”也應受到保護。作為一種兜底條款,未來可以將新的權利一律納入其中,作為應對新生事物的法寶。

二、權利本位進路與本土法律語境適配性分析

一直以來,無論是在價值抑或道德層面,權利文化始終占據(jù)主流地位,受到眾人青睞和捍衛(wèi),這種慣性思維產(chǎn)生的結果并非必然是錯誤或不當,但久而久之,認知上可能會產(chǎn)生一種反射效應——任何問題,權利優(yōu)先,結果阻滯了發(fā)現(xiàn)其他解決路徑的可能。不可否認,由于歷史原因,我國早期在法律制度建構過程中也深受這種權利文化的影響,但時至今日,我國已形成一套具有本國特色的法治價值觀和法律體系,因此,在選擇應對氣候變化方案問題上,我們應首先立足于我國獨特的法律語境,從本土事實出發(fā),而不宜依托于權利理論優(yōu)勢而直接移植域外經(jīng)驗。

(一)一種氣候環(huán)境利益而非權利

通常認為,權利是利益的一種進階或升華,兩者經(jīng)常放在一起使用,可謂緊密相連。英國著名學者麥考密克認為,權利規(guī)則的目標即是保護或增進個人之利益或財產(chǎn)。這種解釋方式將某種實體利益作為設置權利的深層目的。但“享有利益”與“擁有權利”之間并非總是等同關系。盡管人們可以享有或獲得某種利益,但并不必然均是通過權利的形式。從這個角度講,利益的外延要廣于權利。至于哪種利益可以進入法律文本從而實現(xiàn)權利化,德國侵權法中的做法為我們提供了三項參照標準:其一,歸屬效能,即利益內容歸屬于特定主體;其二,排除效能,即主體可以排除其他非法干擾;其三,社會典型公開性,即社會一般主體通過經(jīng)驗共識能夠識別利益客體[13]。只有同時滿足這三個教義學標準,利益才具有轉化為權利的可能。至于是否必然會完成轉化,尚需各國立法者最終在此基礎上作出決定。

客觀來講,氣候變化會造成氣溫升高、冰川融化、海平面上升、極端天氣發(fā)生頻率增加等影響,這種危害具有廣泛性、開放性、不確定性等特征。而我們之所以積極應對氣候變化,在于為整個人類生存提供穩(wěn)定和安全的氣候環(huán)境,而非限于某些特定的群體和區(qū)域。同時,人類共擔氣候變化帶來的危害以及共享氣候改善帶來的利益,因此與純粹的私人間損害不同,氣候環(huán)境利益關涉不特定多數(shù)人的利益,這種利益乃是一種抽象的集合性利益,也即公共利益。鑒于此,其明顯不符合歸屬效能。此外,氣候變化問題在因果關系辨識上極為復雜,不能簡單地將其歸因于某些企業(yè)單位的違法行為,而是由各種主客觀歷史因素長期共同作用的結果,包括人類認知能力、國家發(fā)展理念、科學技術水平、經(jīng)濟生產(chǎn)方式等。這是社會發(fā)展的必然代價。現(xiàn)今我們可以采取措施減緩和適應氣候變化,但不應以權利為由回溯性地譴責企業(yè)的生產(chǎn)活動,并一律訴諸司法請求來對其懲罰。不僅如此,與傳統(tǒng)環(huán)境侵權案件不同,二氧化碳等溫室氣體本身并非有毒有害物質,這種無害性反而增加了歸因難度,可以說這類侵權案件在事實和規(guī)范兩個方面皆難以進行準確識別。概言之,這種氣候環(huán)境利益固然值得我們保護,但是否必須通過立法或修法形式將該利益直接權利化,從上述轉化條件觀察,尚有待商榷。

(二)我國訴訟功能結構分化

為凸顯我國訴訟結構的獨特性,本文以美國為樣本進行比較分析。美國環(huán)境公民訴訟在早期被視為一種“任何人對任何人的訴訟”。進入20世紀90年代后,“魯堅訴野生生物保護者”案確立了嚴格的起訴資格規(guī)則,包括具體的事實損害、可追溯至被告的違法行為和可救濟性[14]。觀察其運行方式,在同一種動因和同一種訴訟形式之下,原告既可以針對排放者(主要為企業(yè),包括生產(chǎn)、銷售和直接使用化石燃料的企業(yè)等),也可以針對行政機關。前者可以請求法院發(fā)布禁令,直接阻止被告繼續(xù)排放溫室氣體。后者分為兩種情形:(1)行政機關(如美國環(huán)保署)不當行為,原告可對其提出司法審查之訴。根據(jù)《美國行政程序法》,司法審查是指“因機構行為而遭受錯誤執(zhí)法之損害,或因機構對相關法規(guī)解讀之行為而受到不利影響或損害的人,有權申請進行司法審查”(5)Administrative Procedure Act,5U.S.C. 501-706[EB/OL].http://www.law.cornell.edu/wex/Administrative-procedure-act.。(2)行政機關不作為,原告可對其提起督促之訴[15],例如請求政府制定相關標準從而間接實現(xiàn)規(guī)制被告行為的目的。無論是針對私人或者是行政機關,這種訴訟在形式上統(tǒng)稱為公民訴訟,其在結構上不存在行政之訴和民事之訴以及公益之訴和私益之訴這種嚴格的“條塊”劃分,而是適用基本相同的民事訴訟規(guī)則[16]。至于該訴是出于救濟私利抑或是維護公益,則主要是從原告請求內容和訴訟目的上加以判斷。事實上,這種公或私的屬性歸類對于救濟程式選擇本身并無多少影響。

與此不同,我國法制在后期發(fā)展過程中逐漸形成“二元”式訴訟構造:針對侵犯個人人身、財產(chǎn)等權利的行為,原告應向侵害人(不包括行政機關)提起私益訴訟;針對損害生態(tài)環(huán)境的行為,可由社會組織、檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟或者由行政機關提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴。此外,針對行政機關因不作為等損害社會公共利益的情形,應由檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟,最終使傳統(tǒng)“三責三訴”(即民事責任及民事訴訟、行政責任及行政訴訟、刑事責任及刑事訴訟)演變?yōu)楝F(xiàn)今“三責六訴”(包括民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟以及民事公益訴訟、行政公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟)的格局。很明顯,與美國“混合式”或“一體式”訴訟構造相較,我國整體上呈現(xiàn)出“分割式”或“多軌制”的特征:立法為不同訴訟類型設置了不同的適用條件和程序規(guī)則,彼此之間猶如不同的“生產(chǎn)線”,相互分工,涇渭分明。換言之,在我國現(xiàn)有法律語境下,若以人身權、財產(chǎn)權等私權利作為訴權基礎,在我國只能相應地提起氣候變化私益訴訟,且在請求內容上應限于“填平個人損害”這一私益要求,實現(xiàn)手段與目的邏輯對稱。但該救濟方式與氣候環(huán)境利益固有的公益屬性相悖,從而阻斷了利用侵權路徑救濟氣候環(huán)境利益的可能。一直被學界奉為應對氣候變化的典型案例——“馬薩諸塞州訴EPA”一案, 其以民事侵權為基礎,請求判令美國環(huán)保署強化溫室氣體管制,以及在“環(huán)保組織Urgenda訴荷蘭”一案中,原告以民事侵權為由訴請法院判令政府削減溫室氣體排放量(6)Urgenda訴荷蘭案判決書[EB/OL].http://uitspraken.rechtspraak.nl/Inziendoucument?id=ECLI:NL:RBDHA:2015:719.。在我國,這類公私(或民事行政)交叉情形難以發(fā)生——要么是民事侵權訴訟,要么是行政訴訟?？傊?在考慮賦權路徑的同時絕不能忽視我國已成型的獨特的訴訟構造,其在一定程度上決定著我們可以選擇什么。

(三)公益訴訟建構路徑“去實體化”

美國氣候變化訴訟在運行機理設計上延循私權救濟的邏輯:環(huán)境權(或稱為清潔空氣權)—環(huán)境救濟請求權。這種選擇與美國信托理論密切相連,或者說公共信托正是美國法律制度的基石之一[17]。該理論可以追溯到羅馬法時期“公眾共有物”這一概念,其初衷在于對某些自然要素設立公共權利。美國約瑟夫·薩克斯在《自然資源法的公共信托原則: 有效的司法干預》一文中深入闡釋了環(huán)境資源的公共信托原理。他明確表示,野生動植物等資源實為全民共同共有,而政府僅作為全民選擇的受托人以實際管理和處分環(huán)境資源,并負有善意保護和管理受托財產(chǎn)經(jīng)濟價值和生態(tài)價值的信托責任[18]。質言之,公共信托理論實際上是采用“法律擬制”的手段[19],將國家視為環(huán)境的“監(jiān)護人”和“托管者”[20],最終目的在于保護公眾的權利。這種路徑是否可以直接照搬到我國,不無疑慮。如上所述,在“氣候環(huán)境公共利益”之名下已經(jīng)排除侵權私益訴訟的可能,是故,能否在我國既有法律資源中尋找到與“維護公共利益”這一立法意圖相適應的權利基礎將成為解題的關鍵。

不可否認,權利進路可以為公眾參與提供法律基礎,具有制約政府公權力、加強政府環(huán)境責任及其監(jiān)督與問責等諸多優(yōu)勢[21],但我國環(huán)境公益訴訟制度(氣候環(huán)境利益應為一種公共利益)在建構發(fā)展過程中已突破“實體利害關系人”這一傳統(tǒng)理論束縛,以直接賦予特定主體訴訟實施權為路徑(也可稱之為法定訴訟擔當),呈現(xiàn)出“去實質化”或“去實體化”的立法邏輯。質言之,“保護環(huán)境公共利益”構成新制度運行的主要理據(jù)和正當性支撐。目前,學界通常將《民法典》第一千二百三十四條作為公益訴訟的法律依據(jù),但這種依據(jù)乃是法律規(guī)范,而非權利規(guī)范。為彌補訴訟法與實體法間的這種縫隙,部分學者主張在“生態(tài)環(huán)境法典”中確認環(huán)境權或人權,并將其作為環(huán)境公益訴訟的請求權基礎。但這種進路不過是事后在已有縫隙上多加個補丁,實踐中,即使沒有法定的環(huán)境權或其他實體權利,環(huán)境公益訴訟制度仍舊可以正常運行,且同樣能夠實現(xiàn)救濟和監(jiān)督雙重效果。鑒于此,一味追求實體權利圓滿狀態(tài)究竟是否有必要?值得思量。

綜上所述,雖然域外某些立法經(jīng)驗和審判實踐可以為我國提供一些參照,但若置身于我國訴訟結構中觀察,這種權利本位進路存在諸多局限,且忽視了應對氣候變化所需的科學性。因此,“在國際環(huán)境法學界討論熱烈的‘權利轉向’不會在我國出現(xiàn),而且以氣候變化侵權作為抓手的訴訟也很難成立”[22]。

三、國家應對氣候變化行動的屬性及證成

在構建氣候變化訴訟制度之前,首先須明白國家為何會積極應對氣候變化,或者說其動因為何,這是未來選擇和確立司法救濟方式的基點。中華人民共和國憲法(簡稱憲法)作為我國根本大法,是所有法律制度之源頭,故在認知氣候變化應對問題上應以此為邏輯起點。但從憲法文本中我們可以找到三種與其相關的路徑:國家根本任務(“序言”第七自然段),環(huán)境基本國策(憲法第二十六條,也被部分學者稱為“國家環(huán)境治理任務”[23])和保障人權(憲法第三十三條),這種差異為我們界定氣候變化應對活動的屬性增加了復雜性,但同時也供給更多可能性。

(一)國家應對氣候變化行動的溯源

談及氣候變化應對問題,可以追溯至1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(簡稱《公約》)。各國之所以加入該《公約》,是因擔憂全球溫室氣體濃度繼續(xù)增加可能會對自然生態(tài)系統(tǒng)和人類產(chǎn)生不利影響。正因如此,《公約》第二條明確將其目標定位為“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險的人為干擾的水平上”;同時鑒于各國發(fā)展水平、排放規(guī)模、應對能力等差異,《公約》確立“共同但有區(qū)別的責任原則”,并在該原則下向締約國施加減排義務,尤其是發(fā)達國家。為合力完成該目標,各締約方隨之作出相應承諾。1997年12月在日本京都通過《京都議定書》,減少溫室氣體排放成為發(fā)達國家的義務。這是歷史上第一次以規(guī)則形式限制溫室氣體排放。2009年在哥本哈根召開聯(lián)合國氣候變化大會,并形成《哥本哈根議定書》,其重申“為實現(xiàn)《公約》的最終目標,我們必須將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在人為干擾氣候系統(tǒng)所致危害的防止范圍內”。2015年12月12日第21屆聯(lián)合國氣候變化大會上通過《巴黎協(xié)定》,繼《京都議定書》之后,這是第二份具有法律拘束力的氣候協(xié)議。該協(xié)定創(chuàng)設了一種新的氣候變化規(guī)制模式,即國家自主貢獻承諾,“與大多數(shù)國際多邊條約不同,這是締約國高度自主和自我拘束的國際承諾,這種‘自我認購’式的自我聲明具有國際公信力和國際法約束力,被納入‘全球盤點的強制執(zhí)行監(jiān)督體系’”[24]。

2007年中國制定《中國應對氣候變化國家方案》,在其前言第二段直接言明,“作為履行《公約》的一項重要義務,中國政府特制定該方案”。2014年在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第20輪締約方會議(COP20)上,我國代表承諾2030年實現(xiàn)碳達峰。2021年10月我國發(fā)布《〈中國應對氣候變化的政策與行動白皮書〉》(簡稱“白皮書”)。與以往相關政策相比,“白皮書”呈現(xiàn)出某些顯著的變化,充分彰顯出政府的態(tài)度和決心——“積極應對”“高度重視”“提高力度”。2022年6月,生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等17部門聯(lián)合印發(fā)《國家適應氣候變化戰(zhàn)略2035》。

通過梳理歷史,可以發(fā)現(xiàn),我國政府積極應對氣候變化的原初動因相當明確,即在聯(lián)合國號召下,為應對氣候變化挑戰(zhàn)自我施予的義務和負擔。這種應對行動意味著我國須付出或減損經(jīng)濟利益,與旨在獲取或實現(xiàn)利益的權利存在本質不同。這種國家義務源于締約,形式上類似于約定義務,一旦合約形成,促使簽約的動機不再發(fā)揮作用,合約內容將成為各國未來行動的目標。不可否認,雖然該行動客觀上有利于改善我國公眾的生存環(huán)境,但其發(fā)源與環(huán)境權并無關系,不能以公眾在國家減污降碳行動中獲取的反射利益或間接利益為由,倒果為因。嚴格來講,這屬于國際關系的范疇,主體為國家與國家,而非國家與公民。

(二)義務進路的契合

雖然我們已知這種義務肇始于國際公約,但能否在我國順利落地,或者說國內規(guī)范體系能否與國際公約要求成功接軌,還有待進一步考證。一般而言,國家義務源于公民權利,權利衍生義務,義務旨在保障權利,故往往以權利作為請求基礎。但是,在我國現(xiàn)有法律規(guī)范中并無與義務對應的環(huán)境權(盡管學界一直在推動環(huán)境權入法,尚無進展),即使未來從立法上正式確認環(huán)境權,但從操作層面而言,這對于我國行政式環(huán)境治理格局并無質的影響。這是我國最大的現(xiàn)實,也是與域外地區(qū)最大的差異。至于國家義務問題,除權利—義務這種證成方式之外,部分學者結合我國立法現(xiàn)實另辟蹊徑,也為本文提供了富有意義的啟示。

在國家環(huán)境義務溯源過程中發(fā)現(xiàn),我國憲法文本中尚存兩種可作為義務來源的理據(jù)。第一,基本國策。從歷史上看,我國針對環(huán)境保護內容的首次規(guī)定當屬1978年憲法第11條第3款——“國家保護環(huán)境和自然資源,防治污染和其他公害”,后被1982年憲法承繼并細化。若從文義解釋的角度分析,我國憲法并未明確將其規(guī)定為基本國策,但其內在旨意已被國家政策和法律規(guī)定升華。在1983年全國第二次環(huán)境保護會議上,國務院副總理李鵬宣布“保護環(huán)境是我國必須長期堅持的一項基本國策”。1990年《國務院關于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》再次重申:“保護和改善生產(chǎn)環(huán)境與生態(tài)環(huán)境、防治污染和其他公害,是我國的一項基本國策?！背鲜稣咝孕局?2014年我國在修訂《環(huán)境保護法》時對其國策地位給予明確肯定。從這個意義上觀察,我國環(huán)境保護基本國策實際是由該項憲法條款演變而成的,但基本國策并不能必然推導出國家義務。這尚與其規(guī)范定位相關。

從規(guī)范表現(xiàn)形式上觀察,基本國策主要可分為“方針條款”“憲法委托”和“國家目標條款”三種類型,不同類型所導向的結果存有差異。“方針條款”可追溯到德國《魏瑪憲法》時代,彼時這些規(guī)定僅具有建議性或指導性,政治意義或道德意義居多,并無實質拘束力。隨后德國學者漢斯·彼得·伊普森將“方針條款”改稱為“國家目標條款”。與前者相較,烏爾利希·舒依訥爾認為后者的主要意義在于賦予或承認其具有規(guī)范性效力,“對國家公權力均具有拘束力,是國家公權力必須持續(xù)實現(xiàn)的目標指針”[25]。“憲法委托”是指憲法并不直接規(guī)定具體內容,而是要求立法者按照憲法中基本國策的指示將其具體化,其約束力限于立法者。顯然,在約束范圍和效力強度上,“國家目標條款”占據(jù)優(yōu)勢,這意味著其能夠發(fā)揮更為積極的效用,故有學者主張,將現(xiàn)行憲法第二十六條和第九條第二款表述的基本國策定位為“國家目標條款”,即作為一項獨立的國家目的,并以此約束所有國家權力,從而證得國家環(huán)保義務[26]。

第二,國家根本任務。2018年第十三屆全國人民代表大會通過《憲法修正案》,在其序言第七段對國家根本任務作了補充性規(guī)定。其中與環(huán)境保護相關的國家根本任務主要有三個方面:貫徹綠色發(fā)展理念、推動生態(tài)文明建設、建設美麗中國。憲法根本任務以高度概括的表述對國家未來建設方向和目標提供了指導,同時也為國家權力的行使劃定了邊界——不得偏離國家根本任務確定的方向。具言之,“提升人民的環(huán)境品質是現(xiàn)代國家所應擔負的主要任務之一,否則,國家將失去其存在的基礎及正當性”[27],而應對氣候變化正是提升環(huán)境品質的關鍵之舉。為完成憲法規(guī)定的任務,立法、司法、行政等國家機關須積極履行相應義務。事實上,環(huán)境保護基本國策僅是國家根本任務原則性規(guī)范之具體化,于前者而言,國家根本任務不僅發(fā)揮著綱領性指導作用,更在于其約束力與效力依據(jù)[28]?？傊?無論是從憲法文本體例與結構安排,或者是從統(tǒng)籌空間,與環(huán)境保護基本國策相較,國家根本任務更具有引領性或基石性作用,決定著國家發(fā)展方向以及國家決策、立法等其他行為。是故,筆者支持以國家根本任務作為國家環(huán)境義務或應對氣候變化的憲法來源,即國家根本任務—基本國策—國家義務,反向言之,也正是這種憲法精神推動了國家簽訂上述一系列國際條約。

綜上所述,在理論建構過程中我們通常采用權利本位進路,以權利為邏輯起點和運行中心,即公民權利—國家義務。在這種權利型解釋進路中,義務僅被視為保護權利的一種工具,或是權利的附屬品或延伸,長期處于“被決定”的地位或狀態(tài),自身缺乏獨立性。在私法領域,該種進路并無過錯,但若置身于我國環(huán)境法領域,真正有效的法學話語反而應當是“國家保護環(huán)境的公法義務”,“環(huán)境權”應作為一種政治宣示或政治說服的修辭性工具來適用[29]。這一點在氣候變化應對上表現(xiàn)得尤為明顯。盡管氣候異常會給人類生存、生活帶來危險,但這種危險是人類經(jīng)濟發(fā)展過程中不可避免的后果,因此我們不能簡單地從規(guī)范的角度予以評價,更不能在合法/違法的維度上將排碳行為推向非此即彼的“對立”關系,毋寧說是一種危害/改善的關系。如果以權利為基點,不僅可能會引發(fā)濫訴現(xiàn)象,甚或將影響整個國家經(jīng)濟的運行。不可否認,這種應對義務的最終歸屬仍在于保障公民的環(huán)境權益,但“與復雜的環(huán)境權利概念相比,環(huán)境義務的路徑更為具體明確且具有可操作性”[30],或者說“維護環(huán)境利益的法律手段只能是義務,而這種義務不以某種權利的設定或實現(xiàn)的需要為存在的條件(注:參見上述‘去實體化’特征)”[31]。這也與我國應對氣候變化的初衷和現(xiàn)實相符。我國政府制定和實施的一系列應對氣候變化的國家戰(zhàn)略、政策,如減污降碳、增加碳匯等,這些行動并非源于權利的推動,而是黨和國家基于前瞻性自主自發(fā)作出的科學決策。故筆者認為,針對我國氣候變化應對問題,宜采用“二階結構”觀察。因“權利概念更多是從法價值維度而言的,承載著契合于道德、倫理、民族精神等基礎性價值要素”[32],故在價值目標層面肯定權利的本位屬性,但在實際立法和司法實施層面,則應以國家環(huán)境義務為先行,即在思維模式上由“被義務”轉為“向義務”。

(三)國家履行應對氣候變化義務的特殊性

盡管我國現(xiàn)在并無“氣候變化應對法”,但鑒于政策與法律的密切關聯(lián),以及政策法律化的高度蓋然性,本文暫且將其視為一種法律義務。其究竟應屬何種義務,尚有疑慮。在憲法文本中,存在“保障”“保護”“禁止”“改善”等其他用以表示義務的用語,而不同用語對應不同義務類型,不同義務類型針對義務承擔人的行為要求、判斷標準和法律評價互有差異,故需要由表及里地深入分析氣候變化應對行動這一新事物的義務范疇。對此,學界存在兩分法和三分法之別,前者分為積極義務和消極義務,后者包括保護義務、尊重義務和給付義務三種。

與傳統(tǒng)侵權法律觀最大的不同在于,應對氣候變化是我國以一種高度負責的人文主義精神,為改善人類命運而自我施加的義務,是主動追求和達成某種效果,而不單是消極地為人類生存提供最低限度的保障義務,也不是為一種損害提供與其相對應的救濟。因此,針對氣候變化問題,不能僅僅停留在“消除損害”或“填平損害”等意在止損的角度上進行研判。正如政府所言,“減緩與適應氣候變化不僅是增強人民群眾生態(tài)環(huán)境獲得感的迫切需要,而且可以為人民提供更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展空間”,以及“增強人民群眾生態(tài)環(huán)境獲得感、幸福感、安全感”(參見前述“白皮書”第一條第(三)項)。顯然,應對氣候變化在客觀上不單單發(fā)揮著利益確認的作用,更具有利益增進效能,且從中表現(xiàn)出國家強烈的主動性或能動性。在這種語境下,我們應站在高于“保護”“尊重”的層面——“善”的角度——展開闡釋,而這一點與憲法關于“改善環(huán)境”義務的規(guī)定恰好相符。所謂“改善”,顧名思義,蘊含“使原有狀況更加美好”的意思,即追求更優(yōu)更好的生存和生活環(huán)境?？梢哉f,“其是比公權主體的保護義務更根本和更高層次的義務”[33],在這個意義上,筆者認為,國家應對氣候變化是履行環(huán)境給付義務的一種表現(xiàn)。

但與一般給付義務相比,氣候變化問題具有自身的特殊性,即因果事實的復雜性、應對邏輯的整體性、裁判規(guī)范的外源性。這也導致國家在給付過程中難以一蹴而就,以及各界在評價和審查國家應對行動時不能完全依托于傳統(tǒng)法律規(guī)則,任意請求國家履行這種給付義務。其特性具體如下:第一,因果事實的復雜性。雖然氣候科學已證實氣候變化問題主要是因人類大量排放溫室氣體所致,但這種歸因更多的是一種抽象層面上的宏觀論斷。當著眼于特定地區(qū)或具體個案時,面臨多因一果事實,如何在損害結果與當?shù)靥寂欧耪咧g劃分和確定因果關系,難以簡單地作出結論。不僅如此,我們尚須正視這種排放行為是“不可避免的、且促進公共利益的,不能將這種值得追求的行為產(chǎn)生的不可避免的危險強加給行動者”[34]。質言之,碳排放行為在價值層面上具有阻卻譴責的客觀理由。

第二,應對邏輯的整體性。宏觀上,對于氣候變化問題,正如習近平總書記所言,“人類是一榮俱榮、一損俱損的命運共同體,沒有哪個國家能獨善其身”。解決這一問題,需要世界各國共同努力。從微觀上就一國而言,氣候變化問題也并非是純粹的法律問題,其與人類生存、生產(chǎn)、生活等活動緊密相關,甚至可以說,關涉社會方方面面,因此需要我們充分統(tǒng)籌發(fā)展與減排、整體和局部、短期和中長期的關系,綜合權衡環(huán)境效益、氣候效益、經(jīng)濟效益、社會效益,絕不能顧此失彼,盲目或過度追求其中某一項效益,例如,武斷地以禁令、懲罰等剛性方式強制企業(yè)停止排放。立足于這種整體系統(tǒng)觀,我們黨和國家在制定策略上力求面面俱到,全面推進,如大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè),遏制高耗能高排放項目的發(fā)展,控制工業(yè)行業(yè)溫室氣體排放,提升生態(tài)碳匯能力等其他措施。這種現(xiàn)實也決定了我國司法介入的限度和難度。

第三,裁判規(guī)范的外源性。如果純粹從規(guī)范層面講,我國應對氣候變化實為履行《公約》等其他國際條約確立的義務。質言之,如何完成這項任務成為懸于國家頭上的一件大事。這需要我國所有國家機關協(xié)力配合,從上到下層層落實。司法作為我國應對氣候變化的重要力量,理應發(fā)揮積極效能。但與一般糾紛不同,作為全球性問題,應對氣候變化需考慮國際和國內兩個面向。就國內而言,目前針對如何調整和規(guī)制排放溫室氣體行為的問題尚無專門性立法,主要見之于政策性文件。從法律淵源上講,這些政策性文件并非法律規(guī)范,不具有法律效力,其本身不能直接作為裁判依據(jù)。這是我國法院現(xiàn)今普遍面臨的困境,但在“法官不得拒絕裁判”原則要求下,即使沒有正式法律規(guī)定,法院仍須針對社會需求予以回應。這些政策規(guī)定在一定程度上反映著黨和國家的意志,以及未來立法方向,因此,可作為“軟法”起到說理和參考作用。與此同時,法院在裁判過程中應充分考量我國已締結的《公約》《巴黎協(xié)定》等其他與氣候變化相關的國際條約或協(xié)議,盡量保證其所適用規(guī)范及其解釋與國際條約要求相一致。

總之,在因果關系確認上,我們應充分尊重氣候歸因科學的研究方法和邏輯結論,在應對策略制定上我們須深刻理解習近平生態(tài)文明思想的科學性,在裁判規(guī)范適用上我們應理性參考《公約》等“軟法”確立的科學的控溫量化目標。因這種活動具有突出的科學性,故本文將其稱為科學給付義務;而這種客觀現(xiàn)實與公眾主觀需求之間難免產(chǎn)生一種張力,對此,需要司法機關慎重待之。

四、氣候變化類案件的可訴性及訴訟路徑選擇

“國家給付義務,其根本出發(fā)點是保障所有個人都享有尊嚴的生活。相應地,公民具有請求國家提供公民物質上、程序上的幫助和給付”[35]。這種給付請求功能并不意味著權利主體可以直接以此為據(jù)訴諸法院,某一項義務是否可訴取決于諸多因素,而氣候變化類案件還關涉科學性問題,更為復雜。

(一)訴的基本條件

一般而言,權利與義務相對應,但并非完全表現(xiàn)為一一對應,既有多項義務與之對應的權利,也有無權利與之對應的義務,兩者具有非對稱性。換言之,不是所有義務都可以通過司法形式直接請求國家履行,存在一定的限制和區(qū)分。例如,我國憲法第二十六條規(guī)定,“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害”,但這并不能從這種泛化的義務中推導出一般性的公法請求權,以此任意向法院請求國家機關履行環(huán)境義務[36]。

國家環(huán)境義務的可訴性決定著司法機關是否有權強制國家履行環(huán)境義務,本質上可視為一種司法監(jiān)督。判斷某項國家環(huán)境義務是否可訴取決于以下要素:第一,法律義務。此處法律義務是指由國家法律規(guī)范規(guī)定的義務,以之與道德義務、政治義務區(qū)分。質言之,該項義務法律規(guī)范性程度越高,可訴性越強;反之,道德性或政治性越高,可訴性就越低。第二,法律義務是否明確具體。從法律上施與某項義務時,若義務內容本身過于抽象、指向不明,或實施機構難以確定,那么即使訴諸司法機關,其也無從審查判斷。第三,國家是否確有能力履行義務。如果某項義務客觀上并不具備實施的現(xiàn)實可能,則訴訟亦毫無意義[37]。

就目前而言,我國尚未制定專門的“氣候變化應對法”,而且這種無法可依的狀態(tài)可能會持續(xù)相當長一段時間。盡管如此,這并不代表我國司法機關在這一過渡期內就可以無所作為或者任意妄為。鑒于氣候變化應對行動的科學性,這無形中要求我們不能動輒訴諸司法,把所有難題都拋給法院,如此,勢必會將其推向“決策者”位置。這不僅違反其“裁判者”的職能定位,同時還會使其陷入平衡發(fā)展經(jīng)濟和保護氣候利益的兩難境地。因此,在調整范圍上不宜采用擴大化方式,應保持適度謙抑,遵循“事由法定”原則。可對其義務來源進行明確和限定,具體可包括以下幾種。(1)政策上的義務。為推進生態(tài)文明建設,應對氣候變化,黨和國家形成了一系列政策方案和計劃,例如《中國應對氣候變化國家方案》《2030年前碳達峰行動方案》等。 這些政策作為頂層設計,為改革指明方向,應由國家各機關認真加以貫徹和落實,尤其是地方政府在制定政策過程中須以國家自主設定的減排目標為取向,防止出現(xiàn)“上熱下冷”或央地政策“上下不一”的現(xiàn)象。(2)法律上的義務。此處主要是指關聯(lián)法。在我國當前的法律體系中,與氣候變化直接和間接相關的法律規(guī)范主要包括以下幾類:其一,污染防治法律體系中的相關立法,例如《大氣污染防治法》《清潔生產(chǎn)促進法》等涉及產(chǎn)業(yè)減排問題;其二,生態(tài)保護法律體系中的相關立法,例如《森林法》等涉及碳匯問題;其三,能源法體系中的相關立法,例如《煤炭法》《可再生能源法》等涉及低碳發(fā)展問題;其四,其他關聯(lián)法,例如《氣象法》等。(3)職業(yè)上的義務。縱使法律沒有明確規(guī)定,但各機關及其職能部門應主動配合國家戰(zhàn)略,合力實現(xiàn)“雙碳”目標,將綠色發(fā)展理念融入工作內容中,尤其是生態(tài)環(huán)保部、國家林業(yè)和草原局等相關機構,應以身作則,及時發(fā)現(xiàn)問題。(4)行政法律行為。此處主要是從行政執(zhí)法的角度而言,行政機關作為國家執(zhí)法機關,在身份上可以等同為國家代表,其作出的行為在社會上具有廣泛影響力,因此在施用命令、處罰和強制等法定措施時,行政機關應恪守法律和政策要求,一以貫之,既要防止“虎頭蛇尾”或“前后矛盾”,又要避免這些行政決定淪為“空頭支票”,導致其喪失公信力。

(二)優(yōu)化訴訟結構

規(guī)范上的義務含有“應當”的價值判斷和立法要求,帶有某種強制色彩,如果行政機關未依法履行相關義務,須承擔相應法律責任。在具體訴訟機制上,按照我國既有關于公益訴訟的相關規(guī)定,僅能由檢察院通過檢察建議或訴訟的形式督促其承擔自身治理職責。但若僅止步于此,尚且不夠,未來立法應從以下兩個方面予以完善。第一,擴大起訴主體范圍。若檢察院自身拒不或者怠于提起行政公益訴訟,應許可社會組織等主體針對行政機關提起行政公益訴訟。與普通行政訴訟不同的是,這種訴訟并非源于民事上的私權利。根據(jù)我國現(xiàn)行憲法第三條的規(guī)定,國家行政機關由人民代表大會產(chǎn)生,對它負責,受它監(jiān)督?？梢姳O(jiān)督權已由憲法賦予人民,人民享有這種公法上的權利。而這種訴訟正是行使監(jiān)督權的體現(xiàn),故在請求目的上應以“減碳”為最終目標,從而以私主體身份實現(xiàn)維護氣候環(huán)境公共利益的目的?？紤]司法空間、訴訟成本、訴訟能力、訴訟意愿、防止濫訴等現(xiàn)實因素,并非人人皆適宜起訴,所以此處的社會組織僅是作為人民的“代表人”,可稱之為法定訴訟擔當,其實質內核乃是“義務論”,即國家義務——人民監(jiān)督。

第二,擴大審查對象范圍。目前在行政公益訴訟中法院審查對象僅限于具體行政行為——是否存在“違法行使職權或者不作為”,其審查范圍明顯窄于普通行政訴訟,發(fā)揮的作用相對有限。根據(jù)《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定,公民、法人或其他組織如果認為“國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法,在對行政行為提起訴訟時,可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查”,而這一點在我國行政公益訴訟中闕如。除維護規(guī)范形式統(tǒng)一、從根源上解決行政機關亂作為等因素之外,尚須考慮氣候變化問題的復雜性和科學性,法院不應僅充當消極的裁判者,而應承擔起革新法律規(guī)范、回應社會需求和推動政策變遷之時代使命[38]?；诖?筆者認為,未來應賦予行政公益訴訟相同功能。在具體操作上,美國司法經(jīng)驗值得我們借鑒:對政府“不當作為”提起司法審查之訴,對政府“不作為”提起督促之訴[39]?，F(xiàn)階段在缺乏“氣候變化應對法”統(tǒng)一規(guī)定背景下,為防止各地各行其是,這種審查尤為必要。但與美國不同,基于我國關于立法機關、司法機關和行政機關的職能定位和制度安排,不宜貿(mào)然擴大審查范圍,應將審查對象嚴格限于“國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件”,從而與《行政訴訟法》第五十三條內容保持一致?？傊?在嚴密法治觀和嚴格制度觀引導下,無論是責任體系或是責任強度都得到極大完善與提升,尤其是行政公益訴訟的建立,可以對權力發(fā)揮顯著的監(jiān)督作用。當政府依法履職,積極作為,氣候環(huán)境質量自然會得以改善,惠及公眾。

(三)完善審查標準

盡管應對氣候變化屬于國家義務范疇,但其更是一種科學給付義務,所以法院不僅應慎重平衡經(jīng)濟發(fā)展和氣候變化之間的關系,同時須尊重科學規(guī)律,不能因存在完成任務的壓力即對管理者苛以嚴格的法律責任。具言之,法官在案件中不能僅憑主觀感知和政治熱情進行裁判,而是既要堅持政治正確,統(tǒng)籌考慮,也要尊重科學事實,理性思考。為此,須為司法機關提供一套可操作、可量化的標準。

在環(huán)境法領域該類標準一般可以分為以下兩類。第一,規(guī)范標準。作為法規(guī)出發(fā)型國家,規(guī)范始終是法院決定是否受理以及如何裁判的首要前提,但我國尚未出臺專門的“氣候變化應對法”,現(xiàn)階段起主要規(guī)制作用的依據(jù)乃是國家和地方政府出臺的政策,但這終究不是長遠之計,為避免司法遁入法制軌道之外,我國應結合已有實踐經(jīng)驗盡快完成相關立法工作,實現(xiàn)政策法律化。對此,呂忠梅教授在十三屆全國政協(xié)會議期間曾建議,從2026年到2035年,正式啟動“氣候法”或“氣候變化法”的立法工作。在立法形式上,應在《生態(tài)環(huán)境法典》統(tǒng)領下,制定專門法——《氣候變化應對法》,同時修正關聯(lián)條款。在該類規(guī)范約束下,“當公權力完全未采取任何措施,或其采取的保護措施根本不適當或完全未能達到應有的目的時,即為違反國家義務”[40]。第二,品質(或質量)標準,例如“清潔的”“良好的”“健康的”“安全的”環(huán)境品質。如上所述,應對氣候變化是一項全球性活動,故在目標任務上須從國際和國內兩方面予以看待:(1)總體目標?！豆s》第2條將該“目標”設定為“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險的人為干擾的水平上”,《巴黎協(xié)定》則在此基礎上將其轉化為具體的數(shù)據(jù)閾值,其第2條第1款(a)項規(guī)定,“把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平(20世紀90年代)以上低于2°C之內,并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5°C之內”。 對此,2021 年《格拉斯哥協(xié)議》繼續(xù)加以強調,為實現(xiàn)該控溫目標,須進一步通過科學技術手段和科學計算方法測算出滿足該溫控目標所需溫室氣體排放量以及各國和地區(qū)溫室氣體已排放總量,最終得出年度溫室氣減排總量。在該目標指引下,“法官既可以審查政策是否足以實現(xiàn)國際承諾,又可以使用這些氣候政策作為依據(jù)判斷公權力對政策的執(zhí)行是否充分”[41]。例如,荷蘭法院在“Urgenda 基金會訴荷蘭”一案中即認為荷蘭需要在2020年前減排25%至40%的溫室氣體,才能實現(xiàn)降低2℃的控溫目標。(2)具體目標。為如期實現(xiàn)“碳達峰”“碳中和”目標,將控溫目標和溫室氣體減排任務下沉,做到有的放矢,我國須加快建立統(tǒng)一、規(guī)范、科學的碳排放統(tǒng)計核算體系,準確詳細地掌握碳排放總體情況,從而為城市綠色低碳發(fā)展、政府科學決策和法院合理評判提供數(shù)據(jù)支撐。其具體包括行業(yè)企業(yè)(如電力、鋼鐵、化工等重點行業(yè))碳排放核算機制,重點產(chǎn)品(如玻璃、水泥、石灰等成品、半成品)碳排放核算方法,國家溫室氣體清單編制機制等。上述核算標準主要針對重點行業(yè)和重點產(chǎn)品,未來應逐步擴展至其他行業(yè)和產(chǎn)品。除建立國家統(tǒng)一核算方法和標準之外,同時構建多維核算框架,授權地方政府因地制宜地制訂符合地方發(fā)展現(xiàn)狀的核算標準。

結語

為實現(xiàn)“碳達峰”“碳中和”目標,除實施經(jīng)濟和技術等常規(guī)措施之外,通過司法手段應對氣候變化亦不可或缺,因此推進氣候變化訴訟制度建構具有重要意義。目前,域外國家和地區(qū)在氣候變化應對案例中主要延循民事侵權邏輯,這種路徑業(yè)已獲得我國部分學者的青睞,但該建構方式忽視了我國本土自主生成的法律構造。從法理和事理上分析,義務進路顯然更為符合我國氣候變化案件的特性。與傳統(tǒng)給付義務不同,氣候環(huán)境利益給付具有科學性、整體性和階段性,這種客觀特性決定了國家難以像在傳統(tǒng)案件中一樣完全回應公眾的給付需求和訴訟請求。因此,在重塑氣候變化行政公益訴訟時應確立“有限救濟”原則,并通過正式立法完善相關審查標準,具體包括規(guī)范標準和品質標準,防止法院以審查為由過度干預行政活動。未來在立法過程中為避免產(chǎn)生條文沖突、內容重復、冗余等分散立法的弊端,在立法形式上應選擇以法典形式進行統(tǒng)一整合。