人口發(fā)展新階段的中國生育支持政策體系構建

宋健

中國人口發(fā)展進入新階段,客觀上要求發(fā)展理念和發(fā)展策略及時做出調(diào)整。相較于人口轉(zhuǎn)變過程中的人口激增現(xiàn)象,后人口轉(zhuǎn)變時期的人口形勢更為復雜,負增長和少子化老齡化構成嚴峻挑戰(zhàn)。自2013年以來,中國生育政策不斷進行寬松化改革。2021年《中共中央 國務院關于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》明確提出“到2025年,積極生育支持政策體系基本建立”的目標要求;黨的二十大報告進一步指出,“優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略,建立生育支持政策體系,降低生育、養(yǎng)育、教育成本”。中國人口發(fā)展新階段的主要特征是什么?為何要在發(fā)展新階段建立生育支持政策體系?構建中國特色的生育支持政策體系應考慮哪些方面?本文將圍繞上述問題進行分析和討論。

一、后人口轉(zhuǎn)變時期中國面臨生育主導型負增長

人口發(fā)展的階段劃分一般以人口轉(zhuǎn)變?yōu)闃酥?。人口轉(zhuǎn)變是對人口再生產(chǎn)類型從低級形態(tài)向高級形態(tài)發(fā)展過程的概括。根據(jù)人口轉(zhuǎn)變理論,世界各國的人口發(fā)展均可大體分為三個階段:轉(zhuǎn)變前、轉(zhuǎn)變中和轉(zhuǎn)變后。轉(zhuǎn)變前階段人口的死亡率和生育率都處于較高水平,人口發(fā)展主要由死亡率變動所決定,自然增長率極低,僅夠維持國家和民族的生存;轉(zhuǎn)變中的人口死亡率率先下降,生育率經(jīng)過一段時滯后隨之下降,人口呈現(xiàn)較快增長,人口快速增長持續(xù)的時間和累計的規(guī)模取決于生育率下降的速度和幅度;當死亡率和生育率雙雙降到較低水平,自然增長率再次回歸較低水平,由此完成人口再生產(chǎn)類型從“傳統(tǒng)型”向“現(xiàn)代型”的轉(zhuǎn)變。人口轉(zhuǎn)變完成意味著人口發(fā)展進入一個新階段,然而,這一階段人口的變化態(tài)勢和發(fā)展前景仍不明朗,經(jīng)典人口轉(zhuǎn)變理論未能對此做出有效預測,第二次人口轉(zhuǎn)變理論只是根據(jù)歐洲國家情境做出嘗試性解釋。各國在這一階段的人口發(fā)展特征存在差異,也均在探索適合本國國情的人口發(fā)展策略。

人口轉(zhuǎn)變始自歐洲,目前已席卷全球大多數(shù)國家,成為人口發(fā)展的一個普遍規(guī)律。伴隨工業(yè)化和現(xiàn)代化的進程,歐洲較早開啟死亡轉(zhuǎn)變、經(jīng)歷生育轉(zhuǎn)變,并于20世紀70年代初完成人口轉(zhuǎn)變。然而,生育率未能如預期那樣穩(wěn)定在更替水平附近,而是繼續(xù)下降。有學者將總和生育率低于1.5的現(xiàn)象稱為“低生育率陷阱”,認為低生育水平會通過經(jīng)濟、社會和人口學的機制不斷自我強化,最終固化,難以擺脫[1]。低生育率已成為完成人口轉(zhuǎn)變的國家普遍面臨的問題。盡管在21世紀初期,歐洲一些國家的生育率出現(xiàn)短暫回升,但似乎均未能恢復到更替水平以上。2022年聯(lián)合國《世界人口展望》數(shù)據(jù)顯示(1)數(shù)據(jù)來源:United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division (2022). World Population Prospects 2022. Online Edition. 若非特別說明,本文1950—2021年世界各國數(shù)據(jù)均來源于此。,全球三分之二的國家或地區(qū)的生育率已低于更替水平,2020年全球人口自然增長率首次降到10‰以下。與中國同處東亞地區(qū)的日本和韓國已先后出現(xiàn)人口負增長。日本于2005年自然增長率轉(zhuǎn)為負值,2010年達到人口峰值1.28億人,此后一直持續(xù)負增長,2021年總?cè)丝诮禐?.25億人。韓國于2019年出現(xiàn)自然負增長,2020年達到峰值人口5186萬人,此后開始負增長,2021年人口降為5183萬人。

中國于20世紀90年代完成人口轉(zhuǎn)變,慣性正增長30年后,2022年出現(xiàn)人口負增長。相較于一些歐洲國家通過移民措施緩解負增長,中國人口規(guī)模巨大,國際遷移量不足以影響人口增長的方向,因此,人口增長主要取決于自然增長,即出生與死亡的博弈。從人口發(fā)展階段來看,1949年,中國人口出生率和死亡率分別為36.0‰和20.0‰(2)數(shù)據(jù)來源:國家衛(wèi)生健康委員會人口監(jiān)測與家庭發(fā)展司以及中國人口與發(fā)展研究中心:《人口和家庭發(fā)展常用數(shù)據(jù)手冊(2019)》。若非特別說明,本文中國相關數(shù)據(jù)均來源于此。,處于人口轉(zhuǎn)變初始階段。20世紀五六十年代推行的“愛國衛(wèi)生運動”和農(nóng)村合作醫(yī)療制度推動死亡率迅速下降,1965年死亡率已降至10‰以下,同期出生率仍高達30‰以上,人口駛?cè)朐鲩L快車道。1962年至1975年每年出生人口超過2000萬人,人口總數(shù)從1964年的7億人迅速增至1969年的8億人,1974年進一步增至9億人,每5年增加1億人口的現(xiàn)實對當時尚不發(fā)達的生產(chǎn)力造成極大沖擊。隨著計劃生育政策的強有力推行和社會經(jīng)濟水平的不斷提高,1998年自然增長率終于降到10‰以下,距全國人大五屆二次會議“政府工作報告”提出的1979年“要力爭使全國人口增長率降到10‰左右”(3)《政府工作報告》1979-06-18。http://www.gov.cn/test/2008-03/10/content_915616.htm.的目標時間多用了近20年。1992年,總和生育率降到更替水平以下,標志著人口進入內(nèi)在負增長,但人口總量繼續(xù)維持慣性正增長。由于生育率持續(xù)低迷,人口峰值在相關預測中不斷下調(diào),達到峰值的時間也不斷提前。2021年人口自然增長率降到3.4‰,全國人口凈增量僅為48萬人,意味著慣性正增長勢能逐漸耗盡,人口進入零增長區(qū)間。2022年人口自然增長率為-0.60‰,進入負增長。

中國當前面臨的生育主導型負增長史無前例,因為中華民族歷史上出現(xiàn)過的人口負增長均屬于人口轉(zhuǎn)變前階段的死亡主導型負增長。回溯歷史,中華民族不止一次遭遇過人口負增長,從原始農(nóng)業(yè)時期的不到500萬人,到北宋時期首次超過1億人,清乾隆時期超過2億人,到民國元年增至4.4億人,中國人口總量并非線性增長,而是隨著朝代更迭起伏波動。僅從人口負增長的幅度來看,三國末期(公元265年)相較東漢時期(公元157年,恒帝永壽三年),人口減少4700萬,相當于消減了當時2/3的全國人口;清順治時期(公元1661年)相較明嘉靖時期(公元1566年),人口減少7990萬,相當于消減了當時近一半的全國人口;清同治時期(公元1874年)相較清咸豐時期(公元1851年),人口減少7326萬,相當于消減了當時17%的全國人口。中華人民共和國成立之后,也曾遭遇過短暫的死亡主導型負增長,1960年人口相較1959年減少1000萬,1961年進一步減少378萬。這些負增長一般并不持久,當形勢好轉(zhuǎn),死亡率下降,人口就會回歸正增長。

死亡主導型負增長源于在較高的出生率條件下,死亡率異常升高,死亡率下降即可消除負增長;而生育主導型負增長源于在較低的死亡率條件下,生育率更加低迷,只有生育率提升方可消除負增長。從人口發(fā)展規(guī)律來看,在持續(xù)低生育率的條件下,人口負增長不可避免且將長期存在。相較死亡率而言,生育率的調(diào)節(jié)變動機制更為復雜,這對人口長期均衡發(fā)展的目標帶來極大挑戰(zhàn),客觀上要求必須清醒認識、準確概括新階段人口發(fā)展的特征并做出科學應對。

二、新階段人口發(fā)展呈現(xiàn)總量達峰、素質(zhì)提升、少子化老齡化程度加深三大特征

與世界其他國家相比,中國完成人口轉(zhuǎn)變后,慣性正增長兼內(nèi)在負增長時間更長,遭遇人口負增長時,生育水平更低,人口規(guī)模更大。本文無意于對中國人口發(fā)展新階段的特征做出全面概括,不考慮人口遷移流動、城鎮(zhèn)化水平、家庭轉(zhuǎn)變、性別結(jié)構等其他重要因素,只聚焦主題,對應規(guī)模、素質(zhì)和年齡結(jié)構三個基本要素,重點關注新階段中國人口發(fā)展中“總量達峰,素質(zhì)提升,少子化老齡化程度加深”三大特征。

中國人口總量在2021年達到峰值,預計將在較長時期內(nèi)仍維持較大人口規(guī)模。黨的二十大報告指出,“中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化”,人口規(guī)模巨大是中國區(qū)別于其他后人口轉(zhuǎn)變國家的一個重要特征,也是建設社會主義現(xiàn)代化強國的主要支撐。目前全世界僅有14個國家的人口規(guī)模超過1億人(4)根據(jù)聯(lián)合國《世界人口展望》2022年估計數(shù)據(jù),2021年,世界人口超過1億人的國家有14個,除中國和印度外,其他國家人口數(shù)分別是:美國(3.37億)、印度尼西亞(2.74億)、巴基斯坦(2.31億)、巴西(2.14億)、尼日利亞(2.13億)、孟加拉國(1.69億)、俄羅斯(1.45億)、墨西哥(1.27億)、日本(1.25億)、埃塞俄比亞(1.20億)、菲律賓(1.14億)、埃及(1.09億)。,其中,超過10億人的只有中國和印度。2021年印度總?cè)丝跀?shù)為14.08億人,年出生人口為2311萬人,自然增長981萬人。盡管印度的總和生育率在2020年也降至更替水平以下,但其人口中位年齡僅為27.6歲,相對年輕的結(jié)構會推動印度人口繼續(xù)慣性正增長,將很快取代中國成為世界第一人口大國。預計到2035年,中國和印度人口分別為13.8億人和15.5億人,2050年分別為12.7億人和16.4億人(5)數(shù)據(jù)來源:Population Reference Bureau. 2021 World Population Datasheet. 若非特別說明,本文2035年和2050年世界各國預測數(shù)據(jù)均來源于此。。由此可見,21世紀中葉以前,中國人口眾多的基本國情不會改變。中國不僅總?cè)丝谝?guī)模巨大,不同年齡、性別、社會經(jīng)濟特征的子人口同樣規(guī)模巨大,近9億勞動年齡人口、3億育齡女性、2.64億老年人口(6)數(shù)據(jù)來源:國家統(tǒng)計局《中國人口普查年鑒2020》。若非特別說明,本文2020年中國普查數(shù)據(jù)均來源于此。http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/7rp/indexch.htm.、2.93億農(nóng)民工(7)農(nóng)民工數(shù)量來自國家統(tǒng)計局:《2021年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》。2022-04-29,http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202204/t20220429_1830139.html.等,每一類子人口規(guī)模都堪比世界上總量超過1億人的大國,相當長一段時期在就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)保等領域仍會不同程度地感受到總量壓力。

人口素質(zhì)顯著提升是過去幾十年來中國取得的重大成就之一,也將成為人口發(fā)展新階段社會經(jīng)濟發(fā)展的核心競爭力。人口素質(zhì)一般通過健康狀況和受教育程度兩類指標衡量。數(shù)據(jù)顯示,中國人口出生時平均預期壽命從20世紀50年代的43.7歲提升到2021年的78.2歲,65歲時和80歲時平均預期壽命分別從1950年的9.1歲和4.3歲增至2021年的17.7歲和7.8歲,意味著不僅人口總體壽命延長,老年人和高齡老年人也有更長的平均余壽。以每千名活產(chǎn)嬰兒中死亡嬰兒數(shù)量和以5歲以下兒童死亡數(shù)量計算的嬰兒死亡率和兒童死亡率指標分別從1950年的131.8‰和208‰降至2021年的5.7‰和7‰,遠低于世界平均水平,與發(fā)達國家相關指標的距離進一步拉近(表1)。中國近幾十年來教育的發(fā)展和人口受教育程度的提升更是令世人矚目:1986年頒布《中華人民共和國義務教育法》,實施九年義務教育制度;1999年高校擴招,2019年高等教育毛入學率超過50%,進入高等教育普及化階段。全國人口普查數(shù)據(jù)顯示,中國文盲率(15歲及以上人口中不識字人口比例)從1964年的33.58%降至2020年的2.67%;每10萬人中具有大專及以上文化程度的從1964年的416人增至2020年的15467人;15歲及以上人口的平均受教育年限已達到9.91年。

表1 世界部分國家人口健康素質(zhì)相關指標

中國“超前型”“壓縮型”的人口轉(zhuǎn)變加劇了年齡結(jié)構性矛盾,少子化老齡化問題更加突出。人口轉(zhuǎn)變過程中,死亡率和生育率雙雙下降共同推動了人口老齡化,其中,死亡率下降使更多人得以存活至老年,造成“頂部老齡化”;生育率下降加重了老年人口在總?cè)丝谥械谋壤?造成“底部老齡化”。全國人口普查數(shù)據(jù)顯示,中國65歲及以上老年人口比例從1953年的4.41%攀升至2020的13.5%。2021年底,中國60歲和65歲及以上老年人口比例分別為18.9%和14.2%。按照60歲及以上老年人口比例分別超過10%、20%和30%的標準,中國于1999年進入人口老齡化社會,“十四五”期間進入中度老齡化階段,2035年左右將進入重度老齡化階段(8)國家衛(wèi)健委:2035年左右中國將進入重度老齡化階段.中國新聞網(wǎng), 2022-09-20. http://zjnews.china.com.cn/yuanchuan/2022-09-20/356298.html.。少子化是指出生人口數(shù)不斷減少,源于多種因素,如進入婚育年齡的女性隊列人口數(shù)量減少,育齡女性中20～29歲適齡生育女性比例下降,以及較晚出生隊列女性的婚育推遲、生育率低迷等。與之相對應,全國出生人口數(shù)自1998年以來每年均未超過2000萬人,2016年以來更是發(fā)生斷崖式下降,從1786萬人的小高峰降至2022年的956萬人。出生人口數(shù)的斷崖式下降是2022年中國出現(xiàn)人口負增長的直接原因。

在人口發(fā)展新階段,規(guī)模、素質(zhì)和結(jié)構三個基本要素的作用將有所轉(zhuǎn)換。曾經(jīng)創(chuàng)造機會窗口、助力實現(xiàn)人口紅利的規(guī)模和結(jié)構要素的作用逐漸減弱,素質(zhì)要素被期待發(fā)揮更大的作用。在人口轉(zhuǎn)變過程中,少兒人口比例不斷下降、老年人口比例緩慢上升時期形成較低的總撫養(yǎng)比,開啟了中國人口機會窗口;我國政府通過發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè),充分利用勞動力資源豐富和相對廉價的優(yōu)勢,推動經(jīng)濟高速增長,實現(xiàn)世所矚目的人口紅利。此種類型的人口紅利通常被視為人口“規(guī)模紅利”(勞動力規(guī)模巨大)或“結(jié)構紅利”(被撫養(yǎng)人口比例較低)。隨著人口進入負增長和老齡化程度逐漸加深,高質(zhì)量發(fā)展急迫要求尋找新的紅利機會,素質(zhì)要素的充分利用刻不容緩。一方面,要清醒認識新階段人口發(fā)展的主要特征,改變經(jīng)濟增長方式,從依靠體力型勞動向依靠技能型勞動轉(zhuǎn)變,從勞動密集型產(chǎn)業(yè)向技術密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變,從人口大國向人力資本強國轉(zhuǎn)變;另一方面,人口自身可持續(xù)發(fā)展是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的前提條件,在低生育率持續(xù)、人口進入生育主導型負增長的現(xiàn)實情境下,實現(xiàn)適度生育水平勢在必行。

三、實施積極生育支持策略是人口發(fā)展新階段的必然要求

生育和死亡是影響人口變動的根本因素,由于死亡轉(zhuǎn)變具有需求剛性、認同共性和倫理制約性(健康長壽是人類普遍追求,死亡變量的上調(diào)往往是被動使然而非主動作為),因此生育調(diào)節(jié)成為現(xiàn)代社會實現(xiàn)人口可持續(xù)發(fā)展的重要手段。生育調(diào)節(jié)的必要性在于,生育轉(zhuǎn)變不會在死亡轉(zhuǎn)變之后自然而然地發(fā)生,而是需要具備一定的條件,包括觀念轉(zhuǎn)變和技術支持。美國人口學家寇爾總結(jié)了生育轉(zhuǎn)變的三個必要條件,分別是生育的自主意識、對少生優(yōu)勢的認知、掌握節(jié)育技術[2]。為應對人口轉(zhuǎn)變過程中的人口激增現(xiàn)象,國家實施生育抑制策略促使上述條件更早和更快達成,如宣傳少生優(yōu)勢、提供必要的甚至是免費的技術咨詢和服務等;社會經(jīng)濟發(fā)展特別是教育程度的普遍提升推動自主意識形成。實踐證明,世界很多國家和地區(qū)都通過內(nèi)含生育抑制策略的“家庭計劃項目”(family planning program)實現(xiàn)或促進了生育轉(zhuǎn)變。

生育抑制策略在中國實施時間長且影響深遠。20世紀50年代初期,我國曾制定《限制節(jié)育及人工流產(chǎn)暫行辦法》,禁止海關進口避孕用具和藥物,嚴格限制絕育和流產(chǎn),鼓勵生育,促進人口增長。隨著人口規(guī)模不斷攀升,以1980年《中共中央關于控制人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開信》(簡稱《公開信》)為標志,開啟了控制人口過快增長的政策干預過程。20世紀90年代以來,中共中央國務院就人口問題先后發(fā)布了五次重要決定性文件(簡稱中央《決定》),均著眼于調(diào)整生育水平。政策目標隨著人口形勢不斷動態(tài)調(diào)整,政策措施幾經(jīng)變化(表2)。

表2 不同人口形勢下中國人口政策的目標與措施

生育策略具有一定的路徑依賴性,其調(diào)整往往滯后于人口形勢變化。20世紀90年代,中國的內(nèi)在自然增長率已經(jīng)發(fā)生了方向性轉(zhuǎn)折,但由于龐大人口規(guī)模的遮蔽和相對年輕的年齡結(jié)構蘊含的強大慣性,1991年的中央《決定》繼續(xù)以自然增長率作為主要指標,嚴格控制人口增長;2000年和2006年的中央《決定》關注人口總量,同時以生育水平替代自然增長率作為主要指標,要求穩(wěn)定低生育水平。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,“堅持計劃生育的基本國策,啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策,逐步調(diào)整完善生育政策,促進人口長期均衡發(fā)展”,從此開啟了生育政策寬松化改革進程。

對生育數(shù)量限制的不斷放松并未帶來生育率顯著回升,其原因在于:一方面,人口作為長變量和慢變量,有其自身發(fā)展規(guī)律,政策實施后的效果往往需要更長時間方能體現(xiàn);另一方面,生育政策主要對家庭生育子女的數(shù)量做出規(guī)定,早期生育率下降受生育政策影響更大,但在20世紀90年代之后,生育率的進一步下降主要受到社會經(jīng)濟發(fā)展的影響。在某種程度上,促成生育水平下降的因素已經(jīng)成為當今社會生活的底色,生育水平逆勢上升的理由并不充足。在低生育率特別是國家抑制生育策略環(huán)境下成長起來的青年一代的生育觀念和行為均發(fā)生了顯著變化,發(fā)展新階段的生育率回升僅僅依靠政策的數(shù)量性規(guī)定遠遠不夠,在生育自主意識強烈、節(jié)育技術普及的背景下,生育轉(zhuǎn)變?nèi)龡l件(生育的自主意識、對少生優(yōu)勢的認知、掌握節(jié)育技術)中,能夠加以改變的,也許只有將育齡人群對少生優(yōu)勢的認知轉(zhuǎn)化為其對少生劣勢的認知或?qū)Χ嗌鷥?yōu)勢的認知,并通過實施積極生育支持策略進行助力。

四、以促進人的全面發(fā)展和人口長期均衡發(fā)展為目標,建立生育支持政策體系

釋放生育潛力、激發(fā)生育動力是人口發(fā)展新階段實現(xiàn)適度生育水平的兩項基本任務。當前中國陷入生育意愿和生育水平“雙低”的困境[3],其中,生育水平低于生育意愿意味著育齡人群存在尚未滿足的生育需求,可因需施策,通過生育支持措施釋放這部分人群的生育潛力;生育意愿低于更替水平意味著生育動力不足,在這方面還需要進一步凝聚共識,共謀對策。

激發(fā)生育動力的任務更加艱巨。生育意愿的影響因素不僅涉及社會經(jīng)濟、人口特征和相關政策等宏微觀因素,與心理層面的生育動機等也密不可分。生育動機反映個體生育與否的一般傾向性,也反映個體對生育所持的價值觀和態(tài)度,促使或避免個體發(fā)生生育行為。研究發(fā)現(xiàn),中國育齡人群的生育動機具有較強的穩(wěn)定性和持續(xù)性,與生育意愿整體呈正相關關系。生育意愿不僅受多重動機的復雜影響,而且呈現(xiàn)顯著的人群異質(zhì)性?？傮w而言,家庭期待動機顯著提升生育意愿,而生育成本動機顯著削弱生育意愿[4]。在實施生育抑制策略時期,“多子多?！薄梆B(yǎng)兒防老”等思想被視為不合時宜的傳統(tǒng)觀念,宣傳倡導的是“晚婚晚育”“少生優(yōu)生”的新型生育觀,出生、成長于這一時期的“70”后到“00后”幾代人長期耳濡目染、潛移默化,生育觀已極大改變。在實施生育支持策略的新時期,如何重塑育齡人群的生育觀,是構建生育支持政策體系時不容忽視的難點和重點問題?？煽紤]充分發(fā)揮家庭期待動機對生育意愿的提升作用,降低生育成本動機對生育意愿的削弱作用,激發(fā)適齡人群生育意愿。

釋放生育潛力與生育支持政策體系構建密切相關。滿足育齡人群多樣化和個性化的生育需求是建設生育支持政策體系的出發(fā)點。育齡人群尚未滿足的生育需求包括“想生不敢生”和“想生不能生”兩個層面,前者多涉及經(jīng)濟社會因素,后者多與生殖健康相關。多項全國性調(diào)查顯示,“育兒成本高”“沒人帶孩子”“工作家庭沖突”是導致“想生不敢生”的主要原因。針對上述原因和生育困難人群的特殊需求,2021年的中央《決定》中提出“降低生育、養(yǎng)育、教育成本”“發(fā)展普惠托育服務體系”“提高優(yōu)生優(yōu)育服務水平”等一攬子解決方案;2022年國家衛(wèi)生健康委、國家發(fā)展改革委等17部門聯(lián)合發(fā)布《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》(國衛(wèi)人口發(fā)〔2022〕26號),將上述方案進一步細化,特別是將“降低生育、養(yǎng)育、教育成本”分解為“完善生育休假和待遇保障機制”“強化住房、稅收等支持措施”“加強優(yōu)質(zhì)教育資源供給”“構建生育友好的就業(yè)環(huán)境”等四個方面,分別針對生育、住房、教育、就業(yè)等成本要素進行部門分工和協(xié)調(diào)。從這個意義上說,中央已就釋放生育潛力做出了覆蓋全生命周期的涉及多部門、各環(huán)節(jié)的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性部署,關鍵在于如何落實落地。

建立生育支持政策體系是一項系統(tǒng)工程,是以促進人的全面發(fā)展為中心的民生保障和各項社會事業(yè)的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。事實上,自2000年以來,體系建設就成為人口與計劃生育工作的重點。在穩(wěn)定低生育水平階段,雖依然沿循生育抑制策略,但強調(diào)“完善人口與計劃生育工作的調(diào)控體系和相關社會經(jīng)濟政策”,要求“建立和完善政府為主、社會補充的人口和計劃生育利益導向政策體系”。進入21世紀特別是“十二五”時期以來,人口發(fā)展的內(nèi)在動力和外部條件發(fā)生了顯著變化,國家啟動生育支持策略,不再以人口總量、人口增長和生育水平作為主要指標,而是希望實現(xiàn)適度生育水平,并關注“家庭發(fā)展支持體系”“婦幼保健計劃生育服務體系”“積極生育支持政策體系”“促進人口長期均衡發(fā)展的政策法規(guī)體系”等一系列體系建設,強調(diào)政策體系和服務體系的綜合性。

需要指出的是,無論是生育抑制還是生育支持,都要通過影響觀念和提供服務協(xié)助完成育齡人群生育行為的轉(zhuǎn)變,但生育支持比生育抑制更需要整體性思維和政策體系建設。因為在生育率下降過程中,雖然正如《公開信》所指出的,“實現(xiàn)一對夫婦只生育一個孩子,是一場移風易俗的大事”,計劃生育工作成為當時“天下第一難”的事情,但通過“知情選擇”“優(yōu)質(zhì)服務”以及社會經(jīng)濟發(fā)展的助力,育齡人群最終實現(xiàn)了生育觀念和行為的轉(zhuǎn)變,使生育率從高水平降到低水平。當前,少生優(yōu)生已成為社會生育觀念的主流,要實現(xiàn)適度生育水平,如何激發(fā)生育動力就成為難點和重點,這同樣需要再次移風易俗。

建立生育支持政策體系是促進人口長期均衡發(fā)展的重要保障。需要厘清人口增長與經(jīng)濟增長、生育支持與家庭發(fā)展、需求滿足與服務提供等多對關系的主次和輕重,切忌本末倒置、舍本逐末。其一,關于人口增長與經(jīng)濟增長的關系。人口作為社會經(jīng)濟發(fā)展的主體,自身發(fā)展具有規(guī)律性,應“以均衡為主線”,尊重人口發(fā)展規(guī)律,兼顧人口長期均衡發(fā)展和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展,最大限度發(fā)揮人口對經(jīng)濟社會發(fā)展的能動作用,順勢而為,而不能削足適履。其二,關于生育支持與家庭發(fā)展的關系。生育與婚姻家庭制度密切相關,家庭制度是保障人類繁衍的基本制度安排,是人類歷史上反復嘗試、最終形成的生育的核心制度,源于歐洲的第二次人口轉(zhuǎn)變理論認為婚姻家庭轉(zhuǎn)變是造成持續(xù)低生育率的主要原因。目前中國仍遵循普婚、普育的傳統(tǒng),生育仍在婚姻家庭制度框架內(nèi),應傳承和弘揚中華民族家庭文化優(yōu)良傳統(tǒng),通過“將婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育一體考慮”,提高家庭發(fā)展能力,促進家庭和諧幸福,因勢利導,實現(xiàn)適度生育水平。其三,關于需求滿足與服務提供的關系。要充分理解現(xiàn)代化過程中“個體化”發(fā)展的必然趨勢,尊重和滿足育齡人群多樣化和個性化的生育需求,審時度勢,通過把握需求、改善供給,提高服務質(zhì)量,保障群眾合法權益,切實解決家庭后顧之憂,盡最大努力釋放生育潛能、激發(fā)生育動力,促進人口長期均衡發(fā)展。