區(qū)屬國有企業(yè)內部控制常見問題研究

摘 要：區(qū)屬國有企業(yè)在我國公有制經濟中有著重要的地位，隨著區(qū)屬國有企業(yè)市場化轉型的進程，區(qū)屬國有企業(yè)面臨的風險也逐漸凸顯，為了保障企業(yè)目標的順利實現，內部控制體系建設意義重大。通過研究區(qū)屬國有企業(yè)的管理特點和實際案例總結出區(qū)屬國有企業(yè)在內部控制方面常見的內部環(huán)境、目標管理、風險管理、控制活動、信息溝通、內部監(jiān)督等方面的問題。結合COSO框架和我國內部控制相關文件提出內部控制常見問題的優(yōu)化建議。為區(qū)屬國有企業(yè)內部控制問題的化解提供參考，一定程度上拓寬了國內現有關于國有企業(yè)內部控制研究的范圍。

關鍵詞：區(qū)屬國有企業(yè)；內部控制；常見問題；優(yōu)化建議

2000年以后隨著社會發(fā)展，地方基礎設施建設需要大量進行投融資，地方性投融資平臺國有公司逐漸增多、發(fā)展壯大。2014年國務院印發(fā)《關于加強地方政府性債務管理的意見》以來，中央對地方政府的債務問題愈發(fā)重視，區(qū)屬國有企業(yè)（本文所稱區(qū)屬國有企業(yè)含縣、縣級市所出資的國有企業(yè)）面臨市場化轉型壓力。

內部控制是企業(yè)戰(zhàn)略目標實現的重要抓手，良好的內部控制對于市場化轉型過程中的區(qū)屬國有企業(yè)尤為重要。國際上俄羅斯研究者Munirovich Akhmetshin E（2017）的研究認為，有效的控制機制正在成為管理活動的一個關鍵因素，是保持公司可持續(xù)地位、提高公司競爭力、實現公司發(fā)展的戰(zhàn)略和創(chuàng)新目標的決定因素之一。國內戴文濤等（2014）通過研究上市公司數據認為高的內部控制質量對企業(yè)防范風險有明顯的正面作用。然而區(qū)屬國有企業(yè)往往在內部控制管理中存在一些問題。張艷（2019）研究表明我國國有企業(yè)存在治理結構、思想認識、內部監(jiān)督等方面的問題。

通過文獻研究筆者發(fā)現國內外研究者較少以區(qū)屬國有企業(yè)內部控制問題為研究對象，本文通過筆者觀察、訪談、研究試對區(qū)屬國有企業(yè)內部控制常見問題進行研究，并提出優(yōu)化建議。

一、區(qū)屬企業(yè)運作管理特點

1.區(qū)屬企業(yè)運作模式

區(qū)屬國有企業(yè)一般按照產業(yè)功能不同分設不同的集團公司，各集團資產規(guī)模大，坐擁區(qū)內各項固定資產、土地、特許經營權等資源，在市場化轉型前，區(qū)屬國有企業(yè)一般作為政府投融資平臺。它們通過銀行、券商、交易商協(xié)會等金融機構進行融資，開展各類政府性或自營項目投資，通過經營收益、政府代建費用、政府回購等資金來源還款。這類企業(yè)以融資現金流作為驅動。市場化轉型是一個漫長而復雜的過程，區(qū)屬國有企業(yè)需要通過市場化經營逐漸形成以經營現金流驅動的企業(yè)。

2.區(qū)屬國有企業(yè)管理特點

（1） 多部門參與管理

所謂多部門管理，即區(qū)屬國有企業(yè)并非只由出資人進行管理，區(qū)級多個部門均對區(qū)屬國有企業(yè)有管理權。例如區(qū)財政部門對區(qū)屬國有企業(yè)融資工作進行管理、區(qū)經信部門對區(qū)屬國有企業(yè)的招商引資進行管理、區(qū)發(fā)改部門對區(qū)屬國有企業(yè)的投資項目進行管理等。除業(yè)務指導外各相關部門有權對區(qū)屬國有企業(yè)進行考核打分，影響其人員績效。

（2） 多層級層層管理

多層級管理，是指管理的層級較多，管理流程較長。例如，區(qū)屬二級公司如果想進行一筆較大的投資，需先后經過總辦會、董事會、集團董事會、區(qū)國資委會、區(qū)政府常務會等流程，最終還要視情況到區(qū)委進行決策。其間各層級領導還需要召開各種專題會進行討論，管理層級之多可見一斑。

（3） 多方式外部監(jiān)督

出于保護國有產權的目的，我國對于國有企業(yè)的外部監(jiān)督方式多樣，這實際上并非區(qū)屬國有企業(yè)的特色，但是由于區(qū)屬企業(yè)本身行政級別較低，各類監(jiān)督方式在區(qū)屬國有企業(yè)層面顯得尤為豐富，監(jiān)督越多，需要解釋說明、配合調查的情況就越多，必然對市場化經營產生一定的影響。

二、區(qū)屬國有企業(yè)常見內部控制問題

基于區(qū)屬國有企業(yè)所特有的運作模式以及管理特點，區(qū)屬國有企業(yè)在內部控制上的問題也存在一定的共同特點。筆者調研了解了多家區(qū)屬國有企業(yè)內部控制現狀，以內控五要素為脈絡總結出如下共性問題。

1.內部控制環(huán)境薄弱

（1） 組織架構存在缺陷

因區(qū)屬國有企業(yè)在管理架構上偏行政化，往往在現代企業(yè)治理結構方面存在有形無實問題，決策過程中缺乏外部董事、監(jiān)事參與等組織架構缺陷。

（2） 人力資源管理存在缺陷

一是，人員儲備不足。部分區(qū)屬國有企業(yè)薪酬總包“增人不增量，減人不減量”，企業(yè)在存在人員缺編的情況下人均薪酬可能會提高，故無儲備人員的積極性。二是，培訓工作不成體系，重要環(huán)節(jié)缺失。一些區(qū)屬國有企業(yè)未開展新入職員工培訓，未對業(yè)務崗位開展專業(yè)培訓。三是，績效激勵乏力，晉升機制不明。部分區(qū)屬國有企業(yè)受薪酬總包制度影響，績效考核靈活性較小。在晉升機制方面，上級普遍對區(qū)屬國有企業(yè)采取較行政化的管理思路，人員提拔流程較長，企業(yè)無法給予員工一個明確的晉升機制。

（3） 企業(yè)文化宣傳運用不足

部分區(qū)屬國有企業(yè)在經營管理過程中沒有重視企業(yè)文化的宣傳和運用，沒有體現出企業(yè)文化的效用，對企業(yè)進行內部管理控制工作環(huán)境的營造產生了不利影響。

2.目標與風險管理不科學

部分區(qū)屬國有企業(yè)在目標設置缺乏科學性問題，過高的目標給企業(yè)管理者造成不必要的壓力，可能誘發(fā)高風險行為。同時一些區(qū)屬國有企業(yè)在目標分解工作上存在不細化問題，未形成公司到部門，部門到個人的層層分解機制，使得目標的激勵、引領作用大打折扣。

部分區(qū)屬國有企業(yè)管理層對風險管理的認知不足，對風險與目標的關系認識不夠，可能尚不清楚風險管理的意義。企業(yè)未形成風險識別、評估工作機制，未對開展風險全面排查、科學評估、分類管理、定期更新等風險管理工作。

3.控制活動存在缺陷

（1） 制度體系設計缺陷

一些在市場化轉型初期的區(qū)屬國有企業(yè)往往存在市場化經營經驗不足的問題，在主營業(yè)務方面的制度設計上可參照的經驗較少。制度體系存在粗獷、不能落地的問題，在人員短缺、管理層凌駕內部控制、收益下降、市場定價失誤等關鍵風險控制上可能存在制度空白。

（2） 制度執(zhí)行不到位

區(qū)屬國有企業(yè)制度執(zhí)行不到位主要體現在不按制度要求進行審批簽字、不按制度要求執(zhí)行管理動作、不按制度規(guī)定時限完成工作、不按制度要求留存資料或作記錄等方面。

（3） 人工控制為主，控制手段單一

隨著信息化管理的發(fā)展，人工控制的效率低、可靠性差、隨意性大等問題逐漸被自動控制所解決。管理中若大量依賴人工控制的控制活動，勢必會留下了較多人為舞弊的空間，降低了控制活動的可靠性。部分區(qū)屬國有企業(yè)缺乏人工控制與自動控制方面的認識，有人認為信息系統(tǒng)的建設前期花費過大，有人對信息系統(tǒng)產生的效果存在疑慮，部分管理者只看到現階段沒有發(fā)生風險，而忽視潛在的巨大風險。

4.信息收集及溝通傳遞機制有待優(yōu)化

（1） 內部信息溝通傳遞機制有待優(yōu)化

組織內部的信息溝通應該及時、有效、清晰，部分區(qū)屬國有企業(yè)在內部信息溝通機制方面存在模糊不清的問題。一是，在制度流程層面沒有制定信息溝通相關的制度流程，沒有對相關溝通標準、時效、質量等方面進行規(guī)范。二是，沒有一個合適的溝通傳遞機制將制度流程傳達到公司的各個層級，從而造成部分員工對相關制度、流程不了解的后果。三是，工作指令傳達方面存在模糊不清的問題，上級發(fā)出工作指令沒有一定的標準和程序，下級接收指令沒有確認核實的程序，往往造成工作效率受到影響。

（2） 外部信息獲取機制有待建立

及時有效地獲取外部信息，可以幫助組織有效抓住外部機會，防范外部風險。部分區(qū)屬國有企業(yè)沒有建立外部信息獲取機制。在制度流程層面未設置外部信息獲取相關的制度流程，在外部信息的獲取方面沒有專門的職責分工和報送流程。

5.內部監(jiān)督機制尚未建立

內部監(jiān)督應當獨立、定期、持續(xù)開展。部分區(qū)屬國有企業(yè)沒有形成定期內部監(jiān)督的計劃，也沒有招聘具備專業(yè)工作背景的人員專職從事內部監(jiān)督工作，內部監(jiān)督機制尚未形成。內部監(jiān)督機制的不健全使公司無法及時了解內部控制中存在的各類缺陷，無法跟蹤公司制度流程的執(zhí)行情況，不利于公司內部控制體系的健康運行。

三、區(qū)屬國有企業(yè)常見內部控制問題優(yōu)化建議

區(qū)屬國有企業(yè)優(yōu)化內部控制相關的問題，要靈活運用COSO內部控制框架及國內五部委的內部控制規(guī)范等相關理論，結合區(qū)屬國有公司管理實際情況，在兼顧重要性、適用性、成本效益等因素的基礎上優(yōu)化內部控制體系。

1.持續(xù)優(yōu)化內部控制環(huán)境，打好內部控制的基礎。

內部控制好不好，關鍵在環(huán)境。內部控制的環(huán)境包括組織架構、人力資源、企業(yè)文化等諸多方面。

在組織架構方面區(qū)屬國有企業(yè)要強化監(jiān)事會、外部董事的監(jiān)督管理作用，做好權力制衡；要做實董事會、監(jiān)事會工作職能，在重大決策方面認真聽取外部意見，提升決策質量。

在人力資源管理方面，要優(yōu)化人員結構，創(chuàng)新薪酬模式，在合理范圍內拉開人員待遇差距，激勵員工干事創(chuàng)業(yè)熱情；要合理儲備人員，做好AB角管理，有意識培養(yǎng)后備力量；要做好教育培訓，形成常態(tài)化培訓與專業(yè)化培訓相結合的培訓體系，切實提升員工工作能力。

在企業(yè)文化方面，要重視企業(yè)文化建設，明確公司的社會責任與發(fā)展定位，提升員工的認同感和榮譽感，以企業(yè)文化作為引領，凝聚士氣、人心。

2.深化目標管理，搭建與目標相適應的風險管控體系

企業(yè)需要按照風險承受能力和企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃去設定企業(yè)的目標，將目標逐級分解到企業(yè)各層級，公司的風險管控體系圍繞戰(zhàn)略目標服務，有效防范風險以確保實現公司戰(zhàn)略。

在目標管理方面，一是，結合公司風險偏好、戰(zhàn)略目標、上級集團管理要求、職責分工等客觀因素建立目標管理制度體系，將目標管理工作在制度層面進行規(guī)范，明確目標制定、目標分解、目標考核的原則、流程、責任單位等內容。二是，積極對上爭取合理的考核目標，若目標確實不符合公司現階段客觀條件，公司管理層應當結合風險承受能力，堅決防止盲目追求目標，而突破風險管理底線。三是，對公司目標管理工作尤其是目標分解和考核工作進行培訓，提高全員目標管理水平；將各項公司目標有針對性地、科學地分配到各相關部門，再指導部門對目標進行細化，分解到對應個人；對于無法直接分解的目標，要研究可設置的具有關聯性和替代性的目標進行替代，確保目標管理全覆蓋，不存在漏項。

在風險管控體系方面，一是，要做好風險管理基礎知識的培訓工作，明確風險管理的全員性，動員全體人員開展風險管理。二是，通過調查問卷、訪談、打分表等方式廣泛收集風險點，并按照發(fā)生概率、危害程度進行打分，形成風險矩陣圖。三是，根據風險矩陣和風險偏好分類開展風險應對工作。四是，建立風險點與應對措施更新優(yōu)化機制，確保風險管理與公司實際、宏觀環(huán)境等實時契合。

3.以自動控制為發(fā)展方向，科學完善制度約束。

對比人工控制，自動控制具備效率高、不易出錯，防止舞弊等諸多優(yōu)勢。在區(qū)屬國有企業(yè)中以信息化建設為抓手，大力推行會計電算化系統(tǒng)、ERP系統(tǒng)、工程管理系統(tǒng)、OA辦公系統(tǒng)等自動控制系統(tǒng)建設，可有效解決審批效率低下、徇私舞弊、信息傳遞失真等常見問題，同時自動控制還可以提高制度執(zhí)行的可靠性，保障管理措施落地落實。

在推行自動控制之前，還應當對制度體系進行優(yōu)化完善。一是，要結合風險評估工作的結果，合理地將風險應對措施制度化；二是，要厘清現有制度與上位文件之間，制度與制度之間的邏輯關系，避免出現不符合上位文件要求，制度“打架”的問題；三是，要結合公司管理實際、成本效益等因素來完善制度體系，要確保制度能順暢執(zhí)行。

4.優(yōu)化完善信息溝通機制，提高信息管理質量。

信息溝通機制好比內部控制體系的潤滑劑，信息溝通的質量和效率關乎公司的生產經營、風險防控等重大環(huán)節(jié)。區(qū)屬國有企業(yè)可以從以下方面開展信息溝通機制優(yōu)化工作：

第一，建立信息溝通制度和流程，對信息的獲取、溝通標準、時效、質量等方面進行規(guī)范，明確相關責任主體和具體操作流程。

第二，建立信息溝通效果評價機制，定期對信息獲取、信息傳遞中出現的問題進行調查、分析和研究并鼓勵員工提出意見建議，形成反饋機制。

第三，加強對公司各層級員工的信息與溝通的培訓工作，提高信息獲取的有效性、及時性，提高溝通的準確性、時效性。

5.從內部審計入手，建立完善內部監(jiān)督體系。

好的內部監(jiān)督體系可以幫助組織提高整體效能，提高抗風險能力。區(qū)屬國有企業(yè)可以從內部審計部門或相關職能部門的建設入手，完善內部監(jiān)督體系。

第一，在人員安排上選擇具備專業(yè)知識背景的人員擔任內部審計崗位，盡量以專職形式開展各項監(jiān)督檢查工作。

第二，制定內部監(jiān)督制度體系，對內部監(jiān)督的范圍、人員、職責、計劃、流程等內容進行系統(tǒng)的規(guī)定，使內部監(jiān)督工作有章可循，落到實處。明確風險控制部為內部監(jiān)督部門，賦予內部審計人員獨立開展工作的權限。

第三，結合公司管理層要求、戰(zhàn)略目標、業(yè)務重點、風險應對情況制定切實可行的年度監(jiān)督檢查計劃，覆蓋公司主要風險點、重點業(yè)務、關鍵崗位。

第四，要加強內部監(jiān)督活動的成果運用，對發(fā)現的各種問題及時予以彌補和糾正，對于出現的制度執(zhí)行不到位、工作作風漂浮、玩忽職守等問題及時予以依規(guī)處理、處罰。

四、結語

2020年年末，中央提出第十四個五年規(guī)劃，對國有企業(yè)的經濟地位再次進行肯定，同時也提出了要優(yōu)化布局、發(fā)揮戰(zhàn)略支撐作用、深化混改的發(fā)展方向。區(qū)屬國有企業(yè)如何成為區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)斗堡壘，如何進行優(yōu)化布局，將是區(qū)域管理者的重大課題。對于區(qū)屬國有企業(yè)來講內部控制建設要因地制宜，兼顧效率與效果，重點是領會內部控制的核心目的，有的放矢地開展工作。受限于筆者對風險管理、內部控制相關理論的理解水平，以及本文研究樣本存在的固有限制，本文相關成果僅供讀者參閱。

參考文獻：

[1]Munirovich Akhmetshin E.The System of Internal Control as a Factor in the Integration of the Strategic and Innovation Dimensions of a Company's Development[J]. Journal of Advanced Research in Law and Economics， 2017（6）：1684–1692.

[2]戴文濤，納鵬杰，馬超.內部控制能預防和降低企業(yè)風險嗎？[J].財經問題研究，2014（2）：87-94.

[3]張艷.淺議國有企業(yè)內部控制現狀及優(yōu)化對策[J].中國商論，2019（16）：158-159.

作者簡介：鄭?。?990.09— ），男，漢族，四川崇州市人，碩士，成都空港興城建筑材料有限公司，會計師，研究方向：風險管理與內部控制。