新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理體系的理論闡釋與構(gòu)建策略

尹吶 張克俊 郭祥

摘 ?要：新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理體系以保障股東利益和農(nóng)民權(quán)利為邏輯起點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)功能發(fā)揮，持續(xù)優(yōu)化組織治理機(jī)制和政府公共服務(wù)供給，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性統(tǒng)一的價(jià)值追求。當(dāng)前，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的治理問題依然突出。實(shí)踐中，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理體系構(gòu)建形成了豐富的實(shí)踐探索，其經(jīng)驗(yàn)啟示是：推動(dòng)政經(jīng)分離要符合成本效益原則，在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中要更好發(fā)揮政府作用，推進(jìn)農(nóng)民治理主體地位確立要考慮集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)狀況。構(gòu)建新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理體系，應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)民治理主體地位，完善農(nóng)民參與治理的體制機(jī)制；分離基層組織職能，更好發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)功能；重構(gòu)市場(chǎng)化的組織治理機(jī)制，防止“內(nèi)部人控制”；優(yōu)化基層政府職責(zé)，提高政府公共服務(wù)供給水平。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)；集體經(jīng)濟(jì)組織功能；治理主體；治理機(jī)制

中圖分類號(hào)：F321.32 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：1003-7543（2023）07-0145-11

基金項(xiàng)目：四川省社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地四川省農(nóng)村發(fā)展研究中心課題“共同富裕視域下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理模式創(chuàng)新研究”（CR2213）；四川省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)專項(xiàng)課題“健全人民政協(xié)工作質(zhì)量發(fā)展路徑及對(duì)策研究”（SC22ZX010）。

作者簡(jiǎn)介：尹吶，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院博士研究生；張克俊，四川省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)、研究員；郭祥（通信作者），四川輕化工大學(xué)管理學(xué)院講師。

黨的二十大報(bào)告提出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和社會(huì)化服務(wù)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！鞭r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)作為社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要實(shí)現(xiàn)形式，是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》將推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視為建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系和健全現(xiàn)代社會(huì)治理格局的基礎(chǔ)。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展成為推進(jìn)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容?；仡櫄v史，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)歷經(jīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、人民公社、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等不同階段，最終形成當(dāng)前的基于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。這種經(jīng)營(yíng)制度被寫進(jìn)《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》，在法律層面得到認(rèn)可和保護(hù)，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織架構(gòu)是市場(chǎng)化程度較低的互助組、初級(jí)社、人民公社等形態(tài)，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中，其組織架構(gòu)逐漸演變成市場(chǎng)化程度更高的農(nóng)民合作社、股份制合作社等形態(tài)［1］。2016年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）規(guī)定，改革的目標(biāo)是“建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制”，“形成有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的治理體系”，《意見》首次正式提出“新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”的概念。2017年十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過《民法總則》，賦予新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“特別法人”資格。2021年中央“一號(hào)文件”提出，要基本完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性任務(wù)，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。2022年中央“一號(hào)文件”提出，鞏固提升農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，探索新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。2023年中央“一號(hào)文件”要求推動(dòng)建立“產(chǎn)權(quán)明晰、治理架構(gòu)科學(xué)”的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。與傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)比較，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在堅(jiān)持集體資產(chǎn)歸集體所有這一本質(zhì)特征的同時(shí)，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要，其在功能定位、組織形式、經(jīng)營(yíng)范圍、成員界定、股權(quán)構(gòu)成等方面發(fā)生了一定變化，呈現(xiàn)鮮明的時(shí)代特征?，F(xiàn)階段，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的治理主體主要包括農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織、基層自治組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，但其治理權(quán)責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)職能等都有待厘清。實(shí)踐中，部分地區(qū)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)通過重構(gòu)多元主體治理秩序而獲得發(fā)展動(dòng)能，提升了農(nóng)民收入和福利水平。在推進(jìn)共同富裕的新階段，如何建構(gòu)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理體系，成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要現(xiàn)實(shí)問題。

一、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理體系的理論闡釋

新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是一個(gè)相對(duì)概念，是與傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)比較而言的一種集體經(jīng)濟(jì)形式，其組織形態(tài)通常被稱為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是基于集體土地所有制對(duì)經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)進(jìn)行股份制改革而重構(gòu)的一種集體經(jīng)濟(jì)組織形式，由其主導(dǎo)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，都可以納入新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)范疇［2］。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的資源配置由市場(chǎng)主導(dǎo)，治理機(jī)制更完善［3］。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可以把農(nóng)民重新結(jié)合起來，順應(yīng)了生產(chǎn)力的發(fā)展要求，但這種經(jīng)濟(jì)形式仍然局限在一定區(qū)域的集體土地上，具有區(qū)域性、封閉性。

集體產(chǎn)權(quán)制度改革導(dǎo)致治理資源、治理主體和治理機(jī)制發(fā)生重大變化，本身也是治理體系變革［4］。一方面，要解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“政經(jīng)不分”的傳統(tǒng)治理難題，推動(dòng)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理體系建構(gòu)；另一方面，要在農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換和農(nóng)村社區(qū)功能變化的條件下建立治理機(jī)制。根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)治理理論，經(jīng)濟(jì)治理是由政府、社會(huì)組織、公民個(gè)人等多元治理主體，通過一定機(jī)制或制度安排，共同處理公共經(jīng)濟(jì)事務(wù)以應(yīng)對(duì)公共經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的過程，其內(nèi)容包括治理目標(biāo)、治理主體、治理功能、治理機(jī)制等方面，是國(guó)家治理的一個(gè)重要方面［5］。作為一種公有制經(jīng)濟(jì)，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)本身具有公共經(jīng)濟(jì)事務(wù)的屬性，基于經(jīng)濟(jì)治理理論而闡釋新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理體系的理論內(nèi)涵更有現(xiàn)實(shí)意義。

（一）治理目標(biāo)在于推進(jìn)農(nóng)民治理主體地位確立

一是防范和控制市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民的沖擊。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的股權(quán)結(jié)構(gòu)趨于開放，農(nóng)民作為股東要承受市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)治理源于對(duì)公共經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的防范和控制，個(gè)體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所造成的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是公共經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的主要來源之一。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)股份制改造的基礎(chǔ)上建立的，其在產(chǎn)權(quán)、內(nèi)部治理制度、市場(chǎng)主體地位方面有更多完善。通過經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)折股量化，每個(gè)集體成員都可以擁有一定比例的股份，據(jù)此作為集體成員取得集體資本收益的權(quán)利憑據(jù)，股份分紅使村民財(cái)產(chǎn)性收益趨于可視化。集體資產(chǎn)股份制改革絕不是對(duì)集體資產(chǎn)的分割［6］。集體成員資格的賦予也不再僅依據(jù)戶籍等身份特征，其標(biāo)準(zhǔn)更加多元化。股份制改革使傳統(tǒng)集體成員權(quán)轉(zhuǎn)變成現(xiàn)代企業(yè)契約模式下的股權(quán)，通過搭建集體資產(chǎn)股權(quán)交易平臺(tái)，股權(quán)能夠上市交易，實(shí)現(xiàn)增值功能，促使農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌袚?dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的投資主體。股權(quán)的可流動(dòng)性打破了傳統(tǒng)集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的封閉性，形成了開放的股權(quán)結(jié)構(gòu)，股東身份也呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，形成多元主體參與和多元資本共治的更加開放的股權(quán)結(jié)構(gòu)。因此，保障股東權(quán)益和農(nóng)民權(quán)利是新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理體系建構(gòu)的邏輯起點(diǎn)。

二是助推農(nóng)民勝任股東治理。農(nóng)民要?jiǎng)偃喂蓶|治理在很大程度上依賴組織治理機(jī)制的完善。為保障股東權(quán)益，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通常都設(shè)立股東會(huì)或股東代表大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)，明確界定所有者和經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利和義務(wù)，建立制衡機(jī)制。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以農(nóng)村集體土地為基本生產(chǎn)要素，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)以農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)為主要內(nèi)容，都根植于農(nóng)村大地和鄉(xiāng)土社會(huì)，農(nóng)民成為其勞動(dòng)力供給的一個(gè)重要來源。集體產(chǎn)權(quán)制度改革賦予農(nóng)民一定數(shù)量的股份，使其具有股東身份。但農(nóng)民個(gè)體無論在信息獲取還是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力方面都沒有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，與農(nóng)民集體代理人、管理者等利益主體相比，在集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)活動(dòng)信息方面的不對(duì)稱程度更大，其權(quán)益更容易受到侵害，不利于農(nóng)民行使股東權(quán)利和履行股東義務(wù)。事實(shí)上，農(nóng)民能否完成股東身份和勝任股東治理很大程度上依賴于組織治理機(jī)制的完善［7］。通過持續(xù)優(yōu)化組織治理機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)民治理主體地位，有助于農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕。

（二）治理功能定位于促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)功能發(fā)揮

在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既承擔(dān)了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，又要為基層自治組織運(yùn)轉(zhuǎn)提供物質(zhì)保障，多種功能疊加和人員交叉任職造成其經(jīng)濟(jì)治理權(quán)能難以完全獨(dú)立。集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目的就是要在界定產(chǎn)權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上完善經(jīng)濟(jì)治理權(quán)能。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理權(quán)能的完善包括三個(gè)方面：其一，集體產(chǎn)權(quán)制度改革推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能。《意見》明確指出，集體資產(chǎn)要進(jìn)行分類管理，對(duì)經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)，并折股量化到農(nóng)民個(gè)體，其經(jīng)營(yíng)管理按市場(chǎng)化模式運(yùn)行。非經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)要建立統(tǒng)一的管護(hù)機(jī)制，其管理目的是為農(nóng)村社區(qū)提供公共服務(wù)?！兑庖姟肥聦?shí)上明確了集體資產(chǎn)具有不同功能，與之相適應(yīng)，經(jīng)濟(jì)事務(wù)和公共服務(wù)的職能也應(yīng)當(dāng)各自獨(dú)立，也即“政經(jīng)分離”。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理，以營(yíng)利為主要經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，并通過一定程序?qū)⑹Ｓ嗍找娣峙浣o集體成員（農(nóng)民股東），以提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入［8］。因此，治理體系的基本功能是促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)功能發(fā)揮。其二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮有賴于市場(chǎng)權(quán)能的完善。經(jīng)濟(jì)治理理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一體，法治基礎(chǔ)上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不僅對(duì)產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)主體的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，而且要確立市場(chǎng)在資源配置中的決定性地位。集體產(chǎn)權(quán)制度改革旨在明晰產(chǎn)權(quán)，為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化發(fā)展和市場(chǎng)權(quán)能的完善奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。市場(chǎng)權(quán)能的完善可以把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)置于更加開放的市場(chǎng)環(huán)境中，與其他市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)，通過市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制優(yōu)化資源配置，獲取競(jìng)爭(zhēng)性收益，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮［9］。其三，經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮是新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)富民效應(yīng)的基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)治理兼具經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性，經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮是經(jīng)濟(jì)治理經(jīng)濟(jì)屬性的體現(xiàn)，而推進(jìn)農(nóng)民共同富裕既是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的終極目標(biāo)，又是經(jīng)濟(jì)治理社會(huì)屬性的反映。經(jīng)濟(jì)屬性側(cè)重于集體經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化發(fā)展，講求經(jīng)濟(jì)效率；社會(huì)屬性則重視集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的分配，以公平正義為目標(biāo)，也即確立農(nóng)民治理主體地位及推進(jìn)農(nóng)民共同富裕。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理體系建構(gòu)，在治理功能定位上體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性的統(tǒng)一。

（三）組織治理機(jī)制優(yōu)化是治理體系建構(gòu)的核心內(nèi)容

一是優(yōu)化組織治理機(jī)制以控制代理成本是保障股東利益和農(nóng)民權(quán)利的重要機(jī)制?！兑庖姟分赋?，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，要完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理機(jī)制，“防止少數(shù)人操控”，解決傳統(tǒng)“內(nèi)部人控制”的治理難題［10］。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的股權(quán)結(jié)構(gòu)更加開放，股東多元化導(dǎo)致股東代理問題更加復(fù)雜。然而，股東作為一個(gè)整體擁有集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)，其經(jīng)營(yíng)權(quán)必然要分離給專業(yè)的管理者。管理者通常的問題是剩余控制權(quán)太多，但剩余索取權(quán)不足。當(dāng)信息不對(duì)稱程度較大或激勵(lì)約束機(jī)制失衡時(shí)，更可能導(dǎo)致管理者等內(nèi)部人控制生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策的情況，降低經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)效率和經(jīng)營(yíng)績(jī)效。在多重委托代理關(guān)系中，農(nóng)民個(gè)體雖然是初始委托人，擁有剩余索取權(quán)，但其剩余控制權(quán)不足，導(dǎo)致其利益更容易受到侵害，其權(quán)益最應(yīng)當(dāng)給予保障。

二是組織治理機(jī)制優(yōu)化重在適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。集體產(chǎn)權(quán)股份制改革推進(jìn)集體資產(chǎn)管理體制和經(jīng)濟(jì)組織治理向市場(chǎng)化模式轉(zhuǎn)變，建構(gòu)滿足股東核心利益需求的法人治理機(jī)制［11］?，F(xiàn)代法人治理機(jī)制要求建立健全治理結(jié)構(gòu)，權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)及監(jiān)督機(jī)構(gòu)各自獨(dú)立，完善組織運(yùn)行機(jī)制，控制代理成本，以保障股東權(quán)益。這無疑與新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理體系保障集體成員（股東）權(quán)利的改革目標(biāo)高度契合。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理機(jī)制的市場(chǎng)化建構(gòu)包括股東治理機(jī)制、經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制、收益分配機(jī)制等方面。股東會(huì)或股東代表大會(huì)是權(quán)力機(jī)構(gòu)，擁有對(duì)高級(jí)管理者和重大經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的決策權(quán)。作為權(quán)力機(jī)構(gòu)，其設(shè)計(jì)重點(diǎn)是如何防止集體資本被侵害。從資本所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的始端，就產(chǎn)生經(jīng)典的股東與管理者之間的代理問題，控制這種代理成本的通常做法是建立激勵(lì)與制衡相融的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制。收益分配機(jī)制在所有權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，反映多種資本所有者、代理人及農(nóng)村社區(qū)等不同主體的利益分配關(guān)系。在持續(xù)發(fā)展前提下，按照規(guī)范的規(guī)則和程序制定收益分配方案，形成對(duì)股東的激勵(lì)機(jī)制。

（四）基層政府公共服務(wù)供給是治理體系作用發(fā)揮的重要保障

一方面，集體資本的保障功能將逐步剝離。集體產(chǎn)權(quán)制度改革按經(jīng)營(yíng)性質(zhì)對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行分類管理，經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)歸口農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理，進(jìn)一步明確了經(jīng)濟(jì)功能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本功能，也為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的治理功能定位指明了方向。當(dāng)前，城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化機(jī)制是破除城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的重要機(jī)制，農(nóng)村居民和城市居民都是國(guó)家公民，其社會(huì)保障都應(yīng)當(dāng)以國(guó)家供給為主導(dǎo)［12］。因此，集體資本保障功能將逐步被統(tǒng)一的國(guó)家社會(huì)保障制度替代。另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)化發(fā)展為農(nóng)村社區(qū)公共支出提供了合理支持。農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所處的最密切的環(huán)境，直接或間接地影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)收益應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村社區(qū)公共支出提供支持。長(zhǎng)期以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)凈收益都按規(guī)定提取公積金和公益金，以滿足農(nóng)村社區(qū)的公共支出，但二者都不能解決農(nóng)村社區(qū)居民合法權(quán)益保障的政府制度供給問題。

依據(jù)經(jīng)濟(jì)治理理論，政府是重要的經(jīng)濟(jì)治理主體，政府提供公共服務(wù)是經(jīng)濟(jì)治理社會(huì)屬性的體現(xiàn)。基層自治組織（村委會(huì)）是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的延伸［13］，其職責(zé)和職能主要是提供農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)，維護(hù)農(nóng)村社區(qū)居民的合法權(quán)益。但長(zhǎng)期以來，基層自治組織的公共服務(wù)職能缺乏資源支持，其運(yùn)行成本由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)。因此，公共職能常常會(huì)干擾農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策，給其造成較大負(fù)擔(dān)?！兑庖姟分赋?，集體產(chǎn)權(quán)制度改革在確立市場(chǎng)配置資源的決定性地位時(shí)，要更好發(fā)揮政府作用?；鶎幼灾谓M織的運(yùn)行成本以及農(nóng)村社區(qū)居民的醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、文化、體育、低保等公共支出都應(yīng)當(dāng)由政府公共財(cái)政負(fù)擔(dān)?；鶎诱鳛榻?jīng)濟(jì)治理的治理主體，不斷提升公共服務(wù)供給水平，構(gòu)成經(jīng)濟(jì)治理的重要內(nèi)容。

綜上，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理體系以保障股東利益和農(nóng)民權(quán)利為邏輯起點(diǎn)，旨在推進(jìn)農(nóng)民治理主體地位確立；其治理功能在于促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)治理經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性統(tǒng)一的價(jià)值追求。優(yōu)化組織治理機(jī)制可以控制代理成本，是保障股東利益和農(nóng)民權(quán)利的重要機(jī)制，也是建構(gòu)治理體系的核心內(nèi)容。在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)背景下，農(nóng)村社區(qū)越來越趨于開放，農(nóng)村社區(qū)居民的合法權(quán)益亟須政府給予制度保障，以紓解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織公共支出負(fù)擔(dān)較重的困境，政府公共服務(wù)供給構(gòu)成治理體系的重要部分。

二、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理體系面臨的現(xiàn)實(shí)困境

截至目前，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革雖然完成了階段性任務(wù)，集體產(chǎn)權(quán)得以明晰，作為集體成員的農(nóng)民獲得了一定比例的集體資產(chǎn)股份，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織普遍建立了現(xiàn)代法人治理機(jī)制，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)也確實(shí)推動(dòng)了部分村社農(nóng)民共同富裕，但新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的治理問題依然突出。

第一，農(nóng)民作為治理主體存在能力和機(jī)制上的困境?，F(xiàn)階段，集體產(chǎn)權(quán)制度改革在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)折股量化取得階段性成果。集體產(chǎn)權(quán)制度改革賦予農(nóng)民一定數(shù)量的股份，使其具有股東身份。現(xiàn)階段，集體資產(chǎn)股權(quán)在集體內(nèi)部固化，尚不能發(fā)揮集體資產(chǎn)股權(quán)量化的功效，集體資產(chǎn)股權(quán)只有像其他股權(quán)一樣流動(dòng)起來，才會(huì)產(chǎn)生增值效能，使農(nóng)民股東走向市場(chǎng)，成為真正的投資主體。在當(dāng)前統(tǒng)分結(jié)合的體制下，普通農(nóng)民依然是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體，其獨(dú)立承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和風(fēng)險(xiǎn)的能力有限。普通農(nóng)民通常以分散經(jīng)營(yíng)為主要生產(chǎn)方式，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。作為集體資產(chǎn)所有權(quán)主體或集體資產(chǎn)股東，高度分散的農(nóng)民在組織化、專業(yè)化和社會(huì)化等方面沒有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，參與組織治理的力量和能力都相對(duì)較弱，而且，農(nóng)民個(gè)體參與組織治理的需求也存在不一致或矛盾的地方。這些因素導(dǎo)致農(nóng)民個(gè)體或集體都處于弱勢(shì)地位，難以監(jiān)督集體資產(chǎn)運(yùn)行和維護(hù)自身利益。為解決這些問題，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通常建立市場(chǎng)化的法人治理機(jī)制，但如何劃分農(nóng)民股東在治理機(jī)構(gòu)中的職責(zé)和職權(quán)需要進(jìn)一步明確，特別是要拓寬農(nóng)民治理權(quán)利實(shí)現(xiàn)的環(huán)節(jié)和渠道。

第二，基層自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織的職能邊界模糊，政經(jīng)不分的傳統(tǒng)治理難題仍然存在，干擾了集體經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化運(yùn)行。當(dāng)前，鄉(xiāng)村社區(qū)治理仍然由傳統(tǒng)的村“兩委”主導(dǎo)模式為主。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大及其組織形態(tài)的重構(gòu)為鄉(xiāng)村基層治理機(jī)制的完善提供了機(jī)遇。基層自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織的功能分離是集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。理論上，二者的職責(zé)和功能可以清晰界定，基層自治組織主要負(fù)責(zé)農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)，集體經(jīng)濟(jì)組織的主要職責(zé)是經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)管理。通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革，集體經(jīng)濟(jì)組織可以獲得邊界清晰的集體產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)治理權(quán)能。但在新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐中，村委會(huì)負(fù)責(zé)人與集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理者交叉任職的情況仍較為普遍，二者職能關(guān)系很難理順。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化發(fā)展不斷推進(jìn)，集體資產(chǎn)規(guī)模逐步增大，業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)變得更加復(fù)雜，集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)必然要分離給專業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理者，其經(jīng)營(yíng)管理必然逐步去行政化，方能適應(yīng)市場(chǎng)化發(fā)展的需要。在城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化建設(shè)的背景下，集體土地的保障功能正在被社會(huì)保障體系代替。集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)純化為一種經(jīng)濟(jì)組織，強(qiáng)化其營(yíng)利屬性，發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)功能。

第三，市場(chǎng)化的組織治理機(jī)制沒有達(dá)到預(yù)設(shè)效果。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)雖然給予農(nóng)民集體資產(chǎn)股權(quán)權(quán)能，但集體資產(chǎn)股權(quán)的流動(dòng)僅限于集體內(nèi)部，集體資產(chǎn)股權(quán)尚不能實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)民作為股東并未切實(shí)參與治理。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是對(duì)經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)進(jìn)行股份制改革而重構(gòu)的一種組織形式，通常按照股份化公司治理模式建立現(xiàn)代企業(yè)法人治理機(jī)構(gòu)，設(shè)立“三會(huì)”。與傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相比，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織整體治理效果沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變，傳統(tǒng)治理難題依然存在，比如政經(jīng)不分、激勵(lì)與分配機(jī)制等方面都嚴(yán)重滯后于市場(chǎng)化發(fā)展的需要。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織普遍沒有按市場(chǎng)化方式聘請(qǐng)專業(yè)的經(jīng)理人，通常也未制定市場(chǎng)化的薪酬激勵(lì)機(jī)制。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依然存在村干部兼任董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)人的情況，“內(nèi)部人控制”困境仍然存在。

第四，基層政府的公共管理水平不能滿足鄉(xiāng)村社區(qū)治理需求，集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)了沉重的農(nóng)村社區(qū)公共支出。長(zhǎng)期以來，我國(guó)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)社會(huì)公共事業(yè)落后、收入分配矛盾突出、政府管理體制與服務(wù)水平難以適應(yīng)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化發(fā)展需要等問題。在地方政府政權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層延伸和下沉的過程中，基層自治組織承接了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府轉(zhuǎn)嫁的行政事務(wù)，但相應(yīng)的財(cái)政支持不能滿足基層自治組織的治理需求，導(dǎo)致基層自治組織依賴集體經(jīng)濟(jì)組織的資源供給，給集體經(jīng)濟(jì)組織帶來了較為沉重的負(fù)擔(dān)。即便是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農(nóng)村社區(qū)的公共事業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)提供財(cái)政支持，通常也只是兜底保障，基層自治組織公共事務(wù)管理的治理資源仍然要由集體經(jīng)濟(jì)組織提供［14］。在中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加緩慢，集體經(jīng)濟(jì)組織收入和資源更是無法滿足基層自治組織公共事務(wù)管理的需要。沉重的公共支出負(fù)擔(dān)嚴(yán)重制約了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理體系構(gòu)建的實(shí)踐探索及經(jīng)驗(yàn)啟示

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅需要政府政策的推動(dòng)，而且依賴集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理模式的創(chuàng)新，而集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)又關(guān)乎農(nóng)民和基層自治組織的利益。因此，在構(gòu)建新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)機(jī)制的同時(shí)，必須創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)組織治理模式，充分保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（農(nóng)民）和農(nóng)村社區(qū)居民的合法權(quán)益［15］。

（一）??? 構(gòu)建新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理體系的實(shí)踐探索

第一，基于農(nóng)民合作的組織治理機(jī)制，推動(dòng)了農(nóng)民治理主體地位的確立。浙江何斯路村（下文簡(jiǎn)稱何斯路村）位于浙江省義烏市城西郊，其在改革開放之初是一個(gè)典型的集體經(jīng)濟(jì)薄弱村。在集體產(chǎn)權(quán)制度改革不斷深化的過程中，該村于2011年設(shè)立股份經(jīng)濟(jì)合作社作為集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的載體，稱為何斯路村草根休閑合作社（下文簡(jiǎn)稱草根休閑合作社）。草根休閑合作社通過資本聯(lián)結(jié)和治理機(jī)制創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)民合作，實(shí)現(xiàn)自主治理，推進(jìn)了村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為農(nóng)民治理的典范［16］。草根休閑合作社實(shí)現(xiàn)農(nóng)民合作的機(jī)制如下：一是開放股權(quán)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的資本合作。其在集體所有制的基礎(chǔ)上進(jìn)行股份化改造，形成“集體資本股+社會(huì)資本股”的股權(quán)結(jié)構(gòu)，股東包括集體成員、村民及外來投資者。這種股權(quán)結(jié)構(gòu)突破集體資本和集體成員身份的限制，股東身份更加多元。二是監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新打通農(nóng)民參與組織管理的通道。具體包括普通社員對(duì)管理層和股東的選舉機(jī)制、村干部和大股東組成的監(jiān)事會(huì)、基于道德約束的非正式監(jiān)督機(jī)制等。三是分享發(fā)展成果的分配機(jī)制推進(jìn)農(nóng)民共同富裕實(shí)現(xiàn)。村民個(gè)體的收入主要體現(xiàn)在村辦企業(yè)中的工資收入、股份分紅、租賃收入等方面，集體福利還包括集體經(jīng)營(yíng)收益對(duì)社區(qū)公共支出和村內(nèi)老年人福利待遇。草根休閑合作社管理者由村支書為首的經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)構(gòu)成。村支書既是集體成員，又是以個(gè)人名義認(rèn)購股份的社會(huì)股東，還是集體資產(chǎn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的管理者。因此，即便是新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其管理者作為代理人，也可能從委托人中產(chǎn)生，管理者身份重疊的情況依然存在。

第二，基于組織合作的集體資金經(jīng)營(yíng)機(jī)制，充分發(fā)揮了集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)功能。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，為了整合資源形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，多個(gè)行政村籌集資金設(shè)立企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或進(jìn)行資本投資，即形成“抱團(tuán)發(fā)展”的集體資金經(jīng)營(yíng)機(jī)制，又具體分為不同的經(jīng)營(yíng)模式［17］。一是自主經(jīng)營(yíng)模式。桐鄉(xiāng)市烏鎮(zhèn)的四個(gè)行政村于2019年各出資50萬元成立一家物業(yè)公司，各村支書為管理人員，員工主要是各村村民。二是在地投資模式。2012年桐鄉(xiāng)市烏鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府牽頭組織16 個(gè)村各出資120萬元，抱團(tuán)投資了一個(gè)商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目。目前該項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)效益不好，并未增加集體經(jīng)濟(jì)收入和村民福利。三是飛地投資模式。桐鄉(xiāng)市政府于2015年發(fā)動(dòng)100個(gè)行政村共出資2.96億元，投資桐鄉(xiāng)市濮院鎮(zhèn)的一個(gè)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目，集體資金占項(xiàng)目投資總額的23.18%。抱團(tuán)村莊的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異，貧困村利用土地資源折算資金。該項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)效益良好，給村集體帶來了可觀的投資性收益。四是平臺(tái)經(jīng)營(yíng)模式。2021年桐鄉(xiāng)市南宮建設(shè)集團(tuán)成立，其股份分別由烏鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府和26個(gè)行政村持有，村集體資金參股比例不到50%。公司聘請(qǐng)專業(yè)經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)日常經(jīng)營(yíng)管理。從富民效應(yīng)來看，在地投資模式的案例沒有取得明顯經(jīng)營(yíng)效益，尚未惠及村集體；其他三種模式的案例都經(jīng)營(yíng)良好，集體資金獲得回報(bào)，增加了集體經(jīng)濟(jì)收入和村民福利。從以上四個(gè)案例的具體實(shí)踐來看，政府的治理作用不可或缺，促進(jìn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮。

第三，基于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模的組織治理機(jī)制，政經(jīng)不分的傳統(tǒng)治理模式占據(jù)主導(dǎo)。通過考察北京市3個(gè)村、浙江湖州市的4個(gè)村、云南騰沖市的6個(gè)村發(fā)現(xiàn)，典型案例村在集體資產(chǎn)狀況、集體經(jīng)濟(jì)年度收入及集體經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)等方面都存在較大差異，據(jù)此可以把村莊劃分為三種類型：集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村、集體經(jīng)濟(jì)富裕村、集體經(jīng)濟(jì)薄弱村［18］。集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村包括北京的竇店村、浙江的向陽村和云南的新岐村，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共性是能人驅(qū)動(dòng)。三個(gè)村莊的村支書都是成功的企業(yè)家，具備較強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)管理能力和經(jīng)驗(yàn)，在其帶領(lǐng)下探尋出了適合該村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路。集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村所處區(qū)域位置差異較大，資源稟賦各異，集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制有所區(qū)別。竇店村依靠區(qū)位優(yōu)勢(shì)，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展走的是工業(yè)化道路；向陽村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展采取動(dòng)態(tài)化模式，但在不同階段都會(huì)保證農(nóng)民擁有適當(dāng)股份；新岐村在集體經(jīng)濟(jì)分散經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)”的作用。有5個(gè)典型案例村屬于集體經(jīng)濟(jì)富裕村，分處北京、浙江、云南，其共性是村支書兼任集體資產(chǎn)的管理者，集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式一般不涉及直接經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)或投資參股，主要依靠提供服務(wù)、出租資產(chǎn)或資源使用權(quán)獲取收益。有5個(gè)典型案例村屬于集體經(jīng)濟(jì)薄弱村，分處北京、浙江、云南的偏遠(yuǎn)區(qū)域，資源相對(duì)匱乏，缺乏專業(yè)經(jīng)營(yíng)人才，主要靠經(jīng)營(yíng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。另外，考察的典型案例村大都存在村支書兼任集體經(jīng)濟(jì)組織管理者的情況，這種治理模式在不同程度上推動(dòng)了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村的作用更大。

（二）新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理體系構(gòu)建的經(jīng)驗(yàn)啟示

第一，在成本效益原則下推動(dòng)政經(jīng)分離。不論是基于農(nóng)民合作的自主治理的草根休閑合作社，還是抱團(tuán)發(fā)展的自主經(jīng)營(yíng)模式，村支書都兼任了集體經(jīng)濟(jì)的管理者。在13個(gè)基于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模的典型案例中，村支書兼任新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理者的情況更是普遍。因此，政經(jīng)不分的傳統(tǒng)治理困境延續(xù)至今。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，政經(jīng)分離有利于新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮。但實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，政經(jīng)合一或交叉任職的內(nèi)部治理模式在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展中沒有發(fā)生根本改變。其原因一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與基層自治組織各自獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)需要成本，當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模普遍較小，經(jīng)營(yíng)收益不足以彌補(bǔ)這種成本；原因二是農(nóng)村管理人才的缺乏。經(jīng)營(yíng)效益較好的草根休閑合作社及3個(gè)集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村，都是能人驅(qū)動(dòng)型治理模式，都是經(jīng)濟(jì)事務(wù)和公共事務(wù)“一肩挑”。隨著集體經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展，政經(jīng)分離將成為市場(chǎng)機(jī)制對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)揮決定性作用的重要機(jī)制，如何在成本效益分析的基礎(chǔ)上推動(dòng)政經(jīng)分離是新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理體系建構(gòu)的重要問題之一。

第二，在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中更好發(fā)揮政府作用。集體經(jīng)濟(jì)抱團(tuán)發(fā)展的案例顯示，在地投資模式、飛地投資模式都是由政府牽頭，平臺(tái)經(jīng)營(yíng)模式則是國(guó)家資本與集體資本聯(lián)合組建公司，這三種抱團(tuán)發(fā)展模式的共性是集體資金作為投資入股資金，村集體作為項(xiàng)目或公司的參股方，但不參與項(xiàng)目或公司的具體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，項(xiàng)目或公司一般按市場(chǎng)化模式運(yùn)行。一方面，抱團(tuán)發(fā)展能夠使集體資金在更廣闊的市場(chǎng)空間進(jìn)行優(yōu)化配置，提高了集體資金的配置效率，充分發(fā)揮了市場(chǎng)的作用；另一方面，政府是這些集體經(jīng)濟(jì)抱團(tuán)發(fā)展模式的主導(dǎo)者或推動(dòng)者，政府顯然是集體經(jīng)濟(jì)治理體系中不可或缺的治理主體。在宏觀上，國(guó)家政策對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展指向具有決定性的意義；在微觀層面，政府則需要結(jié)合屬地集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、區(qū)位、資源稟賦、生態(tài)環(huán)境等因素適時(shí)適宜地發(fā)揮作用?；鶎诱谝龑?dǎo)集體經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)時(shí)也會(huì)遭遇市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的沖擊，案例中的在地投資模式就沒有產(chǎn)生預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益。當(dāng)前，集體經(jīng)濟(jì)總體上較為薄弱，發(fā)展滯后，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力有限。為避免集體經(jīng)濟(jì)引發(fā)公共經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，在新型集體經(jīng)濟(jì)治理體系中應(yīng)當(dāng)更加重視政府治理主體的作用。

第三，在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡下推進(jìn)農(nóng)民治理主體地位確立。從區(qū)域視角來看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)不平衡發(fā)展問題在農(nóng)村地區(qū)更加突出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異主要表現(xiàn)為區(qū)域不平衡。典型案例中北京市和浙江省屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，云南省則是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，但二者都有集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村，也都有集體經(jīng)濟(jì)富裕村、集體經(jīng)濟(jì)薄弱村。典型案例村的集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制因地而異，但集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展大都依賴管理能力較強(qiáng)的能人驅(qū)動(dòng)，這些案例都很少涉及實(shí)現(xiàn)農(nóng)民治理主體地位的探索。草根休閑合作社是農(nóng)民合作治理的典范。在集體經(jīng)濟(jì)組織股東會(huì)（股東大會(huì)）、監(jiān)事會(huì)、非正式監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)部治理機(jī)制中，草根休閑合作社都重視發(fā)揮農(nóng)民治理的積極作用。在村支書普遍兼任管理者的情況下，治療“內(nèi)部人控制”頑疾就顯得尤為重要。根據(jù)法人治理機(jī)制精神，經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行要達(dá)到受股東支配和服務(wù)股東的目標(biāo)，而保障股東權(quán)益和農(nóng)民權(quán)利是新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理體系的邏輯起點(diǎn)?，F(xiàn)階段，既要立足于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，又要基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，持續(xù)優(yōu)化組織治理機(jī)制，更好發(fā)揮政府治理主體的作用，培育新型職業(yè)農(nóng)民，推進(jìn)農(nóng)民治理主體地位的實(shí)現(xiàn)。

四、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理體系的構(gòu)建策略

構(gòu)建新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理體系，應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)民治理主體地位，完善農(nóng)民參與治理的體制機(jī)制；分離基層組織職能，更好揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)功能；重構(gòu)市場(chǎng)化的組織治理機(jī)制，防止“內(nèi)部人控制”；優(yōu)化基層政府職責(zé)，提高政府公共服務(wù)供給水平。

（一）強(qiáng)化農(nóng)民治理主體地位，提升農(nóng)民治理能力，完善農(nóng)民參與治理的體制機(jī)制

一是培育農(nóng)民自主治理意識(shí)和治理能力。農(nóng)民完成股東身份需要治理意識(shí)和治理能力的提升。實(shí)踐中，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過開辦農(nóng)民夜校，對(duì)村民進(jìn)行行業(yè)市場(chǎng)前景、黨政專題等內(nèi)容的培訓(xùn)，提高農(nóng)民獲取市場(chǎng)信息的能力和思想認(rèn)識(shí)水平，培育其獨(dú)立的市場(chǎng)主體意識(shí)，使其更好地行使股東權(quán)利和履行股東義務(wù)，保障其權(quán)益。二是建立農(nóng)民股東治理的激勵(lì)機(jī)制。農(nóng)民基于所持股份而獲得分紅或股利，這種明晰的財(cái)產(chǎn)分配權(quán)利是保障股東利益的最堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也是在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的市場(chǎng)化的治理路徑。集體產(chǎn)權(quán)制度改革賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份及其分紅權(quán)利，使農(nóng)民個(gè)體利益與集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況關(guān)聯(lián)起來，能夠激發(fā)農(nóng)民參與治理的積極性，促使他們積極地關(guān)注集體事務(wù)［19］。三是建立健全農(nóng)民權(quán)利保障機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)民治理主體地位的實(shí)現(xiàn)。這是基層治理模式創(chuàng)新的重要內(nèi)容，有助于拓寬農(nóng)民參與集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的環(huán)節(jié)和渠道。農(nóng)民作為集體資產(chǎn)的所有者，其主體地位的實(shí)現(xiàn)需要推進(jìn)股東治理機(jī)制、經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制、收益分配機(jī)制的不斷優(yōu)化。

（二）分離基層組織職能，更好發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)功能

鄉(xiāng)村基層組織通常有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和基層自治組織兩類。為適應(yīng)市場(chǎng)化發(fā)展要求，二者職能應(yīng)當(dāng)分離，形成政經(jīng)分離的新型鄉(xiāng)村治理模式［20］?；鶎幼灾谓M織是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府職能的延伸，承擔(dān)著農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給的職責(zé)；集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理，經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮是其首要職責(zé)。二者要進(jìn)行事務(wù)和職責(zé)上的界定。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行資產(chǎn)分離、賬務(wù)分離及資源配置主導(dǎo)方式分離。根據(jù)集體產(chǎn)權(quán)制度改革精神，經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)進(jìn)行股份制改造，折股量化給集體成員，劃入集體經(jīng)濟(jì)組織，按市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理；非經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)由統(tǒng)一管護(hù)機(jī)制負(fù)責(zé)，應(yīng)歸屬于基層自治組織，發(fā)揮公共服務(wù)的功能。經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)管理應(yīng)當(dāng)以營(yíng)利為目的，集體經(jīng)濟(jì)組織賬務(wù)核算應(yīng)當(dāng)比照企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則進(jìn)行記錄；基層自治組織對(duì)非經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)以公益性服務(wù)為管理目的，應(yīng)當(dāng)比照非營(yíng)利性組織法人會(huì)計(jì)制度進(jìn)行賬務(wù)核算。管理目的和運(yùn)行機(jī)制決定了資源配置模式：集體經(jīng)濟(jì)組織在配置效率的基礎(chǔ)上追求盈利，其資源配置方式由市場(chǎng)主導(dǎo)；基層自治組織為社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)，其公共支出需要政府財(cái)政支持。通過職能分離，廓清二者邊界和關(guān)系，提升集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與鄉(xiāng)村基層公共事務(wù)的雙重治理效益［21］。

（三）重構(gòu)市場(chǎng)化的組織治理機(jī)制，防止“內(nèi)部人控制”

股份合作社通常是新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的形式載體，其治理機(jī)制通常參照現(xiàn)代企業(yè)制度建立市場(chǎng)化的治理結(jié)構(gòu)，設(shè)立股東會(huì)或股東代表大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，也即“三會(huì)”。但由于政經(jīng)不分和農(nóng)村市場(chǎng)發(fā)展滯后，并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。在集體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化發(fā)展過程中，一方面要推進(jìn)農(nóng)村要素市場(chǎng)、產(chǎn)品市場(chǎng)、職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)、資本市場(chǎng)等的充分發(fā)展，促使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)化運(yùn)行具備良好的外部市場(chǎng)環(huán)境。另一方面，要不斷完善和優(yōu)化內(nèi)部治理機(jī)制，使其適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。內(nèi)部治理機(jī)制一般包括股東治理機(jī)制、經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制及集體資本收益分配機(jī)制等內(nèi)容。推進(jìn)集體資本收益分配機(jī)制規(guī)范化，收益分配原則、收益分配方案的審批和執(zhí)行等程序都要在組織章程中予以體現(xiàn)，形成對(duì)股東治理的激勵(lì)；推進(jìn)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制市場(chǎng)化，市場(chǎng)化選聘職業(yè)經(jīng)理人和制定具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的管理者薪酬契約，對(duì)管理者進(jìn)行激勵(lì)；構(gòu)建與激勵(lì)相容的多元監(jiān)督機(jī)制，完善監(jiān)事會(huì)、集體成員代表大會(huì)等內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，引入政府審計(jì)和社會(huì)審計(jì)等外部監(jiān)督機(jī)制［22］。在監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建過程，要特別完善和暢通農(nóng)民參與集體資產(chǎn)管理的環(huán)節(jié)和渠道［23］。內(nèi)部治理機(jī)制完善的目的旨在保障“三會(huì)”等治理機(jī)構(gòu)按市場(chǎng)規(guī)則有效運(yùn)行，保障股東權(quán)益與農(nóng)民權(quán)利。

（四）優(yōu)化基層政府職責(zé)，提高政府公共服務(wù)供給水平

一是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在集體經(jīng)濟(jì)治理中的事權(quán)和財(cái)權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府應(yīng)當(dāng)以提供公共管理服務(wù)為重心進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，確定農(nóng)村基本公共服務(wù)項(xiàng)目清單及財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)村干部隊(duì)伍建設(shè)，構(gòu)建考核管理體系，把集體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化發(fā)展水平納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府政績(jī)考核指標(biāo)，健全集體經(jīng)濟(jì)收入增長(zhǎng)保障機(jī)制。這些措施已經(jīng)在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江蘇和浙江進(jìn)入實(shí)踐狀態(tài)。二是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，實(shí)行稅收分成制度，為鄉(xiāng)村公共支出提供財(cái)政支持，改變政府財(cái)政對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共支出的覆蓋僅限于“保基本、保必須”的做法，推動(dòng)公共資源城鄉(xiāng)均衡配置。根據(jù)《東莞市村（社區(qū)）基本公共服務(wù)專項(xiàng)資金補(bǔ)助實(shí)施方案》，東莞市自2013年起從市鎮(zhèn)（街）稅收收入中拿出5%，專項(xiàng)用于補(bǔ)助農(nóng)村社區(qū)負(fù)擔(dān)的治安、環(huán)衛(wèi)、行政管理等基本公共服務(wù)開支，之后東莞市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)又有增加。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強(qiáng)和引導(dǎo)黨組織在新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理體系中發(fā)揮積極作用。當(dāng)前，集體產(chǎn)權(quán)制度改革沒有改變基層組織人員交叉任職的普遍現(xiàn)象，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)模也普遍不大，亟須黨組織的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)”的作用，探索建立基層黨建引領(lǐng)下的由農(nóng)民、基層自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府為主要參與主體的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理體系。

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（責(zé)任編輯：羅重譜）

Theoretical Explanation and Construction Strategies of the New Rural Collective Economic Governance System

YIN Na ?ZHANG Ke-jun ?GUO Xiang

Abstract： The new rural collective economic governance system takes the protection of shareholder interests and farmers' rights as the logical starting point， promotes the full play of economic functions of rural collective economic organizations， continuously optimizes organizational governance mechanisms and government public service supply， and reflects the value pursuit of the unity of economic and social attributes. Currently， the governance issues facing the development of the new rural collective economy are still prominent. In practice， the construction of a new type of rural collective economic governance system has formed rich practice， and its experience and inspiration are： promoting the separation of politics and economy should comply with the principle of cost-effectiveness， better playing the role of the government in the development of the collective economy， and promoting the establishment of the dominant position of farmers in governance should consider the reality of imbalanced development of the collective economy. To construct a new type of rural collective economic governance system， it is necessary to strengthen the status of farmers as the main body of governance and improve the institutional mechanisms for farmers' participation in governance， separate the functions of grassroots organizations and leverage the economic functions of collective economic organizations， restruct market-oriented organizational governance mechanisms to prevent "insider control"， optimize the responsibilities of grassroots governments and improve the supply level of government public services.

Key words： new rural collective economy; the function of collective economic organizations; governance entities; governance mechanism