宏觀審慎視角下的外債管理問題研究

張家緒

【摘要】十八屆三中全會明確提出，要有序提高跨境資本和金融交易可兌換程度，建立健全宏觀審慎管理框架下的外債和資本流動管理體系。隨著我國經(jīng)濟對外開放和市場化程度持續(xù)提升，特別是資本項目可兌換不斷推進，構建宏觀審慎框架下的外債和資本流動管理體系，防范跨境資金流動風險成為當前的一項重要工作內(nèi)容。

【關鍵詞】外債管理 資本項目

一、我國外債管理現(xiàn)狀

（1）外債管理呈現(xiàn)多頭化。長期以來，我國對外債實行規(guī)?？刂?、多部門分工監(jiān)管的管理模式。發(fā)改委負責制定國家借用外債計劃，確定外債總規(guī)模和結構調(diào)控指標，財政部負責主權外債的簽約和使用，人民銀行負責人民幣外債的管理，外匯局負責全口徑外債的統(tǒng)計監(jiān)測及境內(nèi)機構短期外債指標的核準，商務部門負責批準外商投資企業(yè)合同和章程，核定與企業(yè)外債有關的投注差管理。這種多頭管理模式，既有按照外債類型、債務人性質(zhì)，又有按照外債幣種等分類，極易引發(fā)市場主體的政策套利行為，造成利用政策之間不統(tǒng)一或政策漏洞，謀取利益。

（2）中外資企業(yè)對外借債差別化。目前，我國對外資企業(yè)借用外債仍遵循“投注差”管理，在“投注差”范圍內(nèi)，企業(yè)可自行舉借外債，即使用完“投注差”額度，企業(yè)也可以通過增加投資額的方式增加可借外債額度。而中資企業(yè)舉借中長期外債，由國家發(fā)改委批準，舉借短期外債由外匯局核定指標。在結匯方面，中外企業(yè)也存在顯著差別，外商投資企業(yè)外債資金可以結匯使用，而中資企業(yè)外債資金未經(jīng)批準不能結匯，極大的限制的外債資金的使用范圍。顯然，中資企業(yè)借用外債的難易程度和外債規(guī)模受到更多限制，影響到中外資企業(yè)之間的公平競爭。

（3）外債期限結構管理不一致性。目前，我國對中長期和短期外債實行分類管理，其中外商投資企業(yè)的中長期外債在“投注差”范圍內(nèi)按發(fā)生額管理，而短期外債則按余額管理；中資企業(yè)借用中長期外債需由發(fā)改委審批，按發(fā)生額管理，而借用短期外債只需外匯局核定指標，按余額管理。這種管理模式，使得企業(yè)更愿意借用短期外債或是通過延期的方式變相借入長期外債，成為外資企業(yè)熱衷的融資手段之一。

（4）本外幣外債管理政策不統(tǒng)一。目前，人民銀行和外匯局的人民幣外債管理政策并不完全一致。一是統(tǒng)計口徑上，以外幣計價結算的90天以上遠期信用證、海外代付等，占用銀行短期外債指標，而以人民幣計價結算的遠期信用證等暫未納入現(xiàn)行外債管理。二是在對或有債務管理上，根據(jù)人民銀行規(guī)定，銀行可以為客戶出具境外項目建設和跨境融資等人民幣保函，但不納入現(xiàn)行外債管理，而從外匯管理角度，境內(nèi)機構提供人民幣對外擔保，原則上按現(xiàn)行對外擔保管理規(guī)定操作，即人民幣融資性對外擔保應納入融資性擔保額度管理范圍，即實行外債管理；三是外匯局對短期外債實行余額管理，中長期外債實行發(fā)生額管理，并且開立專戶管理。對人民幣外債，則不分期限長短均按照發(fā)生額計算總規(guī)模，雖然原則上參照現(xiàn)行外債管理規(guī)定操作，但無需開立外債專戶，無需登記及還本付息核準，企業(yè)如不按照合同約定的用途使用資金，監(jiān)管部門無法全面監(jiān)管其用途和流向。

二、構建宏觀審慎的外債管理思路和方法

（一）總體思路

以外匯管理理念和方式“五個轉(zhuǎn)變”為指導，以服務于推進資本項目可兌換和防范跨境資金流動風險為中心，強化市場導向作用，由借債主體根據(jù)自身融資需求及清償能力借用外債；在宏觀審慎原則下，實行外債比例自律管理。

（二）具體措施

（1）進一步完善外債全口徑監(jiān)控體系。明確境內(nèi)機構對非居民承擔的債務，無論形式和幣種，均應納入外債范疇。一是將人民幣形式外債納入統(tǒng)計，探索將各種類型的人民幣對外負債納入外債統(tǒng)計監(jiān)測，建成既包含外幣負債又包含人民幣負債的全口徑外債統(tǒng)計監(jiān)測體系。二是將外商投資企業(yè)已分配未匯出利潤納入外債管理，通過總局網(wǎng)上服務平臺建立外商投資企業(yè)未分配利潤登記管理系統(tǒng)，由企業(yè)自行辦理未分配利潤的登記、使用及匯出，外匯局通過對登記數(shù)據(jù)的分析監(jiān)測，加強對外商投資企業(yè)未分配利潤的實時統(tǒng)計和監(jiān)管。三是將或有債務納入外債統(tǒng)計體系中，對外擔?；蛲獗?nèi)貸作為或有債務的數(shù)據(jù)來源。

（2）實施在規(guī)?？刂葡碌谋壤月晒芾?。在宏觀層面上，實行規(guī)模控制，借鑒國際通用的外債風險衡量標準，結合國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展以及國際國內(nèi)形勢，將負債率和債務率作為核心管理目標，明確國家外債總量，確保人民幣外債與外匯外債總量在合理控制范圍內(nèi)。在此前提下，實行比例管理。

一是對金融機構外債，首先銀行要滿足連續(xù)兩年無重大外匯違規(guī)和行政處罰行為，在外匯管理規(guī)定考核中為A類。其次，要滿足資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、資產(chǎn)負債比等一系列監(jiān)管指標和健全完善的內(nèi)控制度、風險承受能力，第三，要確有真實性需求，外匯資金來源與運用匹配合理，在此基礎上，將銀行外債規(guī)?？刂圃谕鈪R凈增產(chǎn)的2倍以內(nèi)，并結合國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，適時調(diào)整比例系數(shù)，引導跨境資金有序流動。

二是實行中外資企業(yè)外債管理平等，借鑒大連、平潭等地區(qū)試點經(jīng)驗，取消“投注差”和按期限區(qū)別管理的方式，企業(yè)可在上年度凈資產(chǎn)的1—2倍內(nèi)借入外債，對中長期外債和短期外債一律實行余額管理，不再區(qū)別對待。在此基礎上，為防范外債風險和提高使用效率，應通過托賓稅、差別準備金、無息準備金等市場工具，來調(diào)節(jié)融資成本和市場杠桿水平，抑制市場順周期和一致性行為。

三是實施差別化比例管理的外債制度。結合國家一定時期經(jīng)濟結構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)導向，對不同規(guī)模、行業(yè)、經(jīng)濟類型企業(yè)，實施差別化比例管理。對于符合國家貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策取向，屬國家優(yōu)化支持行業(yè)的企業(yè)，外債額度放寬到凈資產(chǎn)的2倍內(nèi)，對于設備簡單、工藝落后、勞動密集型的企業(yè)，外債額度可控制在凈資產(chǎn)的1倍內(nèi)，而對于“兩高一資”或正在淘汰的行業(yè)，無論是中、外資，都要嚴格控制外債流入，發(fā)揮外債在結構調(diào)整的作用，倡導和支持綠色環(huán)保、高科技、高附加值的朝陽產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導和促進普通企業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，放棄“夕陽行業(yè)”和落后企業(yè)，促進外債資金的有序、高效流動。

（3）建立和完善外債監(jiān)測預警體系。一是進一步改進和完善外債監(jiān)測管理機制。建立涵蓋宏觀、中觀、微觀的外債監(jiān)測指標體系，關注外債流出入趨勢，做好重點行業(yè)、重點主體外債趨勢變化及原因分析，真實、全面、及時地反映一定時期外債資金的流入流出情況，不斷探索行之有效的監(jiān)測分析方法和手段。

二是建立健全借用外債企業(yè)的財務風險預警指標體系。外債的主體是企業(yè)，企業(yè)經(jīng)營狀況如何將直接關系到外債的管理、使用效果，進而影響到我國的國際威信。因此，要加強對企業(yè)經(jīng)營狀況的預警分析，監(jiān)控企業(yè)外債的使用效果。通過采集企業(yè)資產(chǎn)負債率、利潤率、流動性比率、應收賬款比率等相關數(shù)據(jù)，設立一定的監(jiān)測預警指標，及時關注企業(yè)經(jīng)營狀況。

三是在外匯局資本項目信息系統(tǒng)中設計企業(yè)端外債監(jiān)測預警系統(tǒng)，由企業(yè)定期錄入財務報表的相關數(shù)據(jù)，系統(tǒng)中設定償債能力（流動比率、速動比率、現(xiàn)金比率等）、盈利能力（凈資產(chǎn)收益率、主營業(yè)務利潤率等）、財務結構（資產(chǎn)負債率、固定資產(chǎn)凈值率等）的相關指標以及預警指標值。對于一段時期內(nèi)發(fā)生的異常，外匯局要及時現(xiàn)場調(diào)查，一方面保證外債使用合法合規(guī)，不發(fā)生擠占挪用現(xiàn)象，按合理用途使用，確保其使用效果。另一方面，對企業(yè)經(jīng)營中出現(xiàn)的困難，及時采取應對措施，提出建議和對策，確保外債資金安全。

（4）實施外債主體管理。根據(jù)國際收支形勢變化等宏觀經(jīng)濟管理目標以及主體外債政策執(zhí)行合規(guī)情況等，對外債企業(yè)主體實施分類管理，對于符合國家政策、無外匯違規(guī)行為及不良信用記錄的，具有真實需求的企業(yè)列為A類，適當提高其外債規(guī)?；蚪栌猛鈧壤?，鼓勵其借用外債發(fā)展；對頻繁、大額借用外債的市場主體，列入B類，密切關注其行為，防范套利、違規(guī)等，一旦發(fā)生違規(guī)行為，即納入C類管理，降低外債比例系數(shù)或取消比例自律管理，甚至嚴禁新的外債借入。

（5）加強銀行真實性審核。要求不得辦理難以核實交易真實性、合理性、合規(guī)性的業(yè)務，引導企業(yè)合規(guī)合法辦理外債業(yè)務。同時，增強可疑業(yè)務的敏感性，對于可疑外債業(yè)務線索，應及時向外匯局上報相關信息，并采取措施加強管理，確保外債管理健康規(guī)范運行。

（6）加強管理部門間溝通協(xié)作，形成統(tǒng)一的外債宏觀審慎管理機制。統(tǒng)一中外資企業(yè)外債管理政策，整合本外幣外債管理政策分工，進一步簡化外債管理環(huán)節(jié)。建議整合相關部門職責，成立跨部門的外債宏觀審慎監(jiān)管機構，發(fā)改委、財政部、人民銀行和外匯局等部門在各自職責范圍內(nèi)參與政策設計和決策，有利于形成一致的外債宏觀審慎管理政策，做到外債政策與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、財政政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，防范政策漏洞，形成外債使用、監(jiān)管的無縫隙覆蓋。