關(guān)于縣域外匯局主體監(jiān)管模式和路徑的探索

金志堅(jiān)

[摘 要] 基于外匯總局“五個(gè)轉(zhuǎn)變”的工作思路，傳統(tǒng)外匯監(jiān)管模式有效性逐漸弱化，無(wú)法適應(yīng)外匯業(yè)務(wù)發(fā)展的監(jiān)管要求。通過(guò)流程再造，打破資本項(xiàng)目和經(jīng)常項(xiàng)目的界限。通過(guò)系統(tǒng)采集、整合涵蓋企業(yè)貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、直接投資、對(duì)外借債等全口徑信息，對(duì)監(jiān)管模式進(jìn)行初步探索。

[關(guān)鍵詞] 縣域；外匯局；監(jiān)管；模式；路徑

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 11. 046

[中圖分類號(hào)] F830 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2017）11- 0096- 02

1 當(dāng)前主體監(jiān)管模式構(gòu)建過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.1 分散監(jiān)管的模式難以形成監(jiān)管合力

近年來(lái)，隨著國(guó)際貿(mào)易的快速發(fā)展和全球經(jīng)濟(jì)金融的高度發(fā)達(dá)，涉匯主體外匯交易行為常常涉及多個(gè)外匯業(yè)務(wù)門類。而外匯管理多年來(lái)分散的管理方式監(jiān)管，監(jiān)管職能彼此分離，各自為政，在對(duì)交易的管理方面力不從心，容易出現(xiàn)信息不對(duì)稱，重復(fù)勞動(dòng)的情況，難以形成監(jiān)管合力，大大削弱監(jiān)管效率、浪費(fèi)監(jiān)管資源。對(duì)縣支局而言，非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)往往是按照資本、經(jīng)常等項(xiàng)目分別監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題也較為單一，很難發(fā)現(xiàn)監(jiān)管主體跨項(xiàng)目違規(guī)行為的發(fā)生。

1.2 法規(guī)整合不同步難以形成協(xié)作關(guān)系

近年來(lái)，外匯管理先后實(shí)施了貨物貿(mào)易和資本項(xiàng)目等領(lǐng)域的重大改革，外匯監(jiān)管理念和方式方法有了很大改變。但與貨物貿(mào)易外匯改革相比，資本項(xiàng)目外匯管理法規(guī)政策則一直未進(jìn)行全面的清理與更新，未形成系統(tǒng)化、完整化的法規(guī)政策體系，與貨物貿(mào)易外匯管理改革步伐不一致，監(jiān)管方式大相徑庭，難以形成協(xié)作關(guān)系。

1.3 數(shù)據(jù)共享機(jī)制不足難以實(shí)現(xiàn)流程監(jiān)管

現(xiàn)行外匯管理體制下，外匯業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的共享不足在縣支局尤為突出，數(shù)據(jù)技術(shù)支持不夠成為外匯監(jiān)管一體化的桎梏。一是數(shù)據(jù)共享機(jī)制尚未建立。二是數(shù)據(jù)支持尚未體系化。業(yè)務(wù)系統(tǒng)聯(lián)合程序不高，數(shù)據(jù)共享不足，大大限制了對(duì)涉匯主體流程化監(jiān)管措施的實(shí)施。

1.4 內(nèi)外溝通協(xié)調(diào)欠缺難以實(shí)現(xiàn)全方位監(jiān)管

一是外匯管理部門內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。二是外匯局與人民銀行內(nèi)部其他部門之間聯(lián)系不夠緊密，各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立，數(shù)據(jù)未實(shí)現(xiàn)對(duì)接。三是外匯局與商務(wù)、海關(guān)、工商、稅務(wù)等職能部門溝通、協(xié)調(diào)不夠通暢，跨部門聯(lián)合監(jiān)管合力不足。絕大部分縣域沒(méi)有相應(yīng)的海關(guān)、邊檢等機(jī)構(gòu)，使得縣支局與海關(guān)等機(jī)構(gòu)的信息互通往往只能通過(guò)上級(jí)單位“曲線”實(shí)現(xiàn)，效率受到影響。

1.5 縣支局工作模式轉(zhuǎn)換不力影響監(jiān)管實(shí)效

過(guò)去，縣支局工作人員直接面對(duì)監(jiān)管對(duì)象。現(xiàn)在，基層外匯局工作人員則直接面對(duì)系統(tǒng)，不少人員感覺外匯管理主體既遙遠(yuǎn)又模糊。面對(duì)以事后監(jiān)管為核心的管理模式，許多人員在工作思路上、工作方法上不適應(yīng)也跟不上事后監(jiān)管的“新常態(tài)”，無(wú)法做到在工作環(huán)節(jié)上從事前轉(zhuǎn)為事后，在工作方法上從被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)的觀念變革。

2 縣域外匯局實(shí)行主體監(jiān)管的路徑

2.1 整合資源，建立主體監(jiān)管“大數(shù)據(jù)”支撐的完備信息體系

一是整合外匯管理人力資源，建立基于“主體監(jiān)管”外匯崗位責(zé)權(quán)利相匹配機(jī)制。根據(jù)縣支局的實(shí)際情況，設(shè)置綜合監(jiān)管員，并授權(quán)開放資本項(xiàng)目、貨物貿(mào)易、外匯帳戶、結(jié)售匯、國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)等系統(tǒng)及數(shù)據(jù)，使綜合監(jiān)管員能夠全面掌握日常監(jiān)管信息、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)中發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及可疑線索等，便于開展統(tǒng)計(jì)、實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)分析、預(yù)警等，從而實(shí)現(xiàn)更有針對(duì)性的監(jiān)管和服務(wù)。同時(shí)，建立《主體監(jiān)管操作規(guī)程》，規(guī)范監(jiān)管流程，明晰崗位權(quán)責(zé)，確保主體監(jiān)管工作有序推進(jìn)。

二是整合機(jī)構(gòu)資源，建立基于“主體監(jiān)管”跨部門、跨機(jī)構(gòu)合作機(jī)制。建立與同級(jí)人民銀行的內(nèi)部信息溝通機(jī)制，定期與貨幣信貸、反洗錢等部門交換相關(guān)信息。建立外匯指定銀行的可疑交易線索定期報(bào)送機(jī)制，實(shí)現(xiàn)綜合預(yù)警。建立與各涉外行政主管部門間外部信息交流機(jī)制，加強(qiáng)與其他涉外管理部門的信息共享，形成監(jiān)管合力。

三是整合數(shù)據(jù)資源，監(jiān)測(cè)分析框架不再區(qū)分交易項(xiàng)目，以跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)與分析系統(tǒng)為主，對(duì)常用的業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)進(jìn)行交叉比對(duì)和整合分析，有效確定企業(yè)整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。進(jìn)而根據(jù)涉匯企業(yè)的種類、規(guī)模與影響、業(yè)務(wù)合規(guī)性、行為合法性以及業(yè)務(wù)是否符合當(dāng)前外匯政策導(dǎo)向、信用記錄等情況，建立涵蓋企業(yè)經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)的總體分類標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此綜合評(píng)價(jià)和劃分等級(jí)。

2.2 實(shí)施“宏觀-中觀-微觀”指標(biāo)分析，界定主體監(jiān)管“負(fù)面清單”樣本庫(kù)

一是實(shí)施宏觀指標(biāo)分析，明確重點(diǎn)關(guān)注行業(yè)領(lǐng)域。縣支局各崗位通過(guò)集體討論，設(shè)定宏觀指標(biāo)，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)跨境收支總量、結(jié)構(gòu)、特點(diǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)趨勢(shì)性、苗頭性問(wèn)題。按行業(yè)收支規(guī)模占全轄比重確定重點(diǎn)主體行業(yè)，將主體按行業(yè)劃分若干個(gè)行業(yè)樣本組，樣本組之間的權(quán)重設(shè)置合理。

二是實(shí)施中觀指標(biāo)分析，確定重點(diǎn)關(guān)注主體。通過(guò)總量分析、波動(dòng)性分析、基本面分析，判斷引起涉外收支變動(dòng)重要影響因素，并將其確定為重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域，然后進(jìn)行初步篩查和判斷。對(duì)監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)涉及異常交易的外匯主體進(jìn)行總量分析，綜合國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)申報(bào)、外匯賬戶收支等不同來(lái)源的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，判斷其對(duì)跨境資金流動(dòng)總量的影響程度。按單個(gè)主體收支規(guī)模占所屬行業(yè)比重確定行業(yè)排名前20位的主體為重點(diǎn)關(guān)注主體。

三是實(shí)施微觀指標(biāo)分析，鎖定異常主體。根據(jù)涉匯主體資金運(yùn)作實(shí)際，確定相應(yīng)的微觀主體分析指標(biāo)作為篩選異常主體的依據(jù)，利用“大數(shù)據(jù)”支撐體系，并根據(jù)指標(biāo)預(yù)警篩選異常主體，對(duì)單個(gè)主體各交易條線下的外匯交易，按“宏觀-中觀-微觀”設(shè)立三級(jí)指標(biāo)體系，建立主體指標(biāo)異?！柏?fù)面清單”樣本庫(kù)。從而鎖定外匯收支業(yè)務(wù)增減變動(dòng)較大或存在收支、結(jié)售匯異常的企業(yè)和可疑交易線索。

2.3 采用“逐級(jí)增益法”分類，推行“獎(jiǎng)優(yōu)懲劣”差別化監(jiān)管措施

一是采用“逐級(jí)增益法”分類。對(duì)可疑交易線索，結(jié)合線索的特征類型，確定適用的多層監(jiān)測(cè)指標(biāo)，根據(jù)指標(biāo)運(yùn)行結(jié)果，綜合評(píng)定企業(yè)主體，劃分為“三類”名單管理：?jiǎn)栴}類、關(guān)注類、正常類。具體按照先合規(guī)、再風(fēng)險(xiǎn)的順序，逐級(jí)運(yùn)行監(jiān)測(cè)指標(biāo)，對(duì)相應(yīng)指標(biāo)子項(xiàng)超過(guò)預(yù)警值的企業(yè)，直接評(píng)定為問(wèn)題類、關(guān)注類；若該項(xiàng)指標(biāo)未達(dá)到預(yù)警值，按下一級(jí)指標(biāo)運(yùn)行結(jié)果評(píng)定。以此類推，按照下級(jí)指標(biāo)優(yōu)先原則，只有所有層級(jí)指標(biāo)運(yùn)行結(jié)果均未超過(guò)預(yù)警值的交易主體，才劃為正常類。

二是推行“獎(jiǎng)優(yōu)懲劣”差別化監(jiān)管措施。對(duì)列入“正?！鳖惼髽I(yè)，以非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管為主實(shí)施窗口指導(dǎo)，企業(yè)可直接持規(guī)定材料到銀行辦理外匯收支業(yè)務(wù)，同時(shí)在業(yè)務(wù)開辦、政策傾斜等方面享受重點(diǎn)支持。對(duì)列入“關(guān)注”類企業(yè)，采取非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)和現(xiàn)場(chǎng)核查相結(jié)合的方法，及時(shí)提示風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)列入“問(wèn)題”類企業(yè)，移交檢查崗，并推行額度管理?！瓣P(guān)注”和“限制”類企業(yè)名單由外匯局通過(guò)相關(guān)渠道向銀行發(fā)布，以示風(fēng)險(xiǎn)警示，有效期為1年。

3 政策建議

3.1 再造外匯管理業(yè)務(wù)流程

首先，外匯管理的具體業(yè)務(wù)流程按監(jiān)管主體類別如銀行、企業(yè)、個(gè)人等進(jìn)行區(qū)分。其次，在部門內(nèi)部，可根據(jù)內(nèi)控管理的要求對(duì)前后臺(tái)業(yè)務(wù)進(jìn)行劃分，強(qiáng)化不同業(yè)務(wù)流程管理崗位的信息交流與核對(duì)，提高數(shù)據(jù)利用效率和監(jiān)督管理實(shí)效。通過(guò)業(yè)務(wù)流程再造，實(shí)現(xiàn)前后臺(tái)業(yè)務(wù)分離，管理內(nèi)容混同的業(yè)務(wù)處理流程，優(yōu)化管理方式，提高管理效率。

3.2 創(chuàng)建全方位協(xié)作監(jiān)管體制

首先，實(shí)現(xiàn)外匯管理部門各業(yè)務(wù)系統(tǒng)與人民銀行其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)對(duì)接，引進(jìn)外匯信用評(píng)級(jí)體系，將外匯主體監(jiān)管分類信息逐步納入人民銀行征信管理系統(tǒng)。完善跨部門溝通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管資源信息共享。其次，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息與商務(wù)、海關(guān)、工商、稅務(wù)等機(jī)關(guān)的信息交換與合作機(jī)制。再次，完善信息披露制度與失信懲戒制度，約束市場(chǎng)主體的違規(guī)行為。

3.3 繼續(xù)完善外匯政策法規(guī)，整合業(yè)務(wù)系統(tǒng)

建議總局進(jìn)一步完善資本項(xiàng)目監(jiān)管法規(guī)，整合相關(guān)法規(guī)文件，出臺(tái)系統(tǒng)化操作規(guī)程。同時(shí)，構(gòu)建資本與經(jīng)常一體化的主體監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)用服務(wù)平臺(tái)內(nèi)嵌各業(yè)務(wù)系統(tǒng)升級(jí)改造，規(guī)范業(yè)務(wù)指標(biāo)，增強(qiáng)業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，使各外匯業(yè)務(wù)系統(tǒng)均成為以主體檔案為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)外匯業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的采集和共享。