我國應急管理體制的演進歷程、基本經(jīng)驗及未來展望*

任群委

（中共中央黨校/國家行政學院 應急管理培訓中心，北京 海淀 100091）

黨的二十大報告指出：“完善國家應急管理體系，完善重點領域安全保障體系和重要專項協(xié)調(diào)指揮體系?！雹倭暯?高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗［N］.人民日報，2022-10-26（001）.應急管理體制作為應急管理體系的核心，是完善國家應急管理體系的重要著力點。新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨帶領人民對于建立中國特色應急管理體制進行了艱辛探索，特別是新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央著眼于實現(xiàn)中華民族偉大復興和“兩個一百年”奮斗目標，圍繞新時代如何防范化解重大風險提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，對我國應急管理體制進行了一次系統(tǒng)性重構和整體性重塑，“黨的十八大以來，我國應急管理事業(yè)發(fā)生歷史性變革、取得歷史性成就，事故總量連續(xù)10 年持續(xù)下降。我國基本構建了中國特色應急管理體系，基本形成了統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動的中國特色應急管理體制?！雹俪＠?中國特色應急管理體制基本形成［N］.經(jīng)濟日報，2022-09-01（002）.在此背景下系統(tǒng)梳理我國特色應急管理體制演進歷程，總結應急管理體制改革基本經(jīng)驗，并就優(yōu)化我國應急管理體制作出未來展望，這對于加快推進我國應急管理體系現(xiàn)代化具有重大的理論和現(xiàn)實意義。

一、應急管理體制演進：災種—過程—參與主體的三維分析框架

應急管理體制是開展應急管理活動的組織依托②鐘開斌.中國應急管理體制的演化軌跡：一個分析框架［J］.新疆師范大學學報（哲學社會科學版），2020（6）：73-89、2.。應急管理體制是指各級黨政機關、武裝部隊、企事業(yè)單位、社會團體、社會公眾等各利益相關方，在突發(fā)事件應對過程中的組織機構設置、職能配置、隸屬關系、管理權限、責任劃分等方面，所形成的、制度、方法、形式等的總稱?，F(xiàn)有研究表明，受到社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟結構、政社關系等因素的影響，一個國家的應急管理體制處于動態(tài)調(diào)整和不斷演化的過程中③Kathleen Tierney，Disaster Governance.Social，Political，and Economic Dimensions"，Annual Review of Environment and Resources，Vol.37，2012，pp.341-363.。面對重大災害事故頻發(fā)態(tài)勢，建立綜合化的應急管理體制業(yè)已成為世界各國提高應急管理能力的一般做法和主要趨勢④高小平.綜合化：政府應急管理體制改革的方向［J］.行政論壇，2007（2）：24-30.。1979 年美國州長協(xié)會在題為《綜合應急管理：州長指南》的研究報告中首次提出“綜合應急管理”（Comprehensive Emergency Management，CEM）這一概念，基本框架包括全災害管理、全過程管理與多主體參與⑤National Governor's Association Center for Policy Research.Comprehensive Emergence Management：A Governor’s Guide，Washington，D.C.，May1979.，這一框架為分析我國應急管理體制演進提供了災種管理、應急管理過程、參與主體三維分析視角。

（一）災種管理與應急管理體制

災種管理是指應急管理機構管理的災種范圍，直接影響著應急管理機構的職能大小，是應急管理體制演進的重要影響因素。災種管理一般分為單種災害管理與多災種管理兩類，全災種管理只是一種理想化狀態(tài)，特別是隨著人們生產(chǎn)生活涉及空間與領域的逐漸擴大，不同風險和災害事故間有明顯的聯(lián)動與耦合效應，各類風險綜合體和災害事故鏈不斷涌現(xiàn)，以現(xiàn)有的技術和管理水平無法實現(xiàn)全災種管理?！熬C合性應急管理”強調(diào)的全災種也只是一個相對的概念，以綜合管理理念著稱的美國國土安全部（DHS），其職責也只涉及自然災害、恐怖襲擊、網(wǎng)絡安全、部分公共衛(wèi)生類事件等⑥黃楊森，王義保.發(fā)達國家應急管理體系和能力建設：模式、特征與有益經(jīng)驗［J］.寧夏社會科學，2020（2）：90-96.，絕大部分公共衛(wèi)生類的突發(fā)事件則由美國疾病控制和預防中心（CDC）負責。因此，基于災種管理的類型可以把應急管理體制劃分為單災種應急管理體制和多災種應急管理體制。

（二）應急管理過程與應急管理體制

應急管理過程決定著應急管理職能和權責劃分，是建立健全應急管理體制的重要影響因素。“綜合應急管理”將應急管理過程劃分為減緩、準備、響應和恢復四個環(huán)節(jié)；《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》把應急管理過程劃分為預防與準備、預警與監(jiān)測、救援與處置、善后與恢復四個階段。兩種劃分方式的主要區(qū)別在于是否包含“預防”環(huán)節(jié)，第一種劃分方式在一定程度上忽視了因主觀因素引起的災害事故，比如安全生產(chǎn)事故、危化品運輸事故等。從應急管理實踐來看，應急管理過程可以劃分為全過程管理和非全過程管理，兩者的最大差異在于是否包括“預防與準備”環(huán)節(jié)以及預防是否有效。全過程管理有助于提升應急管理主動性和有效性，非全過程管理則常處于一種被動應對狀態(tài)。因此，基于應急管理過程的類型可把應急管理體制劃分為主動型應急管理體制和應對型應急管理體制。

（三）參與主體與應急管理體制

應急管理主體數(shù)量影響著應急管理方式，不同的應急管理主體及其之間形成的相互關系是應急管理體制的重要組成部分。應急管理參與主體可以劃分為單一主體和多元主體兩大類。管理是單一性的公共權力行為，治理是多元主體共治行為，除了政府之外，社區(qū)組織、市民、企業(yè)、社會組織均要參與，是一種多主體共同管理的行為①俞可平.讓市民一起來管理城市［N］.經(jīng)濟日報，2017-01-04（014）.。此外，管理的運作模式是單向的、剛性的、強制的，基本方式是控制；而治理的運作模式是復合的、包容的、合作的②劉少化，劉宏斌，余凱，等.國家治理體系現(xiàn)代化與政治治理［M］.長沙：湖南人民出版社，2015：5.。從應急管理實踐來看，應急管理體制建立初期，大多以政府為主導，采取單向度控制的管理方式；相對完善的應急管理體制大多包括多元化的應急管理主體，采取協(xié)商合作的治理方式。因此，基于應急管理參與主體的類型可以把應急管理體制劃分為管理體制和治理體制。

圖1 應急管理體制的“三維”分析框架

基于災種管理、應急管理過程和參與主體三個影響因素，理論上存在八種應急管理體制：單災種應對型管理體制、單災種主動型管理體制、單災種應對型治理體制、單災種主動型治理體制、多災種應對型管理體制、多災種應對型治理體制、多災種主動型管理體制、多災種主動型治理體制。但這些類型的應急管理體制并非按照某種既定的邏輯進行次序演進，相反，應急管理體制演進往往具有跨越性。

二、新中國成立以來我國應急管理體制演進歷程

從災種管理覆蓋面來看，我國應急管理體制對于災種的覆蓋面逐漸擴大，從單一災種向多災種轉(zhuǎn)變；應急管理過程逐步實現(xiàn)了全過程覆蓋，并日益重視預防與準備環(huán)節(jié)；應急管理參與主體從以政府為絕對主體逐步發(fā)展到政府、志愿者、社會組織、企業(yè)等多元主體。鑒于此，本文把我國應急管理體制演進歷程劃分為三個階段：單災種應對型管理體制（1949—2002 年）、單災種主動型治理體制（2003—2011 年）和多災種主動型治理體制（2012 年至今）。

表1 我國應急管理體制變遷

（一）單災種應對型管理體制（1949—2002 年）

新中國成立后我國高度重視傳染病防治、救災救援、勞動保護等應急管理工作，按照不同災種分門別類地進行災害管理，并利用政治動員的方式，鼓勵群眾開展救災救援和生產(chǎn)自救等工作，逐步建立了單災種應對型管理體制。

第一，以職能部門為中心進行單災種管理。按照分類管理的原則，把各類災害處置作為相關職能部門的工作內(nèi)容，逐步建立了以職能部門為主的單災種管理體制。比如水利部門負責水旱災害、公安部門負責社會安全類工作等。在協(xié)調(diào)指揮機構建設方面，為了化解單災種管理體制的協(xié)調(diào)困境，我國逐步建立了日常性議事協(xié)調(diào)機構，比如新中國成立初期我國在防疫、救災、抗震等領域成立了中央防疫委員會、中央救災委員會、中央地震工作小組。遇到重大突發(fā)事件，由議事協(xié)調(diào)機構或成立臨時的黨政軍一體化搶險救災指揮部進行指揮，地方政府主要負責貫徹落實中央決策部署，利用“政治勢能”解決跨部門、跨層級、跨領域的協(xié)作困境①賀東航，孔繁斌.中國公共政策執(zhí)行中的政治勢能——基于近20 年農(nóng)村林改政策的分析［J］.中國社會科學，2019（4）：4-25、204.。改革開放以后，隨著黨政關系從一體化逐漸演變?yōu)榍度胧降娜诤闲螒B(tài)，政黨逐漸退出對具體事務的介入，開始向政府放權②劉杰.黨政關系的歷史變遷與國家治理邏輯的變革［J］.社會科學，2011（12）：4-11.。在應急管理領域中央注重發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導優(yōu)勢，把協(xié)調(diào)指揮職能劃撥到國務院，成立了國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部等十多個協(xié)調(diào)指揮機構③何艷玲.中國國務院（政務院）機構變遷邏輯——基于1949-2007 年間的數(shù)據(jù)分析［J］.公共行政評論，2008（1）：132-155、200.。特別重大災害事故發(fā)生后，由國務院分管領導作為總指揮，開展突發(fā)事件處置工作。但這一時期的災害管理協(xié)調(diào)機構是基于單災種、正式權力且以應急任務為導向，具有命令式、強制性等特征。由于各部門的權力范圍和運行體系較為獨立，部門之間職責分工不明確，導致救災資源和信息無法直接共享，在協(xié)調(diào)應對災害過程中出現(xiàn)管理脫節(jié)和職責交叉現(xiàn)象①任宗哲，李笑宇.我國公共危機治理的演進、問題與優(yōu)化［J］.西北大學學報（哲學社會科學版），2022（5）：60-72.，且協(xié)調(diào)的范圍大多局限于不同部門，跨區(qū)域協(xié)調(diào)不足②王偉，曹麗媛.作為任務型組織的政府議事協(xié)調(diào)機構［J］.中共中央黨校學報，2013（4）：51-55.。

第二，集中應急資源和力量，全力開展救援處置與恢復重建。這一時期我國救災資源和技術較為薄弱，防災減災意識和能力不足，如何組織群眾開展救災救援和恢復重建是災害管理的中心工作。比如1949 年12 月，中央人民政府向全國發(fā)出《關于生產(chǎn)救災的指示》，號召各級黨組織帶領人民群眾積極開展生產(chǎn)自救和社會互助，實施全民節(jié)約度荒和發(fā)放救濟物資相結合的救災政策，積極興修水利、以工代賑③劉奎.建國初期災害救濟的措施與成效［J］.黨的文獻，2008（3）：75-79.。1950 年，周恩來指出：“對自然災荒來說，在相當長的時間內(nèi)，我們還不能控制它，只能做到防止它和減少它所給予我們的災害?！睘榇?，我國自上而下成立了各級救災委員會，初步建立了救災組織體系。1963 年9 月印發(fā)的《中共中央、國務院關于生產(chǎn)救災工作的決定》提出以依靠群眾、依靠集體力量、生產(chǎn)自救為主、輔之以國家必要的救濟的救災方針。1983 年，第八次全國民政會議對這一救災方針進行了再次強調(diào)。整體而言，這一時期黨和政府普遍利用政治動員的方式實現(xiàn)有限資源和力量的迅速聚集，發(fā)揮舉國體制集中力量救大災的制度優(yōu)勢，有效應對了1976 年唐山大地震、1987 年黑龍江大興安嶺火災、1998 年長江洪水災害等重大災害。盡管黨和政府提出了對災害進行預防和準備，并于1989 年成立中國國際減災十年委員會，但受制于信息技術水平、政策注意力有限、物資相對匱乏等原因，防災減災成效不足。

第三，災害管理力量以政府為主，社會救災力量十分薄弱。新中國成立初期，政府部門是救災救援的絕對主體，借助政治動員方式來動員災區(qū)和非災區(qū)民眾參與救災救援工作。由于社會組織發(fā)育遲緩，未能在救災救援過程中發(fā)揮實質(zhì)性作用。1978 年以來，隨著我國改革開放政策的實施和全球化的快速發(fā)展，社會組織、各類企業(yè)不斷涌現(xiàn)，黨和政府開始積極引導和吸收非政府救災力量參與救災救援，參與主體呈現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢。但由于我國社會救災力量發(fā)展起步晚、能力相對有限，在這一時期未能形成多元主體參與應急管理的格局。此外，隨著我國同世界各國的交往和聯(lián)系日益緊密，逐漸轉(zhuǎn)變了排斥國外援助的態(tài)度，于1980 年首次接受了國外救災援助，開啟救災救援國際合作的篇章。

這一時期我國按照不同類型的事故災害進行分災種管理，初步建立單災種應對型管理體制，各部門各司其職、各盡其責，具有獨立執(zhí)行力強、專業(yè)化程度高等優(yōu)勢，在應對誘發(fā)因素、爆發(fā)過程和影響后果都較為單一的自然災害過程中，很好地發(fā)揮出集中資源進行集體行動的高效率制度優(yōu)勢，有效擺脫了中國舊社會下“有災必有荒”的災害應對困境④張海波，童星.中國應急管理結構變化及其理論概化［J］.中國社會科學，2015（3）：58-84、206.。但單災種應對型管理體制存在以下幾個方面的弊端：一是單災種管理體制導致應急管理綜合協(xié)調(diào)能力不足，難以有效應對復合型災害；二是應急管理過程主要集中在事中救災與災后恢復重建，預防與準備環(huán)節(jié)的工作力度和效果相對不足，導致應急管理成本較高、應急管理效能不足；三是應急管理的絕對主體是政府，政府動員民眾開展自救，國際社會、企業(yè)、社會組織等主體參與十分有限，參與主體相對單一，管控和命令色彩濃重，不利于調(diào)動社會應急力量的積極性，以上這些問題為進一步改革和優(yōu)化我國應急管理體制提供了重要突破口。

（二）單災種主動型治理體制（2003-2011 年）

我國應急管理體制演進具有典型的事件驅(qū)動、學習帶動和技術驅(qū)動等特征①鐘開斌，薛瀾.以理念現(xiàn)代化引領體系和能力現(xiàn)代化：對黨的十八大以來中國應急管理事業(yè)發(fā)展的一個理論闡釋［J］.管理世界，2022（8）：11-25、66、26.。2003 年的SARS事件應對實踐表明，我國在應急管理前端治理、綜合協(xié)調(diào)能力和法治化水平等方面存在諸多短板和弱項。為此，我國開始建設以“一案三制”為核心的應急管理體系②吳波鴻，張振宇，倪慧薈.中國應急管理體系70 年建設及展望［J］.科技導報，2019（16）：12-20.。這一時期我國進一步完善了單災種管理體制，不斷推動應急管理關口前移，加強預防與準備工作，并積極吸納社會應急力量，應急管理體制演變?yōu)閱螢姆N主動型治理體制。

第一，進一步完善分類管理的單災種管理體制。一方面，對現(xiàn)有單災種管理體制進行調(diào)整優(yōu)化。比如2005 年，將原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（國家煤礦安全監(jiān)察局）的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責和國務院安全生產(chǎn)委員會辦公室職責，劃入國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，進一步加強了全國安全生產(chǎn)檢測檢驗工作③國務院辦公廳關于印發(fā)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局主要職責內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定的通知［J］.云南政報，2005（6）：5-8.。另一方面，擴大單災種管理體制。除民政、地震、森林防火、安監(jiān)、水利、氣象等部門外，衛(wèi)生、外交、公安、人民銀行等部門都被賦予突發(fā)事件應急管理的職責，從而形成了相對完整的分類管理體制④張海波.新時代國家應急管理體制機制的創(chuàng)新發(fā)展［J］.人民論壇·學術前沿，2019（5）：6-15.。在綜合協(xié)調(diào)機構建設方面，2005 年，我國設立了國務院應急管理辦公室，隨后地方各級政府依托于政府辦公廳（室）設立了應急管理辦公室，履行值守應急、信息匯總與綜合協(xié)調(diào)等職能。但應急管理辦公室不負責具體災難事故的防治工作，只是利用在政府辦的優(yōu)勢，代表各級政府指導各部門進行應急能力建設，組織開展重大突發(fā)事件應對處置，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用⑤高小平.綜合化：政府應急管理體制改革的方向［J］.行政論壇，2007（2）：24-30.，初步構建起專門機構牽頭、部門分工負責、綜合協(xié)調(diào)有序的應急管理體制。此外，作為綜合協(xié)調(diào)的補充，2003 年國務院辦公廳發(fā)出《關于部際聯(lián)席會議審批程序等有關問題的通知》，把部際聯(lián)席會議作為各部門開展溝通、協(xié)調(diào)與合作的組織載體，在一定程度上提升了應急管理綜合協(xié)調(diào)能力。在指揮機構建設方面，同上一時期相似，國務院根據(jù)應對重大突發(fā)事件實際需要成立非常設指揮機構或者啟用常設性指揮機構，由國務院分管領導任總指揮，統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)各部門、各地區(qū)的應急處置工作。例如，在處置2003 年“非典”疫情和2004 年禽流感疫情時，國務院均成立了臨時指揮機構，統(tǒng)一領導全國疫情防控工作。2007 年頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第八條也規(guī)定，國務院在總理領導下研究、決定和部署特別重大突發(fā)事件的應對工作。

第二，堅持預防為主、預防與應急相結合的方針，實現(xiàn)了應急管理過程全覆蓋。2004 年6 月，國務院辦公廳印發(fā)了《國務院有關部門和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應急預案框架指南》，提出“遵循預防為主、常備不懈”的方針⑥國務院辦公廳關于印發(fā)《國務院有關部門和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應急預案框架指南》的函［J］.中華人民共和國國務院公報，2004（17）：42-48.。2005 年之后，我國的應急管理逐漸被界定為包括預防與準備、預警與監(jiān)測、處置與救援、善后與恢復四個過程。⑦張海波，童星.公共危機治理與問責制［J］.政治學研究，2010（2）：50-55.2006 年6 月，《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》提出“以人為本、預防為主”的應急管理原則，增強第一時間預防和處置各類突發(fā)公共事件的能力①國務院關于全面加強應急管理工作的意見［N］.人民日報，2006-07-07（007）.。為有效落實預防與準備工作，把預防與準備工作納入問責范圍。2007 年實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》規(guī)定，突發(fā)事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結合的原則，對于未能積極采取預防措施或未按規(guī)定及時發(fā)布突發(fā)事件警報、采取預警期的措施而導致災害事故發(fā)生的，要對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予問責和處分。2011 年3 月，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中指出，要完善自然災害、海洋、水利等方面的防災減災體系，提升消防防災能力②中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要［N］.人民日報，2011-03-17（001）。這一時期我國在災害事故預防方面取得了顯著成效，2003-2011 年全國安全生產(chǎn)事故總起數(shù)及亡人數(shù)持續(xù)下降，2011 年的事故總起數(shù)相當于2003 年的三分之一、亡人數(shù)約為2003 年一半（如圖2）。

圖2 2003-2011 年全國安全生產(chǎn)事故總起數(shù)及死亡人數(shù)

第三，應急管理參與主體實現(xiàn)多元化，初步形成全社會參與的應急管理格局。2003 年，我國成功應對SARS 的實踐證明，單獨依靠專業(yè)群體、政府力量難以有效應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，政府的命令和管控手段不是有效遏制疫情傳播的唯一手段，全面應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要進行社會總動員，發(fā)動社會公眾、企業(yè)、社會組織等多元治理主體③朱國云.特大危機管理中的政府防治與民間救援［J］.江海學刊，2004（1）：88-93、222-223.，以協(xié)商合作的方式協(xié)同開展應對④李淮安.從SARS 看社會資本缺失與社會組織治理［J］.南開管理評論，2003（3）：1.。2004 年6 月，國務院辦公廳印發(fā)的《國務院有關部門和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應急預案框架指南》提出，要充分發(fā)揮社會各方面，尤其是專家的作用，積極動員人民群眾參與應對突發(fā)公共事件，實行科學民主決策。此后，《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》等相關文件，對于社會力量參與突發(fā)事件處置進行了明確規(guī)定，提出要構建政府主導、部門協(xié)調(diào)、軍地結合、全社會共同參與的應急管理工作格局。以2008 年四川汶川地震為例，累計有491.4 萬名志愿者自發(fā)攜帶救援物資從全國各地奔赴災區(qū)一線，而后方參與抗震救災的志愿者人數(shù)高達1000 萬以上。來自不同地區(qū)的志愿者、各類社會組織同專業(yè)救援力量、軍隊武警官兵日夜奮戰(zhàn)在救災一線，形成了社會廣泛參與的救災救援格局。因此，2008 年也被稱為我國的“公益元年”，但社會救災力量缺乏制度化和規(guī)范化的有效管理，救災秩序相對混亂的問題也引起了相關政府部門的關注與擔憂①事件七：《關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》出臺［J］.中國減災，2018（9）：25.。

這一時期我國通過汲取突發(fā)事件應對的經(jīng)驗與教訓，應急管理體制建設取得顯著成效。一是建立了應急管理辦公室和部際聯(lián)席會議，強化了應急管理綜合協(xié)調(diào)能力，為應對重大突發(fā)事件提供了有效保障；二是通過踐行預防為主的應急管理理念，不斷強化應急管理預防和準備工作，初步實現(xiàn)了應急管理關口前移，實現(xiàn)了應急管理全過程覆蓋，災害事故治理主動性顯著提升；三是社會多元應急力量不斷發(fā)展壯大，參與應急管理的積極性不斷提升，政府對于社會力量參與應急管理的動員方式更加多元和有效，初步形成了社會多元治理主體參與應急管理的格局。但這一時期的應急管理體制仍然面臨許多問題：一是單災種應急管理體制在應對重大以及特別重大突發(fā)事件時，缺乏統(tǒng)籌抓總且富有權威的綜合協(xié)調(diào)部門，綜合協(xié)調(diào)能力仍然較為有限，難以有效實現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域的協(xié)同聯(lián)動；二是預防和準備工作仍需進一步強化，特別是在基層一線，應急管理人員綜合素質(zhì)與安全意識有限、應急物資儲備不足，風險防范和化解工作亟需提升；三是統(tǒng)籌和引導社會應急力量有序參與應急管理的能力不足，許多社會應急力量的無序參與，對有力有序有效地開展應急管理工作帶來了一些負面影響。

（三）多災種主動型治理體制（2012 年至今）

新時代以習近平同志為核心的黨中央圍繞防范化解重大風險、推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化，提出“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”的應急管理理念以及全災種、大應急、大安全的應急管理框架，持續(xù)深化應急管理體制改革，應急管理體制逐步演變?yōu)榱硕酁姆N主動型治理體制。

第一，組建應急管理部門，建立多災種管理體制。著眼于構建“全災種、大應急、大安全”的中國特色大國應急管理體系，黨中央持續(xù)深化應急管理體制改革。2015 年5 月，習近平總書記提出了“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”的應急管理理念，要求從應對單一災種向綜合減災轉(zhuǎn)變②習近平在中共中央政治局第二十三次集體學習時強調(diào) 牢固樹立切實落實安全發(fā)展理念 確保廣大人民群眾生命財產(chǎn)安全［J］.現(xiàn)代職業(yè)安全，2015（6）：4-5.。2018 年，我國將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職責、國務院辦公廳的應急管理職責、民政部的救災職責、水利部的水旱災害防治、中國地震局的震災應急救援職責以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會等11 個部門的13 項職責進行整合，組建應急管理部?！蛾P于深化黨和國家機構改革決定稿和方案》指出，應急管理部的主要職責是，組織編制國家應急總體預案和規(guī)劃，建立災情報告系統(tǒng)并統(tǒng)一發(fā)布災情，統(tǒng)籌應急力量建設和物資儲備并在救災時統(tǒng)一調(diào)度，組織災害救助體系建設，指導安全生產(chǎn)類、自然災害類應急救援，承擔國家應對特別重大災害指揮部工作；指導火災、水旱災害、地質(zhì)災害等防治；負責安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和工礦商貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等職責。由此可以看出，新組建的應急管理部門涵蓋自然災害和事故災難兩大類災種，在一定程度上整合了防災減災救災職能，初步形成了多災種、全過程和多主體參與的多災種主動型治理體制。此外，隨著應急管理體制改革向基層延伸，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）成立了專門的應急管理機構，伴隨著人員轉(zhuǎn)隸、應急物資保障下傾、技術支撐下沉，基層應急管理能力不斷提升，有助于推動應急管理關口前移、落實以防為主的應急管理理念。

第二，部分省份成立應急管理總指揮部以及專項指揮部，不斷完善應急管理領導指揮體制。在深化應急管理體制改革進程中部分省份成立了應急管理總指揮部或者突發(fā)事件應急委員會（部分省份加掛省減災委員會牌子）。總指揮部作為自然災害防治、安全生產(chǎn)防范和應急救援統(tǒng)一領導機構，負責統(tǒng)籌落實黨中央、國務院以及省委關于災害防治、事故防范、突發(fā)事件應對工作的重大決策部署，履行重特大災害事故應急救援指揮部職責?？傊笓]部下設的專項指揮部涉及領域廣、覆蓋災種全，除了傳統(tǒng)四大類突發(fā)事件之外，一些省份還下設了教育安全、文化文物場館安全、債務風險、金融風險、大數(shù)據(jù)安全風險等專項應急指揮部?？傊笓]長或者委員會主任一般由省長擔任、各專項指揮部指揮長由分管副省長擔任，省級應急救援總指揮部的成立，推動我國應急管理體制從安全生產(chǎn)監(jiān)管向安全生產(chǎn)、自然災害、應急救援一體化綜合協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，從應對單一災種向全災種綜合防災減災救災轉(zhuǎn)變，從應急資源分散管理向應急救援統(tǒng)一指揮、聯(lián)合響應轉(zhuǎn)變①薛瀾，沈華.五大轉(zhuǎn)變：新時期應急管理體系建設的理念更新［J］.行政管理改革，2021（7）：51-58.，是構建全災種、大應急、大安全框架的生動實踐。

第三，堅持黨政同責、分級負責原則，探索構建地方黨委和政府共同負責的應急管理體制。2013 年11 月24 日，習近平總書記提出建立健全黨政同責、一崗雙責、齊抓共管的安全生產(chǎn)責任體系。2016 年12 月9 日，《中共中央國務院關于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》強調(diào)要堅持各級黨委和政府在防災減災救災工作中的領導和主導地位，發(fā)揮組織領導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、提供保障等重要作用。除了安全生產(chǎn)領域，“黨政同責”也在逐步向自然災害、社會安全等應急管理全領域拓展，所謂的“黨政同責”本質(zhì)是要求各級黨委和政府在防災減災救災過程中承擔相同的責任，以問責和追責為抓手，實現(xiàn)各級黨政部門齊抓共管的目的，改革了以往“黨委領導、政府負責”領導體制②蔡勤禹，姜志浩.新中國成立以來我國應對重大災害體制變遷考察［J］.中國應急管理科學，2021（3）：22-30.。此外，按照分級負責的原則，中央注重發(fā)揮宏觀層面的統(tǒng)籌指導、政策協(xié)調(diào)、督查支持作用，地方黨委政府承擔起統(tǒng)一領導、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的主體責任，有助于發(fā)揮各級黨委政府的應急管理優(yōu)勢，提升應急管理效能。以2022 年四川甘孜州瀘定縣“9·5 瀘定地震”為例，地震發(fā)生后立即成立了由州委書記、州長任雙指揮長的瀘定縣“9·5”地震抗震救災指揮部，下設綜合協(xié)調(diào)組、救援組、醫(yī)療組、疫情防控組等專項小組，有效地提升了應急處置的效率和效果。

第四，落實以防為主、防抗救相結合的方針，建立健全覆蓋應急管理全過程的綜合減災體制。從源頭上預防、減少和化解各類風險隱患，是最有效最經(jīng)濟的應急管理方式。習近平總書記指出，防災減災救災是一項長期任務，要堅持以防為主、防抗救相結合的方針③習近平在中共中央政治局第二十三次集體學習時強調(diào) 牢固樹立切實落實安全發(fā)展理念 確保廣大人民群眾生命財產(chǎn)安全［J］.現(xiàn)代職業(yè)安全，2015（6）：4-5.。全面系統(tǒng)、科學準確地摸清我國各類災害事故的風險隱患底數(shù)，是提升應急管理預防工作效果的基礎和前提。為此，我國在2020 年開展了為期三年的第一次全國自然災害綜合風險普查工作，基本摸清了自然災害領域的風險底數(shù)；在安全生產(chǎn)領域持續(xù)開展安全生產(chǎn)隱患排查治理，制定了《全國安全生產(chǎn)專項整治三年行動計劃》《化工園區(qū)安全風險排查治理導則（試行）》《危險化學品企業(yè)安全風險隱患排查治理導則》《公路水運工程淘汰危及生產(chǎn)安全施工工藝、設備和材料目錄》等文件，進一步深化和細化了安全生產(chǎn)領域的風險隱患排查治理工作。與此同時，我國逐步建立健全基層應急管理機構，大力開展災害信息員隊伍建設，為有效開展應急管理預防工作提供了隊伍保障，逐步完善了覆蓋應急管理全過程的綜合減災體制。

第五，部分地區(qū)探索成立了社會應急力量統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構，建立了社會應急力量統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。社會力量參與應急管理的積極性持續(xù)高漲，為了更好地吸納社會應急力量，推動社會多元治理主體協(xié)同有序地開展應急管理工作。2015 年，民政部印發(fā)的《關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》強調(diào)，要充分調(diào)動各方面積極性，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有序協(xié)作的救災合力①民政部關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見［J］.中華人民共和國國務院公報，2016（6）：67-70.。2016 年印發(fā)的《中共中央國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》強調(diào)要加強政府與市場機制、社會力量協(xié)同配合，形成工作合力。2016 年10 月，在廣州市民政局指導下，廣州市慈善會、社會組織聯(lián)合會等6 家單位聯(lián)合發(fā)起成立廣州市社會力量防災減災救災聯(lián)盟，聯(lián)盟首批成員單位達80 家，涵蓋專業(yè)救援類、慈善募捐類、社會服務類、物資保障類、志愿服務類以及綜合支持類六大組織。2017 年9 月，四川省成立了社會力量參與防災減災救災統(tǒng)籌中心，承擔全省社會力量參與防災減災救災工作的日常協(xié)調(diào)、信息溝通和資源統(tǒng)籌等工作，系全國首創(chuàng)。社會應急力量統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構的成立，有助于推動社會各方應急力量的有效整合與深度融合。

三、我國應急管理體制改革的歷史經(jīng)驗

隨著黨中央、國務院的重大決策部署和應急管理事業(yè)所面臨形勢的變化，我國不斷深化應急管理體制改革，初步建立了具有中國特色的應急管理體制，應急管理事業(yè)取得顯著成就。在此背景下系統(tǒng)總結我國應急管理體制改革的寶貴經(jīng)驗，可為鞏固和拓展改革成果，進一步優(yōu)化我國應急管理體制提供行動指南。

（一）平衡災種管理的專業(yè)性和綜合性：建立有限度的多災種應急管理體制

應急管理是一項專業(yè)性和實踐性都較強的工作，不同災種管理之間的差異性較大，單災種管理有利于提升縱向指揮能力和應急管理專業(yè)化水平，但橫向綜合協(xié)調(diào)能力不足，難以應對復合型事故災害；全災種應急管理體制可以提升綜合協(xié)調(diào)能力，但管理幅度過大，弱化上下聯(lián)動能力，且與全過程管理之間存在難以消弭的張力②童星.中國應急管理的演化歷程與當前趨勢［J］.公共管理與政策評論，2018（6）：11-20.，所以片面地強調(diào)單災種或全災種管理都是不可取的。從我國災種管理演變歷程可以看出，我國經(jīng)歷了從單災種管理體制的建立到逐步完善再到多災種管理體制的演變過程，成立了涵蓋自然災害與事故災難兩大類突發(fā)事件、覆蓋從預防、救災到恢復全過程的應急管理部門。同公共衛(wèi)生和社會安全兩類災種比較而言，自然災害和事故災難兩類突發(fā)事件之間的關聯(lián)性較強、共同特征較多，統(tǒng)籌管理這兩類災種很好地平衡了災種管理的專業(yè)性同綜合性之間的張力。

（二）兼顧統(tǒng)一指揮的權威性與靈活性：構建中央賦能與屬地指揮相結合的應急指揮體制

應急管理是一項點多面廣工作量大的系統(tǒng)工程。重大突發(fā)事件的救援與處置具有時間緊、任務重、情況急的特征，需要整合多層級、多方面的救援力量和救災物資，要求應急指揮兼具權威性和靈活性。統(tǒng)一指揮的權威性對于總指揮長的級別要求較高，但級別高的總指揮長常常面臨地方性知識不足的問題，弱化了統(tǒng)一指揮的靈活性。因此，如何兼顧統(tǒng)一指揮的權威性和靈活性成為完善應急管理指揮體制的關鍵。從我國重大突發(fā)事件應急管理指揮體制演變來看，我國經(jīng)歷了從中央直接指揮、國務院設立專項指揮部進行指揮到分級指揮的演變歷程，各級總指揮長由屬地黨政一把手擔任，中央和國務院相關部門以下派工作組的方式，進行賦能性指導和跨部門、跨區(qū)域協(xié)調(diào)，有效地兼顧了統(tǒng)一指揮權威性和靈活性，有利于克服地方政府的依賴思想，充分發(fā)揮中央和地方兩個方面的積極性①李全茂.對我國救災工作方針的回顧與思考［J］.中國減災，2007，（12）：22-23.。

（三）注重綜合協(xié)調(diào)的規(guī)范性與權威性：建立應急管理綜合協(xié)調(diào)體制

綜合協(xié)調(diào)的規(guī)范性與權威性，是有效開展跨部門、跨區(qū)域、跨主體綜合協(xié)調(diào)的根本所在。從我國應急管理綜合協(xié)調(diào)機構演進來看，我國經(jīng)歷了基于單災種的日常性議事協(xié)調(diào)機構和臨時性指揮協(xié)調(diào)機構、到應急管理辦公室和部門聯(lián)席會議、再到應急管理部門的演進歷程。從綜合協(xié)調(diào)機構的權威性和規(guī)范性來看，單災種的日常性議事協(xié)調(diào)機構和臨時性指揮協(xié)調(diào)機構權威性和規(guī)范性不足，導致綜合協(xié)調(diào)能力相對有限。應急管理辦公室和部門聯(lián)席會議的設置在一定程度提升了綜合協(xié)調(diào)的規(guī)范性，但應急管理辦公室面臨權責不匹配和“小馬拉大車”的問題，導致同級協(xié)調(diào)同級甚至下級協(xié)調(diào)上級的困境，綜合協(xié)調(diào)的權威性嚴重不足。新組建的應急管理部作為國務院獨立部門，擁有自己的編制和經(jīng)費，輔之以健全的制度體系，有效地保障了綜合協(xié)調(diào)的規(guī)范性與權威性，部分地區(qū)成立了由黨政一把手擔任總指揮長的應急管理總指揮部，在應急管理實踐中進一步強化了綜合協(xié)調(diào)能力，應急管理綜合協(xié)調(diào)體制逐漸完善。

（四）注重應急管理的經(jīng)濟性和有效性：建立覆蓋全過程的綜合減災體制

預防是最經(jīng)濟、最有效、最安全的應急管理手段。從應急管理過程覆蓋面的演進歷程來看，我國經(jīng)歷了從事中救災和事后恢復重建向覆蓋應急管理全過程的轉(zhuǎn)變。黨中央對于災害事故預防的重視是一脈相承的，1951 年，周恩來在不同的場合多次指出，救災必須聯(lián)系到預防，堅持以預防為主的方針去對付災害②李雅興，賀建林.試論周恩來的減災防災救災思想［J］.甘肅社會科學，2006（4）：206-208.。但這一時期我國科技水平落后、物資相對匱乏，缺少防災減災的主客觀條件，預防效果有限。為有效落實防災減災工作，鄧小平指出：“經(jīng)濟發(fā)展了，國家強大了，我們才能有力量抵御任何自然的和社會的風浪。”③十三大以來重要文獻選編：中［C］.北京：人民出版社，1991：549.2008 年胡錦濤強調(diào)：“防范水患任何時候都不能松懈，興修水利任何時候都不能松勁?！雹軇⒙稌裕绦⒑?應強化防災減災工作——學習胡錦濤關于防災減災抗災的重要論述［J］.理論月刊，2008（12）：84-86.中國特色社會主義進入新時代，習近平總書記創(chuàng)造性地提出“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”的現(xiàn)代化應急管理理念，對于各類風險隱患多次強調(diào)源頭治理、前端化解。2018 年成立應急管理部，其重要職能之一就是指導各地區(qū)各部門開展各類事故災難和自然災害的綜合防治工作。與此同時，我國積極開展各類風險隱患排查整治工作，創(chuàng)新應急管理方式和手段，推動應急管理人員、物資、技術下沉到基層一線，初步建立了以防為主、覆蓋應急管理全過程的綜合減災體制。

（五）注重社會多元應急主體參與的有序性和有效性，探索建立社會應急力量協(xié)調(diào)機構

應急管理是一項點多面廣的系統(tǒng)性工程，社會多元化的治理主體是開展應急管理工作的重要輔助力量，構建全社會參與的應急管理格局已經(jīng)成為社會共識。但應急管理作為一種專業(yè)性和實踐性較強的工作，對于參與主體的專業(yè)素養(yǎng)和身心素質(zhì)要求較高。從社會應急力量參與歷程來看，社會應急力量實現(xiàn)了由弱到強的演進，參與方式實現(xiàn)了從政治動員向包括政治動員、自我動員在內(nèi)的多樣化動員方式的轉(zhuǎn)變。但長期以來，由于我國缺乏社會應急力量常設性管理機構，社會各類治理主體參與應急管理的自發(fā)性較強，有序性和有效性相對不足。2021 年12 月，應急管理部對建立社會應急力量現(xiàn)場協(xié)調(diào)機制建設試點工作進行了部署，為社會應急力量參與救災提供信息咨詢、任務管理、報備登記等支持①應急管理部召開社會應急力量現(xiàn)場協(xié)調(diào)機制建設試點工作部署會［J］.中國安全生產(chǎn)科學技術，2021（12）：128.。但這一舉措仍未解決社會應急力量日常性管理缺位的問題，為此，少數(shù)地方政府開始建立社會應急力量常設性管理機構，通過加強日常聯(lián)系、開展協(xié)同演練等措施，提高社會應急力量同綜合性、專業(yè)性等救援力量打配合的能力，有效地提升了社會應急力量參與的有序性和有效性，為構建應急管理大協(xié)同格局提供了重要保障。

四、未來展望

為進一步優(yōu)化我國應急管理體制，加快推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化，應在總結我國應急管理體制改革經(jīng)驗的基礎上，結合黨的二十大報告提出的“完善國家安全法治體系、戰(zhàn)略體系、政策體系、風險監(jiān)測預警體系、國家應急管理體系，完善重點領域安全保障體系和重要專項協(xié)調(diào)指揮體系”“堅持安全第一、預防為主，建立大安全大應急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉(zhuǎn)型”等重要論述，對深化我國應急管理體制改革作出展望。

（一）建立健全應急管理領導指揮部體系，完善應急管理領導指揮體制

黨的二十大報告指出，堅持黨中央對國家安全工作的集中統(tǒng)一領導，完善高效權威的國家安全領導體制。當前我國在應急管理領域尚缺少統(tǒng)一領導指揮、議事協(xié)調(diào)決策機構，現(xiàn)有的應急管理部門也難以承擔起這一職責。因此，我國要加快建立健全應急管理領導指揮部體系，在中央層面成立國家應急管理總指揮部，在各級政府層面建立地方應急管理總指揮部，各地應急管理總指揮部可以由安全應急委員會轉(zhuǎn)換而來，專項指揮部則可以延續(xù)已有的工作架構，從而建立應急管理領導指揮部體系，履行各類突發(fā)事件領導指揮、議事協(xié)調(diào)和決策職責，構建全災種、大應急框架，完善應急管理領導指揮體制。各級應急管理總指揮部的辦公室可設在應急管理部門，辦公室平時負責風險防范、應急準備等常態(tài)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導監(jiān)督工作，救災救援時當好黨政領導應急指揮、協(xié)調(diào)、決策的參謀助手。此外，落實黨政“一把手”的應急管理主體責任和“一崗雙責”責任制，由各級黨政一把手擔任雙總指揮長，提升領導指揮的靈活性和權威性。

（二）建立健全社會應急力量協(xié)調(diào)機構，優(yōu)化應急管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體制

近些年我國各類重大突發(fā)事件處置過程中都可以看到不同社會治理主體的身影，并在應急處置、物資捐贈、恢復重建等方面發(fā)揮著重要作用。隨著我國應急管理部門和應急管理總指揮部體系的逐步建立，政府層面應急力量的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力將逐步提升，但如何有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會應急力量仍將是構建大安全大應急框架的堵點之一。在此大背景下建立健全社會多元應急力量綜合協(xié)調(diào)機構，或者明確由應急管理部門承擔這一職責，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會應急力量。在非應急態(tài)下政府應急管理部門要加強同社會應急力量的常態(tài)化聯(lián)系，積極開展共同培訓和協(xié)同演練，實現(xiàn)對社會應急力量的有效協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，著力提升社會應急力量參與應急管理的秩序和效能，加快構建共建共治共享的應急管理大協(xié)同格局，進一步完善我國應急管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體制。

（三）優(yōu)化分工協(xié)作，構建統(tǒng)分結合、防救結合、上與下結合的應急管理職責體系

2018 年應急管理體制改革以來，我國應急管理事業(yè)取得了長足進步，但應急管理職責劃分與有效銜接仍需進一步加強。在統(tǒng)和分方面，新組建成立的應急管理部門在應急管理職責整合方面相對有限，許多應急管理職能仍然分散于其他相關職能部門，不利于形成應急管理整體合力。因此，未來需要在明確應急管理相關部門職責邊界的基礎上，不斷加強部門協(xié)作，實現(xiàn)左右協(xié)同和上下聯(lián)動，加快形成應急管理整體合力；在防與救方面，要打破業(yè)務壁壘和觀念障礙，進一步劃清防與救的職責邊界，加強防與救的職責銜接，實現(xiàn)防災與救災全鏈條能力的提升；在上與下方面，要謹防壓實責任異化為推卸責任，高度警惕“責任往下推、板子往下打”的“二傳手”現(xiàn)象，更好地平衡“垂直領導”和“分級負責”的關系，發(fā)揮好中央和地方政府兩個層面的積極性和主動性，形成上下有效聯(lián)動的應急管理格局。在明確職責邊界和強化職責銜接整合的基礎上，構建統(tǒng)分結合、條塊結合、防救結合職責體系，有效落實綜合應急管理職能。

（四）建立健全基層應急管理體制，打通應急管理“最后一公里”

當前，我國基層地區(qū)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）一級應急管理機構還不健全，在很大程度影響了基層應急管理工作的有效開展。因此，要加快推進基層應急管理體制改革，圍繞提升基層應急管理能力，加強基層應急管理體制改革頂層設計，出臺諸如《基層應急管理體制改革指導性意見》的指導性文件，制定基層應急管理機構建設、人員編制、物資裝備配備等標準，以標準化推動基層應急管理體制現(xiàn)代化。比如，可在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和鄉(xiāng)村（社區(qū)）分別設立“應急站”和“應急服務站”，推動編制、人員等應急資源下沉，強化基層應急管理技術支撐和應急物資裝備保障，保障基層應急管理有機構、有隊伍、有技術、有制度、有物資，依托現(xiàn)有基層黨建、社會治安等微網(wǎng)格，整合組建村（社區(qū)）應急管理網(wǎng)格，建立健全基層應急管理體制。

（五）堅持自上而下與自下而上的改革并重，總結和推廣各地區(qū)改革經(jīng)驗

2018 年我國開展的應急管理體制改革遵循的是自上而下的改革邏輯，具有典型的“高位推動”特征。但隨著應急管理體制改革的持續(xù)深化，改革的重心逐漸下移，加之我國不同地區(qū)面臨的應急管理形勢、任務和要求有所不同，需要正確處理好一般性和特殊性之間的關系，鼓勵地方政府積極探索建立與地方應急管理要求相適應的地方特色應急管理體制。因此，我國應急管理體制改革需要堅持自上而下與自下而上并重的邏輯，地方政府既要堅決落實中央關于深化應急管理體制改革的戰(zhàn)略部署，也要堅持一切從實際出發(fā)，做到實事求是，針對地方應急管理特別是基層應急管理所面臨的新形勢做好調(diào)查研究、綜合評估，積極吸取經(jīng)驗和教訓，科學制定深化應急管理體制改革方案，提升改革的可操作性和實效性。與此同時，在國家層面，應急管理部要積極總結和推廣地方政府的有益做法和先進經(jīng)驗，減少地方政府應急管理體制改革試錯成本，加快完善中國特色應急管理體制。