中國社區(qū)治理政策工具的運(yùn)用及啟示*
——基于2000 年以來社區(qū)政策文本的內(nèi)容分析

程 宇，鄭志康

（電子科技大學(xué)中山學(xué)院 人文社會科學(xué)學(xué)院，廣東 中山 528400）

一、問題的提出

社區(qū)治理問題既是中國眾多政策議程的核心議題之一，也是創(chuàng)新社會治理、化解社會矛盾的基礎(chǔ)場域。習(xí)近平總書記曾這樣描述社區(qū)在新時期社會治理中的戰(zhàn)略地位：“社區(qū)是基層基礎(chǔ)，只有基礎(chǔ)堅固，國家大廈，才能穩(wěn)固”。為實(shí)現(xiàn)社區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展，中國政府不斷出臺有關(guān)社區(qū)治理的政策性文件，其目的在于通過政策手段，加強(qiáng)社區(qū)在國家基層治理體系中的基礎(chǔ)性作用，構(gòu)建現(xiàn)代化社區(qū)治理體系。自黨的十八大以來，國家不斷圍繞社區(qū)治理領(lǐng)域開展多項(xiàng)綜合性、全局性、系統(tǒng)性的宏觀政策規(guī)劃。2017 年，中共中央聯(lián)合國務(wù)院共同頒布了新中國歷史上第一個以黨中央、國務(wù)院名義出臺的關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件——《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》。在這份指明我國社區(qū)未來5-10 年治理方向的重磅文件中，明確要求到2020 年要基本形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，這意味著我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制將更加完善，城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力得到明顯提升，城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)、公共管理、公共安全等公共產(chǎn)品得到有效保障。由此可見，國家對未來社區(qū)治理工作已有了明確的戰(zhàn)略重點(diǎn)、主攻方向和推進(jìn)策略。

然而，隨著我國城鎮(zhèn)化、市場化的深入發(fā)展，基層社會結(jié)構(gòu)漸趨松散化，各群體利益不斷分化、階層矛盾日益加劇，一系列社會變化給社區(qū)治理工作帶來了新的難題。例如，住房商品化的快速推進(jìn)下的物業(yè)管理紊亂、社區(qū)人口結(jié)構(gòu)異質(zhì)化下的居民訴求復(fù)雜化，以及社區(qū)自治發(fā)展緩慢等問題。對當(dāng)前社區(qū)治理面臨的多重難題，學(xué)界已積累了豐富的研究，現(xiàn)實(shí)中也有大量案例可供觀察，本文不再贅述。需要注意的是，當(dāng)前孕育公共問題的社會土壤正在經(jīng)歷著深刻變化，在這些變化下不斷涌現(xiàn)出的治理難題為社區(qū)治理政策制定的科學(xué)性和合理性提出了更高的要求。更進(jìn)一步講，如果缺乏能夠反映我國社區(qū)治理客觀規(guī)律的政策運(yùn)用體系，不僅會嚴(yán)重影響政策工具在化解治理困境時的作用，使其效力大打折扣，還會導(dǎo)致政策本身在時間和內(nèi)容上出現(xiàn)雙重滯后，進(jìn)而降低社區(qū)治理政策的針對性，影響治理效能的達(dá)成?；诖耍疚耐ㄟ^對近20 年來的社區(qū)治理政策文本的分析，運(yùn)用內(nèi)容分析法對其展開多維度研究，從政策工具視角出發(fā)，對我國國家層面的社區(qū)治理政策工具的運(yùn)用規(guī)律進(jìn)行總結(jié)，為新形勢下的社區(qū)治理政策制定提供參考，為提高社區(qū)治理水平作一些積極貢獻(xiàn)。

隨著新公共管理運(yùn)動對西方國家政府效能滯后的反思，政策工具理論日益受到關(guān)注。20 世紀(jì)初期，得益于陳振明、張璋等學(xué)者的闡述和引進(jìn)，政策工具理論在國內(nèi)漸漸被更多學(xué)者認(rèn)識和運(yùn)用①黃紅華.政策工具理論的興起及其在中國的發(fā)展［J］.社會科學(xué)，2010（4）：13-19.。目前，我國公共管理領(lǐng)域?qū)φ吖ぞ呃碚摷捌鋺?yīng)用開展了大量的研究工作，積累了豐富的研究成果。但是，當(dāng)前學(xué)界對中國社區(qū)治理政策工具類型及其作用的研究還未全面展開，對中國社區(qū)治理問題中不同政策工具運(yùn)用的關(guān)注也不夠深入，這為本文提供了一個理論契機(jī)。此外，中國政府在社區(qū)治理方面出臺的大量的政策文本也為我們提供了借助政策工具理論對其進(jìn)行深入研究的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。更進(jìn)一步講，本文嘗試通過對已有社區(qū)治理政策文本的內(nèi)容分析，科學(xué)地認(rèn)識社區(qū)治理中不同政策工具的作用，系統(tǒng)地把握中國社區(qū)治理政策的內(nèi)在規(guī)律，以幫助政策制定者在社區(qū)治理的過程中作出更加合理、科學(xué)的政策工具選擇。

二、文獻(xiàn)回顧

（一）政策工具與社區(qū)政策

1.政策工具的相關(guān)論述。什么是政策工具？國外學(xué)者歐文·E·休斯認(rèn)為政府工具是指政府干預(yù)的方式，也是政府行為正當(dāng)化時所采用的機(jī)制②（澳）歐文·E·休斯.公共管理導(dǎo)論［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2015：19.。國內(nèi)學(xué)者張成福、黨秀云則認(rèn)為政策工具又稱治理工具或政府工具，是指政府將其實(shí)質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動的路徑或機(jī)制，沒有政策工具就無法完成目標(biāo)①張成福，黨秀云.公共管理學(xué)［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2020：93-96.。簡言之，政策工具就是政府為達(dá)成某種目的，而采取的一系列正當(dāng)化的手段、技術(shù)和方式?？傮w上看，最早對政策工具進(jìn)行研究的是荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家科臣，科臣在20 世紀(jì)60 年代提出了64 種不同類型的政策工具，但此時的工具分類體系還尚不完整。隨著后來學(xué)者對政策工具分類的深入研究，逐漸發(fā)展出四種常見的工具類型，分別是胡德以政府擁有的基本資源為標(biāo)準(zhǔn)，提出的信息樞紐型、權(quán)威型、財稅型、組織型等四種政策工具②孫志建.政府治理的工具基礎(chǔ)：西方政策工具理論的知識學(xué)詮釋［J］.公共行政評論，2011（3）：67-97.；麥克唐納和埃爾莫爾依據(jù)政府行動的預(yù)期效果，歸納出的命令型、誘導(dǎo)型、能力建設(shè)型、系統(tǒng)變遷型等四種工具類型③McDonnell L M，Elmore R F.Getting the Job Done：Alternative Policy Instruments［J］.Educational Evaluation andPolicyAnalysis，1987（2）：133–152.；施耐德和英格拉姆根據(jù)對行為特征的辨別，總結(jié)出的權(quán)威型、激勵型、能力型、象征與忠告型、學(xué)習(xí)型等五種政策工具④Schneider A，Ingram H.Behavioral Assumptions of Policy Tools［J］.The Journal of Politics，1990（2）：510–529.；豪利特等人則按照政府干預(yù)程度，劃分出的強(qiáng)制型、混合型和自愿型三種政策工具⑤HowlettM，Kim J，WeaverP.AssessingInstrumentMixes throughProgram-andAgency-LevelData：MethodologicalIssuesi nContemporaryImplementationResearch［J］.ReviewofPolicyResearch，2006（1）：129–151.?？梢哉f，政策工具理論的發(fā)展和完善為本文提供了成熟的理論工具。

近年來，隨著國內(nèi)公共管理領(lǐng)域?qū)φ吖ぞ呃碚撜J(rèn)識的不斷深入，已有許多研究者將其作為理論來源，以社區(qū)治理政策文本為研究對象展開探討分析。此類研究所做的大部分工作在于挖掘政策文本中所體現(xiàn)出來的政策工具的運(yùn)用特征，通過量化數(shù)據(jù)的方式加以呈現(xiàn)，并提出可行的政策建議。例如，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)政府在社區(qū)治理的政策工具運(yùn)用上存在搭配不當(dāng)、缺乏長遠(yuǎn)考量和各個治理主體參與程度失衡的難題，且在不同政策目標(biāo)下，政策工具的運(yùn)用也存在利益偏好⑥王伽碩.社區(qū)治理政策的工具偏好及優(yōu)化路徑——基于政策工具和治理主體的二維分析［J］.兵團(tuán)黨校學(xué)報，2019（5）：73-78.。另外，少部分研究者則關(guān)注政策制定主體的態(tài)度轉(zhuǎn)向，以及政策工具箱的種類拓展，如衡霞認(rèn)為各級政府在農(nóng)村社區(qū)治理中逐漸減輕了對物質(zhì)性工具的依賴，更加重視制度理性的作用⑦衡霞.農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的公共選擇邏輯——基于15 個省份150 份政策文本的分析［J］.探索，2021（4）：38-48.，孔娜娜等人進(jìn)一步拓展了城市社區(qū)治安政策工具類型，豐富了城市治安政策工具在城市社區(qū)不同場景下的具體應(yīng)用⑧孔娜娜，位利平.新時代城市社區(qū)治安政策工具的優(yōu)化選擇與應(yīng)用［J］.社會主義研究，2020（4）：111-118.。

總的來說，國內(nèi)學(xué)者沿著“政策工具理論+社區(qū)治理政策文本”這一路徑已積累了較為豐富的研究成果。無論是以量化方式展示政策工具的運(yùn)用特征，還是借此說明政策制定者對其的運(yùn)用態(tài)度，歸根結(jié)底都是為了更加深入地剖析政策文本的內(nèi)在意涵，并發(fā)現(xiàn)這些政策文本中政策工具的運(yùn)用缺陷，在此基礎(chǔ)上提出更為科學(xué)的政策建議，以幫助決策者對政策加以修正或改進(jìn)。然而，上述研究還存在以下不足：一是選擇的政策樣本不夠全面，大部分研究局限于少量或單一政策文本，且采用的政策在發(fā)布時間和內(nèi)容上暴露出跨度短、深度淺的局限，不利于全面梳理和總結(jié)社區(qū)治理政策的經(jīng)驗(yàn)啟示；二是缺乏對社區(qū)治理中不同治理領(lǐng)域和政策工具的比較研究，不能真正揭示政策工具對治理需要的實(shí)際滿足情況。

2.社區(qū)治理政策的相關(guān)論述。隨著國家強(qiáng)調(diào)推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，社區(qū)作為國家治理政策的根本落腳點(diǎn)，社區(qū)治理與政策二者之間的有機(jī)聯(lián)系逐漸得到學(xué)界重視。通過對已有文獻(xiàn)的梳理，可以發(fā)現(xiàn)國內(nèi)學(xué)界對社區(qū)治理政策的探討大多出現(xiàn)在近十年間。學(xué)者們主要圍繞政策文本體現(xiàn)出來的國家治理邏輯、社區(qū)治理政策制定過程，以及政策預(yù)期與執(zhí)行實(shí)況之間的差異等維度展開不同討論。

第一種討論將政策看作基層社區(qū)治理趨勢的最佳窗口，以此來幫助了解國家在社區(qū)治理領(lǐng)域的宏觀演進(jìn)脈絡(luò)和內(nèi)在邏輯轉(zhuǎn)向，例如何紹輝的研究發(fā)現(xiàn)國家治理政策總的趨勢是推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)城市和社區(qū)構(gòu)建和增進(jìn)社區(qū)居民福祉①何紹輝.政策演進(jìn)與城市社區(qū)治理 70 年（1949-2019）［J］.求索，2019（3）：79-87。茍歡的研究認(rèn)為新時期城鄉(xiāng)社區(qū)治理理念及其要素背后體現(xiàn)出來的合作行動主義，其從本質(zhì)上超越了傳統(tǒng)的制度主義，正散發(fā)出社區(qū)治理與發(fā)展的創(chuàng)新型光芒②茍歡.中國社區(qū)治理政策文本：一種行動主義的分析框架［J］.武漢科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2018（2）：151-157.。王木森等人的研究則為我們揭示了黨的十八大以來社區(qū)治理的“政策-實(shí)踐”圖景下時代現(xiàn)代化、主體聯(lián)動化、治理技術(shù)科學(xué)化的特征③王木森，唐鳴.社區(qū)治理現(xiàn)代化：時代取向、實(shí)踐脈向與未來走向——十八大以來社區(qū)治理“政策-實(shí)踐”圖景分析［J］.江淮論壇，2018（5）：126-133.。第二種討論則聚集于政策制定環(huán)節(jié)，認(rèn)為政策在制定過程中會受到社區(qū)內(nèi)外部因素的影響，如陳建國等人認(rèn)為來自社區(qū)內(nèi)部的社區(qū)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品屬性、社區(qū)屬性會影響社區(qū)政策的選擇④陳建國.城市社區(qū)治理的政策選擇：一個規(guī)范分析框架［J］.公共行政評論，2010（2）：42-64.。與其不同的是，葉良海認(rèn)為影響源更多來自社區(qū)內(nèi)部的自治力量，此外還特別挖掘了政府行政力量這一外部因素對政策制定的影響⑤葉良海.城市社區(qū)治理的政策工具選擇機(jī)制研究［J］.大眾科技，2015（3）：215-216.。不過，上述研究都同意在政策制定時應(yīng)該結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行充分考察。第三種討論則看到了政策預(yù)期和實(shí)際效果之間的差異愈發(fā)明顯，如盧瑋靜等人的研究認(rèn)為當(dāng)前社區(qū)缺少動員技術(shù)缺失、經(jīng)費(fèi)缺乏、激勵與協(xié)商機(jī)制失靈、法律不完善、居民素質(zhì)不足等五個政策前提，主張構(gòu)建政策前提并保證其運(yùn)行⑥盧瑋靜，趙小平，張叢叢.中國城市社區(qū)治理政策的困境、原因與對策——基于政策分析的視角［J］.城市發(fā)展研究，2016（8）：107-112.。如果說上述研究只挖掘了政策制定的外部條件缺陷，那么陳光的研究則回歸到政策本身，認(rèn)為政策會因自身屬性導(dǎo)致政策失靈、對公權(quán)力存在過度信任而約束不足等局限乃至缺陷，主張通過法治融入、規(guī)范合作、政策評估等手段提高政策品質(zhì)⑦陳光.法治化視角下社區(qū)治理“政策圍城”之走出［J］.東北大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2019（5）：519-525.。此外，還有少數(shù)學(xué)者將研究目光延伸至域外國家，如閻耀軍等學(xué)者對19 世紀(jì)以來的美英日多國社區(qū)政策進(jìn)行一個歷史變遷考察⑧閻耀軍，李佳佳.英國政府社區(qū)治理政策與實(shí)踐及對我國的啟示［J］.北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014（4）：8-11.，這些研究通過對海外社區(qū)政策演變規(guī)律和基本特征進(jìn)行較為系統(tǒng)的總結(jié)歸納，旨在為我國社區(qū)政策發(fā)展提供可借鑒的有益經(jīng)驗(yàn)。

總的來說，三種討論各自關(guān)注的維度不同，得出的結(jié)論也不同。第一種討論關(guān)注的是政策文本上折射出的治理規(guī)律，第二種討論關(guān)注的是政策制定時所面臨的內(nèi)外部環(huán)境，第三種討論關(guān)注的則是政策的實(shí)際執(zhí)行情況。無論是哪種討論，都得益于社區(qū)治理政策本身所折射出來的豐富研究價值，使研究者能夠以多樣化的研究視角進(jìn)行切入和討論，因此都能夠很好地幫助我們認(rèn)識和把握國家在社區(qū)治理層面所體現(xiàn)出來的內(nèi)在邏輯，啟示政策制定者在科學(xué)制定政策的同時也不可忽視政策評估。但是，上述研究對于理解國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的社區(qū)治理政策還存在不足之處，即這些研究更偏重圍繞政策文本展開學(xué)理層面上的探討，通過政策文本對國家社區(qū)治理的邏輯線索挖掘也多停留在思辨層面。事實(shí)上政策文本作為信息傳遞的媒介，其承載的大量政策內(nèi)容能夠借助科學(xué)的質(zhì)性分析，深入挖掘政策工具的運(yùn)用規(guī)律，從而發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理中的國家邏輯。

三、分析框架

本文借鑒國內(nèi)社區(qū)治理相關(guān)研究成果，緊緊圍繞兩個方面展開分析。首先，結(jié)合豪利特、拉米什對政策工具的理解，按照政府干預(yù)程度的高低，將政策工具劃分為強(qiáng)制型工具、混合型工具和自愿型工具，形成本文的第一個維度，即政策工具類型維度。其次，在對44 份政策文本進(jìn)行初步篩選的基礎(chǔ)上，進(jìn)行關(guān)鍵詞提取和分類，根據(jù)不同政策工具分類在不同政策治理內(nèi)容中的使用原則，進(jìn)行具體維度說明，從而在此基礎(chǔ)上搭建社區(qū)治理“政策工具類型-政策內(nèi)容”二維分析框架，以便進(jìn)行相關(guān)解釋。

（一）Y 維度：政策工具類型維度

在豪利特等人對政策工具的分析中，認(rèn)為處于國家干預(yù)程度頂端的強(qiáng)制型工具在公共事業(yè)中發(fā)揮管制和直接提供的作用，如利用法律法規(guī)、目標(biāo)規(guī)劃、管理監(jiān)督等手段規(guī)范主體行為，使其不得不遵從并調(diào)整自身行為來達(dá)到政策的預(yù)期效果，因?yàn)橛袊覍φ咝ЯΦ闹苯颖ＷC，故而有力地保障了政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)；處于強(qiáng)制型和自愿型中間的混合型工具則利用信息、勸誡、補(bǔ)貼等手段，比如通過健全服務(wù)，加強(qiáng)措施、資金投入，支持鼓勵等途徑對其他主體的行動造成影響；干預(yù)程度最低的自愿型工具則完全遵循自愿原則，通過政府引導(dǎo)、宣傳教育、營造相關(guān)輿論氛圍等途徑形塑相關(guān)主體的行為，由于自愿型工具幾乎沒有或者很少存在政府干預(yù)行為，所以其發(fā)生效力的方式通常以間接生效為主?；诖?，本文在政策內(nèi)容的基礎(chǔ)上共提煉出20 個具體類目，如表1 所示：

（二）X 維度：政策治理內(nèi)容維度

政策工具不僅能反映政策產(chǎn)生效力的手段和方式，還可以實(shí)現(xiàn)多種政策目的，所以僅從政策工具類型角度進(jìn)行劃分并不能完全體現(xiàn)政策目的，也不利于全面了解政策工具在不同治理領(lǐng)域中的運(yùn)用特征。因此必須考慮社區(qū)政策的內(nèi)在規(guī)律和特征，而這又與社區(qū)政策的不同治理領(lǐng)域密切相關(guān)。不同領(lǐng)域所面臨的治理問題不同，在采用不同的政策工具時所產(chǎn)生的政策效果也會存在差異，政策制定者需要做到實(shí)事求是，分類考慮，根據(jù)不同治理領(lǐng)域的內(nèi)容和特點(diǎn)選擇更為具體、科學(xué)的政策工具，影響和調(diào)整不同治理對象的選擇。本文在已有研究的基礎(chǔ)上，大致歸納出社區(qū)服務(wù)、社區(qū)公共衛(wèi)生、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)安全、社區(qū)文化、社區(qū)社會保障等六個方面，共同構(gòu)成社區(qū)治理政策領(lǐng)域的維度。

（三）X-Y 維度：政策工具類型-治理領(lǐng)域二維分析框架

為了更充分準(zhǔn)確、直觀地對相關(guān)關(guān)系進(jìn)行解釋，這里將“Y 維度：政策工具類型”和“X 維度：治理領(lǐng)域”相結(jié)合，得出本文的政策工具類型-治理領(lǐng)域二維分析框架。其中，為了更好地區(qū)分政策文本具體類目，使其更貼近政策文本內(nèi)容原文，本文進(jìn)一步細(xì)化政策文本中的關(guān)鍵詞，并將其歸類到不同的政策工具類型當(dāng)中。常見的強(qiáng)制型政策工具包括法律法規(guī)、建設(shè)規(guī)劃、組織領(lǐng)導(dǎo)等；混合型政策工具類型則較為多樣，包括支持鼓勵、組織保障、財政投入、信息技術(shù)、健全服務(wù)等；自愿型政策工具則具體表現(xiàn)為政府引導(dǎo)、宣傳教育和輿論文化等。最后，本文將細(xì)分過的具體類目與政策工具類型和治理領(lǐng)域維度進(jìn)行結(jié)合，最終形成基于政策工具分類的社區(qū)治理政策文本二維分析框架，如圖1 所示：

圖1 政策工具-治理領(lǐng)域二維分析框架

四、樣本來源與研究方法

（一）數(shù)據(jù)來源

1.社區(qū)治理政策文本來源

本文的研究樣本為2000-2021 年間與社區(qū)治理密切相關(guān)的政策文件，通過搜集整理初步得到政策文件44 份，這些文件都直接涉及社區(qū)治理問題。數(shù)據(jù)來源主要來自北大法寶數(shù)據(jù)庫。為防止樣本出現(xiàn)遺漏，做完北大法寶數(shù)據(jù)庫資源搜集后，又到國務(wù)院及其各部委官網(wǎng)做進(jìn)一步數(shù)據(jù)收集，盡可能補(bǔ)充和完善現(xiàn)有政策數(shù)據(jù)。

2.社區(qū)治理政策文本篩選

社區(qū)治理政策的發(fā)布往往涉及多個不同主體，為確保所選取政策文本的權(quán)威性和代表性，增強(qiáng)樣本信度和效度，政策文本基于以下標(biāo)準(zhǔn)做進(jìn)一步的篩選和優(yōu)化：一是發(fā)文主體，主要為國務(wù)院及其各部委；二是政策文本與社區(qū)治理問題密切相關(guān)，政策文本包括社區(qū)治理的內(nèi)容、措施和規(guī)定等；三是政策類型為法律法規(guī)、意見、辦法等能直接體現(xiàn)政府政策的文件，未使用相關(guān)政策解讀、有關(guān)講話、工作報告及會議紀(jì)要；四是排除已廢除或效力過時的政策，只保留現(xiàn)行仍然有效的政策。

（二）研究方法與編碼說明

為有效剖析收集到的44 份政策文本，本文運(yùn)用內(nèi)容分析法對其展開分析。內(nèi)容分析法是一種透過現(xiàn)象看本質(zhì)的科學(xué)方法，能夠在對政策文本內(nèi)容進(jìn)行復(fù)現(xiàn)的同時進(jìn)行結(jié)果推斷。本文對44 份政策文本按照“政策文本編號——條款內(nèi)部章節(jié)——條款對應(yīng)文本序號”的編碼規(guī)則進(jìn)行逐句編碼，總共得到465 個分析單元，并建立政策工具具體類目和治理領(lǐng)域，將每個分析單元對照原文分析上下文語境，并根據(jù)其語義，編入相應(yīng)的具體類目，最后以量化數(shù)據(jù)的方式呈現(xiàn)社區(qū)治理政策工具的使用情況。為保證編碼的可信度，分別由兩位研究人員進(jìn)行編碼，最終對編碼結(jié)果進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，得出的kappa 系數(shù)為0.895，說明編碼結(jié)果具有高度的一致性。因考慮到篇幅限制，只展示部分編碼結(jié)果（如表 2 所示）。

五、社區(qū)治理政策工具分析

（一）政策工具類型維度分析

如表3 所示，對政策文本條款編碼的統(tǒng)計結(jié)果表明，在對44 份中央層面頒布的社區(qū)治理政策文本進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，通過編碼的465 條政策條款中，屬于混合型的政策工具占比為 51%，直接涉及的政策條款超過半數(shù)，運(yùn)用次數(shù)最多；其次是具有硬性規(guī)范效力的強(qiáng)制型工具，占比為40%；運(yùn)用次數(shù)最少的是自愿型工具占比為9%，不及全部政策條款的十分之一。

表3 政策條款編碼統(tǒng)計表

在過去的20 年中，混合型工具作為我國社區(qū)治理政策的主流工具，兼具靈活性和激勵性。社區(qū)是打通基層服務(wù)“最后一公里”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，在混合型政策工具的促進(jìn)下，我國現(xiàn)代化社區(qū)服務(wù)體系的構(gòu)建取得了一定成效，尤其是在支持人才隊伍建設(shè)方面，國家鼓勵越來越多的社會主體參與到社區(qū)治理中，著力打造出一支高素質(zhì)的專業(yè)化社區(qū)工作者隊伍?？梢钥吹?，國家對社區(qū)的治理主體觀正在從單一主體管控向多元主體共治轉(zhuǎn)變，越來越重視社區(qū)治理帶頭人的地位與作用。此外，也可以看到國家正通過數(shù)字化改革不斷探索新型治理模式，并將“平臺+管家”等新型服務(wù)模式運(yùn)用到治理實(shí)踐當(dāng)中，說明我國社區(qū)治理正在進(jìn)入“四治”時代，即合治、共治、善治、智治。

強(qiáng)制型工具雖然在運(yùn)用次數(shù)上次于混合型工具，但其具有成本低、效率高、約束力強(qiáng)的天然優(yōu)勢。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是一切工作得以順利開展的前提。近年來，各地不斷涌現(xiàn)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理升級正是最好的案例。此外，強(qiáng)化監(jiān)督管理、構(gòu)建宏觀體制、壓實(shí)主體責(zé)任等政策子工具，都對實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)起到了直接的推動作用。

最后，位于輔助地位的自愿型工具仍然不可忽略，其通過潛移默化的方式，對居民主體意識及行為產(chǎn)生深遠(yuǎn)持久的影響，如大力宣傳政策內(nèi)容、積極營造社會氛圍等。但是，自愿型工具占比僅9%的情況也說明，自愿型工具的作用對于前兩者來說，更容易被忽視，其在社區(qū)治理中仍然還有廣闊的發(fā)揮空間，未來可以繼續(xù)提高其運(yùn)用比例。

（二）政策工具適用治理領(lǐng)域維度分析

通過對不同政策適用領(lǐng)域內(nèi)具體政策條款所屬的政策工具進(jìn)行分類，得到了如圖2 所示的分領(lǐng)域政策工具分布圖。該圖以直觀的形式反映了社區(qū)治理中不同治理領(lǐng)域的政策占比?？梢詮膱D中明確看到，在所收集的政策文本中，關(guān)于社區(qū)服務(wù)和社區(qū)公共衛(wèi)生的政策條款最多。其中，社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域共計161 條，占比為 34%，社區(qū)公共衛(wèi)生領(lǐng)域共計100 條，占比為22%。兩者的總占比超過半數(shù)，說明社區(qū)服務(wù)及公共衛(wèi)生問題是國家在構(gòu)建現(xiàn)代化社區(qū)體系中政策注意力高度聚焦的領(lǐng)域。新時代下社區(qū)治理的主要目標(biāo)就是讓老百姓過上好日子，要達(dá)成這一目標(biāo)，需要國家推動社區(qū)服務(wù)不斷朝著精細(xì)化、精準(zhǔn)化的方向發(fā)展，本文的研究也印證了這點(diǎn)。此外，社區(qū)也是疾病預(yù)防和控制的基層防護(hù)網(wǎng)。在過去20 年里，國家致力于社區(qū)公共衛(wèi)生體系的構(gòu)建、社區(qū)衛(wèi)生人才隊伍的培養(yǎng)以及社區(qū)醫(yī)院的建設(shè)，其目的在于為居民提供基本的衛(wèi)生服務(wù)，提高國家對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置能力，深化城鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生體系改革。

圖2 各治理領(lǐng)域政策工具分布圖

社區(qū)安全和社區(qū)環(huán)境領(lǐng)域的政策條款數(shù)較為接近，分別為50 條和 51 條，都達(dá)到11%的占比。社區(qū)安全領(lǐng)域主要聚焦社區(qū)警務(wù)建設(shè)、自然災(zāi)害應(yīng)對、安全社區(qū)建設(shè)等方面，其含義包括社會環(huán)境層面和自然環(huán)境層面。在社會環(huán)境層面是追求公共秩序的維護(hù)與穩(wěn)定，在自然層面則是提高社區(qū)遭遇自然災(zāi)害后的應(yīng)急能力。我們可以看到，國家在社區(qū)安全領(lǐng)域仍然傾注了一定的注意力。這是因?yàn)椋鐣刃騽邮幒妥匀粸?zāi)害事故所導(dǎo)致的一系列后果會大大影響基層社會穩(wěn)定，因此打造并鞏固社區(qū)安全體系，增強(qiáng)社區(qū)風(fēng)險應(yīng)對能力就顯得尤為重要。社區(qū)環(huán)境領(lǐng)域則主要關(guān)注社區(qū)氛圍營造、社區(qū)居住環(huán)境改善等問題，譬如創(chuàng)建綠色社區(qū)能夠有效推進(jìn)社區(qū)人居環(huán)境建設(shè)和污染整治，改善居民生活條件，滿足居民對美好生活的向往。但值得一提的是，目前國家對社區(qū)環(huán)境的打造并不僅局限于物質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施方面，還在社區(qū)精神環(huán)境方面持續(xù)發(fā)力，比如提高社區(qū)協(xié)商氛圍、營造社區(qū)整體和諧景象?？梢钥吹?，無論是以硬件設(shè)施為內(nèi)容的物理環(huán)境，還是以社區(qū)氛圍為內(nèi)容的精神環(huán)境都是塑造個體行為的無形之手，國家很好地看到了兩者，并付諸行動。

社區(qū)社會保障領(lǐng)域的政策條款數(shù)為72 條，占比為15%。社區(qū)社會保障領(lǐng)域聚焦于殘疾人的福利保障、社區(qū)就業(yè)工作、社區(qū)矯正、社區(qū)禁毒等方面，這也正說明國家十分重視社會弱勢群體的切實(shí)利益，不斷強(qiáng)化社區(qū)對社會弱勢群體的保障能力。與此同時，本文發(fā)現(xiàn)，國家在社區(qū)矯正工作上鼓勵和引入其他社會主體，共同參與到矯正工作中來，這也體現(xiàn)了國家對社區(qū)矯正工作具有多主體性、合作性、開放性等特征的客觀認(rèn)識。社區(qū)文化領(lǐng)域的政策條款數(shù)最少，為31 條，占比為7%，主要從社區(qū)教育工作出發(fā)，通過建立社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)、整合社區(qū)教育資源、豐富社區(qū)教育內(nèi)容和形式等方式，形成社區(qū)教育治理體系。

（三）政策工具-治理領(lǐng)域二維比較分析

在對社區(qū)治理政策工具和適用治理領(lǐng)域進(jìn)行分析后，將編碼結(jié)果放置到由政策工具和治理領(lǐng)域共同組成的橫縱二維分析框架中，目的在于整合并統(tǒng)計各治理領(lǐng)域中不同政策工具的運(yùn)用特征和側(cè)重點(diǎn)。

排在第一的是社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域，在所收集的465 條政策條款當(dāng)中，社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域的條款數(shù)占比最高，達(dá)到161 條，占比為34%。該領(lǐng)域的161 條政策條款的政策工具分布特征和樣本總體分布的特征相同，具體表現(xiàn)為混合型占據(jù)主流地位，政策條款數(shù)達(dá)到85 條，占比為53%；強(qiáng)制型工具次之，條數(shù)達(dá)到63 條，占比為39%；最少的是自愿型工具，占比僅為 8%。

排在第二的是社區(qū)公共衛(wèi)生領(lǐng)域，政策條款數(shù)為100 條，占比為 21%。在這個領(lǐng)域當(dāng)中，強(qiáng)制型和混合型的政策條款數(shù)分別為41 條和54 條，占比分別是41%和54%。其中，強(qiáng)制型政策工具多數(shù)涉及目標(biāo)規(guī)劃和執(zhí)行落實(shí)，說明國家十分注重對該領(lǐng)域的頂層設(shè)計和任務(wù)的實(shí)際落實(shí)；混合型政策工具則多數(shù)集中在健全服務(wù)和財政投入，反映出國家實(shí)實(shí)在在為社區(qū)公共衛(wèi)生體系的構(gòu)建和完善做出了全方位的政策支持。但是也存在不足，大部分政策工具主要指向組織保障、支持鼓勵和人才隊伍等方面。表4 中數(shù)據(jù)顯示，在中央層面直接提及基礎(chǔ)設(shè)施、信息技術(shù)、推廣加強(qiáng)的政策條款數(shù)僅為5 條，說明國家在該領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施完善、大數(shù)據(jù)運(yùn)用以及典型經(jīng)驗(yàn)推廣的工作還需進(jìn)一步加強(qiáng)。

在社區(qū)治理當(dāng)中，中央層面頒布的涉及社區(qū)文化領(lǐng)域的文件較少，政策條款數(shù)為31 條，占比僅為6%，多以推動和發(fā)展社區(qū)教育為主，而社區(qū)教育不僅是社區(qū)治理的重要內(nèi)容，也是國家教育事業(yè)的重要組成部分。通過對表4 中的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，本文發(fā)現(xiàn)，在該領(lǐng)域中央偏好混合型政策工具的使用，其占比為71%，是六個治理領(lǐng)域中混合型工具運(yùn)用次數(shù)最高的領(lǐng)域。其中，多數(shù)政策集中在資金投入和人才培訓(xùn)方面，說明國家對社區(qū)文化領(lǐng)域的資金支持和人才支撐力度較大。但是中央直接提及準(zhǔn)入許可、管理監(jiān)督和執(zhí)行落實(shí)的政策條款數(shù)僅有1 條，與其他領(lǐng)域形成鮮明對比。這說明，相比于其他領(lǐng)域，政策制定者對社區(qū)文化領(lǐng)域的管理和監(jiān)督意識顯得尤為不足。

社區(qū)是基層社會的主要構(gòu)成部分，其秩序的穩(wěn)定與否會直接影響到基層安全。社區(qū)安全領(lǐng)域的政策條款占比為50 條，占比為10%，其中，強(qiáng)制型和混合型兩種政策工具的占比接近，分別為44%和46%，自愿型工具占比為10%。社區(qū)社會保障是以社區(qū)為依托、居民為對象的社會保障體系，通過社區(qū)救濟(jì)、醫(yī)療養(yǎng)老等途徑，形成對社會弱勢群體的福利保障，該領(lǐng)域的政策條款數(shù)為72 條，占比達(dá)到15%。其中，混合型工具占比最高，占比為56%，強(qiáng)制型工具次之，占比為38%，自愿型工具最低，占比為7%。社會安全領(lǐng)域和社區(qū)環(huán)境領(lǐng)域的具體政策工具分布情況與樣本總體基本相同，為防止出現(xiàn)重復(fù)，這兩個領(lǐng)域的分析結(jié)果不作為代表性結(jié)論提出，也不進(jìn)行更詳細(xì)的闡述。

社區(qū)環(huán)境領(lǐng)域是唯一一個強(qiáng)制型工具占據(jù)主流的領(lǐng)域，其占比達(dá)到49%，接近半數(shù)。此外，該領(lǐng)域中自愿型工具的運(yùn)用比例也是最多的，占比為14%。其運(yùn)用比例超過樣本總體比例，說明國家已經(jīng)清晰地認(rèn)識到面對社區(qū)環(huán)境問題時，不僅要強(qiáng)調(diào)看得見的“硬指標(biāo)”考核，也必須關(guān)注相對容易被忽略，但又同樣具有重要作用的“軟指標(biāo)”，如環(huán)保政策內(nèi)容的宣傳、居民日常行為的引導(dǎo)以及社區(qū)良好氛圍的塑造。2020 年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門頒布了《關(guān)于印發(fā)綠色社區(qū)創(chuàng)建行動方案的通知》，標(biāo)志著我國城市社區(qū)人居環(huán)境把整潔、舒適、安全、美麗的目標(biāo)放在了更重要的位置。

六、研究結(jié)論與政策啟示

本文通過內(nèi)容分析法，對2000 年以來我國國家層面出臺的社區(qū)治理政策文本進(jìn)行編碼處理，對政策工具類型進(jìn)行統(tǒng)計與整體分析，并從不同的治理領(lǐng)域出發(fā)分析了不同政策工具的運(yùn)用特征，最終得出本文的研究結(jié)論，再在結(jié)論的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出政策建議。

（一）研究結(jié)論

1.不同政策工具適用情況差異?；旌闲驼吖ぞ咴谏鐓^(qū)治理政策中占據(jù)主流地位。從三種政策工具的分類來看，在本文收集到的44 份社區(qū)治理政策文本465 條政策條款編碼中，混合型政策工具的數(shù)量最多，占比達(dá)到 51%。這一結(jié)論不僅適用于樣本總體，也同樣能夠說明不同治理領(lǐng)域中三種政策工具的分布特征。從混合型工具的具體工具上看，本文還發(fā)現(xiàn)，組織保障、健全服務(wù)、加強(qiáng)措施三類具體政策工具出現(xiàn)次數(shù)最多，遠(yuǎn)高于同類政策工具中的其他具體工具。這三種具體工具和支撐鼓勵、財政投入、人才隊伍等政策措施都有著共同的價值取向，那就是為社區(qū)治理提供各種外在支持和條件保障，目的是引導(dǎo)擁有更多社會資源的社會主體參與社區(qū)治理，從而夯實(shí)社區(qū)治理的物質(zhì)基礎(chǔ)。需要指出的是，混合型工具相比于強(qiáng)制型工具具有更強(qiáng)的靈活性，這使得地方政府能夠更充分地發(fā)揮主觀能動性。

強(qiáng)制型政策工具占比低于混合型工具，但其運(yùn)用比例仍然達(dá)到40%，作用不容小覷。強(qiáng)制型工具有著低成本、見效快、約束強(qiáng)等特征，也最能直接體現(xiàn)國家對社區(qū)治理問題的認(rèn)識和態(tài)度。在社區(qū)治理問題上，政府從全局出發(fā)，立足各個階段、各個地方的實(shí)際情況，科學(xué)、合理地提出清晰可行的目標(biāo)規(guī)劃，運(yùn)用法律法規(guī)規(guī)范主體行為，保障工作的落實(shí)，充分說明了強(qiáng)制型工具的直接約束作用。與此同時，強(qiáng)制型工具以國家強(qiáng)制力實(shí)施為保障，統(tǒng)一貫徹國家意志，能夠最大程度減少因信息不對稱帶來的討價還價、信息孤島等弊端。自愿型政策工具的運(yùn)用還存在著較大不足，政策條款占比還不到全部數(shù)量的十分之一。多數(shù)涉及到對政策內(nèi)容的宣傳以及對社區(qū)居民行為的引導(dǎo)，還有少數(shù)政策要求營造特定的社會文化輿論氛圍，如繁榮社區(qū)文化等。自愿型工具之所以運(yùn)用次數(shù)遠(yuǎn)不如以上兩者，是自愿型工具本身存在的見效慢、時效性弱，效果難以被政策制定者預(yù)見和控制等特征所導(dǎo)致。

2.不同治理領(lǐng)域政策工具使用情況。在六個社區(qū)治理領(lǐng)域當(dāng)中，涉及社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域的政策工具條款數(shù)最多，使用比例達(dá)到34%。說明社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域問題得到了國家層面上的高度重視，構(gòu)建社區(qū)服務(wù)體系、提高社區(qū)服務(wù)能力，對鞏固社會治理基礎(chǔ)有著舉足輕重的作用，這也是近年來國家及各地強(qiáng)調(diào)打通“基層服務(wù)最后一公里”的意義所在。2021 年，國家頒布基層治理的重磅性文件《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》。其中，實(shí)現(xiàn)基層公共服務(wù)精準(zhǔn)高效是作為未來5 年的主要目標(biāo)之一提出的，為達(dá)成這一目標(biāo)，國家還出臺了多項(xiàng)措施來規(guī)范社區(qū)服務(wù)事項(xiàng)，完善社區(qū)服務(wù)設(shè)施，以及兜底服務(wù)建設(shè)。

作為政策條款數(shù)量占比第二的社區(qū)公共衛(wèi)生領(lǐng)域，社區(qū)公共衛(wèi)生領(lǐng)域政策條款占比達(dá)到了21%。如何有效應(yīng)對大規(guī)模疫情帶來的防控難題，是對社區(qū)公共衛(wèi)生體系的嚴(yán)峻考驗(yàn)。近兩年來，我國疫情防控取得的舉世矚目成就離不開精準(zhǔn)化、精細(xì)化的社區(qū)公共衛(wèi)生體系，其又依賴于基層疾病預(yù)防與控制能力的增強(qiáng)、突發(fā)重大公共衛(wèi)生問題應(yīng)對機(jī)制的建立，以及居民衛(wèi)生意識的提高。此外，實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化也是社區(qū)公共衛(wèi)生需要達(dá)到的重點(diǎn)目標(biāo)之一。從該領(lǐng)域近20年來頒布的政策來看，發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、培養(yǎng)衛(wèi)生人才隊伍、推進(jìn)社區(qū)醫(yī)院建設(shè)等是達(dá)成這一目標(biāo)的主要手段。但是，基礎(chǔ)設(shè)施、信息技術(shù)、推廣加強(qiáng)在該領(lǐng)域的運(yùn)用并不多，未來還需要進(jìn)一步加大對社區(qū)公共衛(wèi)生設(shè)施的投資建設(shè)力度，引進(jìn)大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段。

社區(qū)文化、社區(qū)安全、社區(qū)社會保障等三個領(lǐng)域的政策工具運(yùn)用皆呈現(xiàn)出相同的特征，混合型工具運(yùn)用次數(shù)最多，次位的是強(qiáng)制型工具，自愿型工具最少。三者的政策條款占比分別為15%、10%、6%。社區(qū)文化領(lǐng)域的政策條款數(shù)多集中于支持鼓勵、財政投入和人才隊伍，社區(qū)安全領(lǐng)域多集中于建設(shè)規(guī)劃、制度標(biāo)準(zhǔn)、體系體制方面，社區(qū)社會保障領(lǐng)域則集中在組織保障、健全服務(wù)和加強(qiáng)措施上。本文發(fā)現(xiàn)，三個不同治理領(lǐng)域的政策工具使用方面存在較大差異，反映出政策制定者對各領(lǐng)域的政策工具存在使用偏好。本文還發(fā)現(xiàn)，以上三個領(lǐng)域存在著共同的不足，即政策制定者對治理領(lǐng)域的管理監(jiān)督意識較為薄弱。社區(qū)環(huán)境領(lǐng)域是三種政策工具分布最為均衡的領(lǐng)域，與其他領(lǐng)域不同的是，該領(lǐng)域內(nèi)的強(qiáng)制型工具的運(yùn)用次數(shù)反而最高，自愿型工具的占比在全部領(lǐng)域中也是最高，說明國家對社區(qū)環(huán)境問題是“軟硬兼施”，既有強(qiáng)硬的態(tài)度和手段，也有柔和的宣傳和引導(dǎo)。

（二）政策啟示

第一，重視自愿型工具的地位，充分發(fā)揮自愿型工具的輔助引導(dǎo)作用。雖然自愿型工具缺乏像強(qiáng)制型工具那樣成本低、約束強(qiáng)、見效快的優(yōu)勢，也無法像混合型工具那樣能夠直接提供大量人力、物力、財力支撐，但其在某些現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域中仍然具有不可取代的作用，比如發(fā)展社區(qū)自治方面。以民政部2018 年頒布的《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》（下稱“意見”）為例，《意見》強(qiáng)調(diào)要“引導(dǎo)社區(qū)居民在參與社區(qū)社會組織活動過程中有序表達(dá)利益訴求，養(yǎng)成協(xié)商意識、掌握協(xié)商方法、提高協(xié)商能力，協(xié)商解決涉及城鄉(xiāng)社區(qū)公共利益的重大事項(xiàng)、關(guān)乎居民切身利益的實(shí)際問題和矛盾糾紛”。這樣做既能夠及時向居民傳達(dá)政策精神、解釋政策內(nèi)容，也能夠?qū)用駞⑴c行為起到引導(dǎo)作用，提高居民對政策要求的理解，使居民和政府在意志和行動上達(dá)成一致，減少政策在社區(qū)實(shí)施的阻力，共同朝著現(xiàn)代化社區(qū)治理體系建設(shè)的目標(biāo)邁進(jìn)。同時，《意見》也指出要“鼓勵社區(qū)社會組織參與社區(qū)楷模、文明家庭等各種社區(qū)創(chuàng)建活動，弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，維護(hù)公序良俗，形成向上向善、孝老愛親、與鄰為善、守望互助的良好社區(qū)氛圍，增強(qiáng)居民群眾的社區(qū)認(rèn)同感、歸屬感、責(zé)任感和榮譽(yù)感”。由此可見，自愿型工具能夠從最大程度上激發(fā)社會各類主體參與社區(qū)治理的主觀能動性，還可以在調(diào)動社會組織、居民參與社區(qū)治理積極性的同時優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理格局由單一主體管控向多元主體共治轉(zhuǎn)變，從而構(gòu)建社區(qū)多元治理格局。但是自愿型工具也是三種政策工具中運(yùn)用次數(shù)最少的，不過隨著國家對社區(qū)治理和政策工具認(rèn)識的不斷深入，自愿型工具的地位會逐漸得到重視和提高，相信未來會出現(xiàn)越來越多的自愿型工具條文。

第二，采用不同的政策工具，最大化發(fā)揮政策效能。雖然各領(lǐng)域在治理對象、治理目的、治理路徑方面存在差異，但殊途同歸，本質(zhì)上皆屬于中國式現(xiàn)代化下社區(qū)治理的重點(diǎn)領(lǐng)域，同樣需要加以重視。從研究發(fā)現(xiàn)來看，我國社區(qū)治理政策工具更多集中在社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域，這種趨勢反映出國家對其他領(lǐng)域的相對忽略，例如社會環(huán)境和社區(qū)安全領(lǐng)域。與此同時，如果缺乏對不同治理領(lǐng)域的具體、全面考察，盲目追求政策工具運(yùn)用的普遍性，將會導(dǎo)致對各治理領(lǐng)域特殊性和差異性的忽略，反而會適得其反，不利于實(shí)現(xiàn)政策目的。因此還需要看到不同領(lǐng)域間存在著的諸多差異性，具體地適用不同的政策工具。譬如社區(qū)文化領(lǐng)域和社區(qū)公共衛(wèi)生領(lǐng)域，前者關(guān)注的是社區(qū)價值觀的塑造、社區(qū)教育的供給以及社區(qū)文化氛圍的營造等，對這一領(lǐng)域應(yīng)加大對自愿型工具的使用，這一領(lǐng)域的典型政策文本如2016 年教育部等九部門聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》。后者則關(guān)注社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)、社區(qū)醫(yī)院社區(qū)等，強(qiáng)制型工具和混合型工具在這一領(lǐng)域大有用武之地，典型的政策文本如2020 年國家衛(wèi)生健康委頒布的《關(guān)于全面推進(jìn)社區(qū)醫(yī)院建設(shè)工作的通知》等。綜上所述，政策制定者在制定相關(guān)配套政策時，應(yīng)關(guān)注不同治理領(lǐng)域的內(nèi)在屬性。面向不同的治理領(lǐng)域時，需要根據(jù)其差異性，有目的地選擇和適用政策工具。比如，在緩解社區(qū)治理中的物業(yè)管理紊亂，實(shí)現(xiàn)居民復(fù)雜化訴求方面，應(yīng)該積極鼓勵和動員社區(qū)組織和居民發(fā)聲，此時運(yùn)用自愿型工具更為適宜。

第三，優(yōu)化目前社區(qū)治理中混合型工具主導(dǎo)的運(yùn)用格局，建立科學(xué)合理、協(xié)同配合的政策工具體系。以國家干預(yù)程度為標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制型工具、混合型工具、自愿型工具三者之間存在三個關(guān)系：相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充和相互作用。每種政策工具都有其獨(dú)特的價值意義。其中，強(qiáng)制型政策工具由國家強(qiáng)制力作為保障，可以確保政策意圖能夠在規(guī)定時間內(nèi)得到落實(shí)，比如本文涉及的諸多政策文本中，都有明確提及為某項(xiàng)工作設(shè)定計劃期限?；旌闲驼吖ぞ呦鄬`活、支持力度大，適用于多種社區(qū)治理場景。自愿型工具則能夠最大化激發(fā)主體的主觀能動性。但是，三種政策工具既有優(yōu)勢，但也存在相應(yīng)不足：強(qiáng)制型工具因其追求統(tǒng)一性而導(dǎo)致變通能力較弱；混合型工具注重政策支持，但對意識形態(tài)的引導(dǎo)不足：自愿型工具缺乏強(qiáng)制約束力而難以保證政策目標(biāo)得以貫徹落實(shí)。在當(dāng)前我國社區(qū)治理問題逐漸得到重視的背景下，由于社區(qū)治理問題本身所具有的復(fù)雜性，單一的政策工具很難滿足解決這些問題的現(xiàn)實(shí)需要，這就要求多種政策工具共同發(fā)力。此外，從本文的研究發(fā)現(xiàn)來看，近20 年來國家在社區(qū)治理政策的政策工具使用上偏重混合型工具和強(qiáng)制型工具，自愿型工具則相對被忽視，即使是同一政策工具內(nèi)部的具體子工具運(yùn)用也存在著較大的使用差異。因此，在未來社區(qū)治理政策的制定過程中，還需科學(xué)地認(rèn)識不同政策工具各自具有的優(yōu)缺點(diǎn)，方能使制定出的政策形成協(xié)同互補(bǔ)、高效合理的政策工具網(wǎng)絡(luò)，從而提高不同政策工具的配合能力，達(dá)成政策制定者預(yù)設(shè)的目標(biāo)。