耕地占補(bǔ)平衡相關(guān)問題及建議

華 明

（福建省新國(guó)地土地規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司 福建，福州 350000）

1 前言

隨著國(guó)家對(duì)于耕地占補(bǔ)平衡問題的重視，我國(guó)在1998 年就對(duì)耕地的占補(bǔ)平衡制度進(jìn)行了確立，通過修訂《土地管理法》來為我國(guó)保護(hù)耕地的措施建立相應(yīng)的法律法規(guī)，其在保護(hù)我國(guó)的耕地?cái)?shù)量以及耕地糧食的產(chǎn)量有著十分重要的作用和影響。耕地占補(bǔ)平衡政策的原則是當(dāng)非農(nóng)建設(shè)通過審批來占用耕地時(shí)，要補(bǔ)償與被占用耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量相等的土地，通過補(bǔ)償從而達(dá)到一個(gè)占補(bǔ)平衡的狀態(tài)。

隨著國(guó)家城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷發(fā)展，對(duì)于建設(shè)用地的使用情況也在逐漸增加，同時(shí)對(duì)于后備耕地的開墾比例也在逐漸上升。隨著土地資源的不斷利用，目前補(bǔ)充耕地的數(shù)量不斷減少，以及耕地所處的區(qū)域位置等問題，有關(guān)耕地占補(bǔ)平衡仍然存在一些問題需要解決。

2 耕地占補(bǔ)平衡的積極作用

通過將用地報(bào)批的占比平衡，并對(duì)耕地的占補(bǔ)平衡實(shí)施動(dòng)態(tài)的監(jiān)測(cè)，從而使得占用耕地得到有效的考量。在補(bǔ)足建設(shè)用地的同時(shí)，還使得盲目占用耕地的情況得到了一定的抑制，從而實(shí)現(xiàn)耕地的占補(bǔ)平衡。

2.1 抑制耕地減少

通過對(duì)現(xiàn)有的耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施的執(zhí)行情況進(jìn)行綜合分析可以得知，自從耕地占補(bǔ)平衡的政策實(shí)施以來，耕地基本實(shí)現(xiàn)了占補(bǔ)平衡。通過對(duì)現(xiàn)有的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，我國(guó)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了每年補(bǔ)充耕地的總面積超過建設(shè)占用量的總面積。通過耕地的占補(bǔ)平衡政策，我國(guó)的糧食年產(chǎn)量開始實(shí)現(xiàn)逐年遞增，這也反映出耕地占補(bǔ)平衡的政策有效的抑制了我國(guó)耕地減少的問題，對(duì)于國(guó)家的糧食安全和產(chǎn)量有著極為積極的作用。

2.2 保障科學(xué)用地

我國(guó)作為宏觀調(diào)控用地的管理模式，耕地占補(bǔ)平衡的政策對(duì)于我國(guó)的科學(xué)用地有著重要的保障，科學(xué)的政策實(shí)施使得我國(guó)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化得到了較快的發(fā)展，通過保障科學(xué)用地，進(jìn)一步促進(jìn)了我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

2.3 影響社會(huì)結(jié)構(gòu)

作為直接影響土地類型的政策，耕地的占補(bǔ)平衡在動(dòng)態(tài)的過程中實(shí)現(xiàn)了耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的平衡狀態(tài)，通過將耕地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地，又或是增加耕地的有效面積。同時(shí)，作為和民眾的生產(chǎn)生活方式息息相關(guān)的土地，耕地的占補(bǔ)平衡政策對(duì)于土地使用者也有著很大的影響。在實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡政策時(shí)，和耕地相關(guān)的農(nóng)民也會(huì)隨著耕地被征用的過程，逐漸由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變?yōu)榈诙⑷a(chǎn)業(yè)，因此其生活方式也會(huì)隨著生產(chǎn)模式的改變而發(fā)生變化，開始逐漸走向土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化。耕地占補(bǔ)平衡政策會(huì)逐漸隨著時(shí)間繼續(xù)影響著我國(guó)未來的社會(huì)結(jié)構(gòu)。

2.4 影響土地管理的深刻變革

隨著政府首次提出耕地占補(bǔ)平衡的概念后，該政策就開始對(duì)我國(guó)的土地管理產(chǎn)生深刻的影響，從政策的出臺(tái)、執(zhí)行、調(diào)整和實(shí)施機(jī)構(gòu)四個(gè)方面產(chǎn)生了深刻的變革：

一是隨著《土地管理法》的提出和修訂，我國(guó)開始逐漸確認(rèn)耕地占補(bǔ)平衡的政策立法的合理性和政策性；二是作為一項(xiàng)長(zhǎng)期性和全國(guó)性的政策，其執(zhí)行也是一個(gè)較為龐大和復(fù)雜的過程，需要從國(guó)家層面逐層傳達(dá)至政策的具體落實(shí)層面；三是在政策調(diào)整的過程中，通過將耕地占補(bǔ)平衡政策確立為我國(guó)土地政策的基本國(guó)策，從而使得耕地政策和經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展政策相結(jié)合起來，使得在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的新政策和新特征得到逐步的發(fā)現(xiàn)和確立，從而進(jìn)一步根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況來進(jìn)行政策的調(diào)整。例如逐漸將市場(chǎng)運(yùn)作融入到整個(gè)過程中；四是建立了專門的實(shí)施機(jī)構(gòu)來管理我國(guó)的土地問題，即國(guó)土資源部，通過采用專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，從而使得管理人員更為專業(yè)，從而為耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施提供更為充足的人才和資源保障。

2.5 影響土地觀念

作為一個(gè)幅員遼闊、國(guó)土面積大的國(guó)家，民眾大部分認(rèn)為我國(guó)的土地資源豐富到可以得到無限利用的地步，從而使得民眾在對(duì)耕地土地與資源的利用上不太珍惜，存在一定的浪費(fèi)情況。長(zhǎng)期的土地資浪費(fèi)使得我國(guó)的耕地資源面臨很嚴(yán)峻的考驗(yàn)。隨著我國(guó)開始逐漸將耕地占補(bǔ)平衡政策進(jìn)行開展，從而使得民眾對(duì)耕地的使用更為的科學(xué)，使得合理開發(fā)耕地的理念深入人心。通過開展符合我國(guó)耕地發(fā)展的政策，從而使得我國(guó)在土地文化的理念可以逐漸滲透到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。

3 耕地占補(bǔ)平衡的相關(guān)問題

盡管我國(guó)開展的耕地占補(bǔ)政策已經(jīng)取得了很多的進(jìn)展和成效，但是目前仍然還存在一定的問題和不足之處。我國(guó)的相關(guān)政策明確規(guī)定了對(duì)于耕地占補(bǔ)平衡政策時(shí)要遵循占多少，開墾多少的原則，同時(shí)在進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)要補(bǔ)償質(zhì)量和數(shù)量相匹配的土地資源。但是在政策實(shí)施的過程中，卻仍然存在一些違法用地的現(xiàn)象，例如盡管案件生物數(shù)量在逐漸下降，但是仍然存在一些土地面積的違法案例，可見即使在如此嚴(yán)格的立法和監(jiān)查下，仍然有很多的違法用地的面積沒有被有效的減少。

3.1 生態(tài)惡化

在耕地的占補(bǔ)平衡政策中，占優(yōu)補(bǔ)劣的現(xiàn)象層出不窮。一是大多數(shù)的建設(shè)占用耕地都是占用的土地質(zhì)量高且位置條件好的土壤，但是補(bǔ)充耕地大部分卻是之前沒有進(jìn)行過長(zhǎng)期耕地的土地。隨著不斷的占優(yōu)補(bǔ)劣，會(huì)使得耕地的質(zhì)量不斷下降。而作為生態(tài)環(huán)境中的重要組成部分，耕地的質(zhì)量和土壤、水文、小氣候和環(huán)境息息相關(guān)，因此不斷的占優(yōu)補(bǔ)劣會(huì)使得生態(tài)環(huán)境不斷惡化。二是當(dāng)補(bǔ)償機(jī)制多是注重于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的占補(bǔ)平衡時(shí)，對(duì)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償機(jī)制和效益就會(huì)存在一定的忽視。再加上一些政策的具體實(shí)施部門在執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡政策時(shí)，為了獲取更多的建設(shè)用地指標(biāo)，不顧生態(tài)環(huán)境的平衡，將自己轄區(qū)內(nèi)的原有林地、牧草地和保護(hù)用地開墾為耕地，來進(jìn)行更多的生產(chǎn)作業(yè)活動(dòng)，從而使得生態(tài)環(huán)境遭到破壞，嚴(yán)重的還會(huì)導(dǎo)致水土流失和其他的自然災(zāi)害，使得耕地的質(zhì)量受到破壞，長(zhǎng)此以往使得整個(gè)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生惡化。

3.2 先占后補(bǔ)所導(dǎo)致的公平現(xiàn)象

作為耕地資源分配的核心，耕地的占補(bǔ)平衡對(duì)于社會(huì)分配公平有著很大的影響。我國(guó)的土地政策使得其不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，還是一個(gè)更為深刻的社會(huì)現(xiàn)象。因此在耕地的占補(bǔ)平衡中，很有可能會(huì)產(chǎn)生一定的先占后補(bǔ)和先占卻拖著不補(bǔ)等現(xiàn)象。這類現(xiàn)象會(huì)使得國(guó)家政策在實(shí)施過程中，一些弱勢(shì)群體的利益會(huì)受到侵害。因此在實(shí)施的過程中，如果不嚴(yán)厲處置這類嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公平的現(xiàn)象來保證政策的有效實(shí)施，就會(huì)使得階層的兩極分化更為嚴(yán)重，城鄉(xiāng)之間的差距進(jìn)一步擴(kuò)大，使得耕地占補(bǔ)平衡的政策合理性被嚴(yán)重破壞。

3.3 后備資源匱乏

目前耕地的占補(bǔ)平衡政策的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)在數(shù)量的統(tǒng)計(jì)上，還沒有將一部分基于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)上，應(yīng)該被統(tǒng)計(jì)排除在外，執(zhí)行退耕還林的土地面積進(jìn)行實(shí)時(shí)更新，因此隨著土地使用方式的改變，耕地的后備數(shù)量還需要得到進(jìn)一步的更新和補(bǔ)充。同時(shí)由于目前的土地整改的補(bǔ)充耕地還沒有得到正式的啟動(dòng)和使用，因此后備土地資源的實(shí)際資源還需要得到進(jìn)一步的確定和評(píng)估。

4 解決方案

4.1 協(xié)調(diào)多元化的政策目標(biāo)

作為土地政策，耕地的占補(bǔ)平衡不僅僅關(guān)乎著土地利用方式，同時(shí)還關(guān)乎著社會(huì)中成員利益合理分配，進(jìn)一步影響著社會(huì)中的各種結(jié)構(gòu)分級(jí)的關(guān)系變化，因此，為了進(jìn)一步優(yōu)化土地的占補(bǔ)平衡政策，就要從多個(gè)方向進(jìn)行綜合考量，通過多元化的政策目標(biāo)的方式進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而使得系統(tǒng)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)，生態(tài)和文化等多個(gè)方面進(jìn)行搭建，從而使其以一種綜合的效應(yīng)角度進(jìn)行相應(yīng)的改革，從而找到一種在各個(gè)方面可以得到平衡的改革點(diǎn)。同時(shí)對(duì)原有的計(jì)劃進(jìn)行科學(xué)的調(diào)整，從而使得政策的目標(biāo)逐漸由模糊變?yōu)楦鼮榍逦囊?guī)范化目標(biāo)，在政策的實(shí)施過程中，將各類目標(biāo)進(jìn)行進(jìn)一步的精細(xì)化分工，從而使得在政府各部門執(zhí)行政策的時(shí)候可以做到有理可依，避免因政策下達(dá)不準(zhǔn)確而產(chǎn)生的相關(guān)錯(cuò)誤和矛盾。

4.2 優(yōu)化政策內(nèi)容

隨著政策的不斷變化，政策的內(nèi)容也要得到進(jìn)一步的優(yōu)化，通過對(duì)我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新特點(diǎn)和新發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)一步的考察和分析，從而優(yōu)化耕地占補(bǔ)平衡政策的內(nèi)容，使得其能夠做到與時(shí)俱進(jìn)。

任何政策的實(shí)施都會(huì)與其他的政策產(chǎn)生相應(yīng)的聯(lián)系，因此在優(yōu)化政策的時(shí)候，要充分考慮整個(gè)政策體系，從而使得優(yōu)化不僅僅是單獨(dú)的土地政策優(yōu)化，而是從更深的層面和體系進(jìn)行相互的聯(lián)系，使得各部分可以做到有機(jī)聯(lián)合，互相補(bǔ)充，互相促進(jìn)。

4.3 地方政府角色的轉(zhuǎn)變

作為耕地占補(bǔ)平衡政策中具體的實(shí)施方，地方政府在進(jìn)行耕地占補(bǔ)平衡政策中的自主性較大。因此在某些土地資源相關(guān)的利益方面上，會(huì)使得某些地方政府對(duì)于具體實(shí)施中央政府的政策存在一定的行政偏差，使得行政初衷是好的耕地占補(bǔ)政策成為了某些人進(jìn)行土地腐敗內(nèi)容的基礎(chǔ)。因此在接下來的改革中，要使得地方政府的角色逐漸由政策的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)檎叩氖鑼?dǎo)者，從而使得地方政府的行政逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦卣佳a(bǔ)平衡政策中的規(guī)范化的實(shí)施途徑。

4.4 加大公眾的參與和監(jiān)督制度

作為一項(xiàng)和土地以及社會(huì)公平息息相關(guān)的政策，耕地占補(bǔ)平衡政策應(yīng)該始終在公眾的參與和監(jiān)督下進(jìn)行，但是隨著耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施的過程中，民眾的參與度始終比例較低，和政策的執(zhí)行主體相比，公眾高度分散，因此使得公眾對(duì)于政策中的公平會(huì)產(chǎn)生一定的疑問。隨著現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展，現(xiàn)代政策的網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)化開始逐漸呈現(xiàn)互惠共贏的特點(diǎn)。因此在政策的實(shí)施中，為了贏得民眾的信任，相關(guān)部門可以逐漸開展公眾參與和監(jiān)督機(jī)制，使得民眾也可以為我國(guó)的民生制度提出一定的建議，進(jìn)一步推動(dòng)耕地占補(bǔ)平衡政策的科學(xué)化，從而使得政策的實(shí)施過程中可以受到良好的社會(huì)監(jiān)督。一方面加大政府的政策調(diào)試，另一方面促進(jìn)公眾參與機(jī)制，從而使得政策的實(shí)施過程中可以達(dá)到一個(gè)互利共贏的平衡狀態(tài)。

4.5 搭建指標(biāo)信息化平臺(tái)

可以在各省、市和縣之間搭建跨區(qū)域的指標(biāo)調(diào)劑信息化的平臺(tái)，使在耕地的占補(bǔ)平衡之間的指標(biāo)得到信息化的管理，通過對(duì)耕地指標(biāo)調(diào)劑進(jìn)行優(yōu)化，使得指標(biāo)的分類得到合理的交易和指導(dǎo)，從而使相關(guān)的耕地資源可以優(yōu)先照顧國(guó)家重大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)對(duì)后備資源相對(duì)匱乏的地區(qū)進(jìn)行耕地補(bǔ)充。

通過建立信息化的系統(tǒng)，從而使得耕地的補(bǔ)充指標(biāo)可以始終得到公開公正的交易過程，使相關(guān)的耕地資源可以優(yōu)先向耕地資源的地區(qū)進(jìn)行相關(guān)的流動(dòng)，幫助較為貧困的地區(qū)，規(guī)范化的進(jìn)行占補(bǔ)平衡制度的工作。

4.6 進(jìn)一步加強(qiáng)信息化的監(jiān)管制度

針對(duì)目前部分有關(guān)林地與耕地的劃分不清楚的問題，相關(guān)部門要進(jìn)一步確立明確的政策和界定標(biāo)準(zhǔn)，從而明確耕地和林地之間的邊界。針對(duì)目前一些有關(guān)林地和耕地之間責(zé)權(quán)不明的問題中，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)監(jiān)管制度的建立和實(shí)施，同時(shí)探索林地與耕地之間的互動(dòng)機(jī)制，從而在“退耕還林”和“退林還耕”兩者之間找到動(dòng)態(tài)平衡，從而在保證生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，增加耕地的后備資源儲(chǔ)備區(qū)，在兩者之間做到有機(jī)聯(lián)合。針對(duì)不同土地的特點(diǎn)，從而使得土地可以做到宜耕則耕的同時(shí)，也可以最大限度的保護(hù)大自然。同時(shí)對(duì)土地之間的類型加強(qiáng)監(jiān)管，從而使得內(nèi)部的林地、耕地和牧草地之間的轉(zhuǎn)換可以得到有效的監(jiān)管，防止耕地之間互相蠶食現(xiàn)象的發(fā)生。

5 結(jié)論

作為我國(guó)已經(jīng)實(shí)施了十余年的土地政策，耕地的占補(bǔ)平衡已經(jīng)開始逐漸以數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)平衡的方向進(jìn)行發(fā)展。耕地占補(bǔ)平衡政策有著其積極的作用：一是抑制耕地減少；二是保障科學(xué)用地；三是影響社會(huì)結(jié)構(gòu)；四是對(duì)土地管理的深刻變革有著深刻影響；五是影響民眾的土地觀念。但是隨著社會(huì)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)展，我國(guó)現(xiàn)有的耕地?cái)?shù)量和后備土地質(zhì)量也在逐漸面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)，例如生態(tài)環(huán)境惡化、后備資源匱乏以及社會(huì)公平現(xiàn)象等問題層出不窮，主要解決方案包括以下六個(gè)方面：一是通過多元化的政策目標(biāo)進(jìn)行協(xié)調(diào)；二是優(yōu)化土地政策的內(nèi)容；三是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變地方政府的角色；四是加大政策的修訂和實(shí)施過程中公眾的參與和監(jiān)督；五是搭建指標(biāo)信息化的平臺(tái)；六是進(jìn)一步加強(qiáng)信息化的動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度。通過對(duì)耕地占補(bǔ)平衡進(jìn)行不斷的完善和改革，具體問題具體分析，實(shí)行差別化的管理方式從而使得我國(guó)目前的土地問題得到進(jìn)一步的改進(jìn)，使得政策得到更完善的落實(shí)，在保障耕地占補(bǔ)平衡的同時(shí)，還可以有效的保障耕地各區(qū)域的發(fā)展，使得各地區(qū)的耕地資源和經(jīng)濟(jì)可以得到均衡發(fā)展。