從區(qū)域均衡發(fā)展邁向共同富裕

白彥

【關(guān)鍵詞】共同富裕 區(qū)域發(fā)展 城鄉(xiāng)差異要素市場 收入差距

【中圖分類號】D602

【文獻標識碼】A

對于世界上的任何一個規(guī)?；陌l(fā)展中經(jīng)濟體而言，經(jīng)濟發(fā)展的不平衡和不充分都普遍存在。受制于自然資源的天然稟賦，經(jīng)濟發(fā)展的路徑依賴與宏觀政策的導向差異，大多數(shù)經(jīng)濟體都會出現(xiàn)某些區(qū)域經(jīng)濟增速和社會發(fā)展快于其他區(qū)域的現(xiàn)象，這些快速發(fā)展的地區(qū)又反過來形成“先發(fā)”優(yōu)勢，造成后續(xù)發(fā)展動能再度高于其他區(qū)域，最終形成區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“馬太效應”。這一現(xiàn)象同時發(fā)生在經(jīng)濟體與經(jīng)濟體之間，也同樣發(fā)生在經(jīng)濟體內(nèi)部的不同區(qū)域之間。

作為現(xiàn)今世界上最大的發(fā)展中經(jīng)濟體，中國的經(jīng)濟發(fā)展也同樣不可避免地經(jīng)歷著發(fā)展的不平衡和不充分。受制于國土面積的遼闊，以及地理資源的天然稟賦差異，我國的發(fā)展從一開始就面臨著區(qū)域特征差異所帶來的種種限制。改革開放以來，我國樹立的發(fā)展戰(zhàn)略呈現(xiàn)出逐步開放、試點先行、差異改革的模式，即在部分區(qū)域小規(guī)模先行建立政策試點區(qū)域，按照從沿海到內(nèi)陸的順序分批次開展改革。從改革開放初期“讓一部分人先富起來，帶動大部分地區(qū)，然后達到共同富?！钡膽?zhàn)略規(guī)劃來看，開放順序的先后，開放時間的差異，開放程度的不同，自然而然導致各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)不平衡的現(xiàn)象，并在長時間的發(fā)展中呈現(xiàn)出自發(fā)性的差距加大。我國各個地區(qū)經(jīng)濟增長率存在差異，并逐漸演化為區(qū)域經(jīng)濟的不平衡：東部沿海地區(qū)的發(fā)展增速遠超中西部地區(qū)，城市經(jīng)濟發(fā)展效率遠超農(nóng)村城鎮(zhèn)地區(qū)，第二、三產(chǎn)業(yè)增長動能遠高于第一產(chǎn)業(yè)等。為了協(xié)調(diào)區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展差異，中央相繼推出西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、鄉(xiāng)村振興等一系列發(fā)展戰(zhàn)略，這些政策實施在一定程度上改善了區(qū)域間經(jīng)濟增速的極差。截止到2020年底，我國基本實現(xiàn)了全面脫貧，為實現(xiàn)共同富裕的偉大目標打下了堅實基礎(chǔ)。

從經(jīng)濟發(fā)展的自然規(guī)律來看，區(qū)域間發(fā)展本就不可能是一個自發(fā)均衡的狀態(tài)，適當?shù)牟黄胶庑杂欣趨^(qū)域間的發(fā)展追趕，激勵地方官員實施更有效的公共政策，從而改善地區(qū)經(jīng)濟效益，實現(xiàn)良性競爭。但從宏觀角度而言，如果發(fā)展的不均衡持續(xù)擴大并長時間存在，則有可能導致區(qū)域間資本、勞動力和技術(shù)甚至政策要素出現(xiàn)向已發(fā)達地區(qū)的非均衡性聚集的現(xiàn)象，在穩(wěn)態(tài)環(huán)境下，這種非均衡性聚集無疑會進一步限制發(fā)展緩慢地區(qū)的追趕速度，甚至阻礙經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟追趕。而發(fā)展的不均衡最終導致收入的不均衡，最終將影響整個經(jīng)濟體的經(jīng)濟效率，導致整個社會福利水平的下降，與共同富裕的目標相行漸遠。因此，區(qū)域發(fā)展的非均衡性會反向抑制共同富裕，促進區(qū)域均衡發(fā)展是我國實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、走向共同富裕的必然要求。

我國區(qū)域發(fā)展的非均衡分析

改革開放所規(guī)劃的兩個試點先行區(qū)域分別是東部長三角地區(qū)和南部珠三角地區(qū)，這兩大區(qū)域加上京津冀城市帶區(qū)域，依靠自然資源的稟賦和政策的人為干預取得了先發(fā)性的經(jīng)濟增長，伴隨著三大區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，不同區(qū)域城市帶發(fā)展的協(xié)同效應也有所不同，總體呈現(xiàn)出“虹吸效應”和“帶動效應”兩種截然不同的增長外部性。與此同時，地區(qū)發(fā)展差距問題也開始日漸明晰。20世紀90年代開始，我國的東中西部差距逐漸呈現(xiàn)出擴大的趨勢。黨的十八大以來，我國區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)出新格局，伴隨著各項區(qū)域協(xié)調(diào)政策的持續(xù)發(fā)力，沿海和內(nèi)陸區(qū)域的差異呈現(xiàn)出縮小趨勢。但隨著產(chǎn)業(yè)分工的進一步分化，全國經(jīng)濟重心有南移的趨勢，由此，東西向的“沿海-內(nèi)陸”差距逐漸轉(zhuǎn)向“南北差距”，形成了區(qū)域發(fā)展非均衡新趨勢。

地區(qū)差異

東西差異。東部與西部地區(qū)，也可以視為沿海與內(nèi)陸地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟差異，是由改革開放戰(zhàn)略規(guī)劃所形成的我國經(jīng)濟區(qū)域差異的基本格局。

按國家統(tǒng)計局的劃分，我國大陸區(qū)域整體上劃分為三大經(jīng)濟地區(qū)（地帶）。截止到2020年，東部經(jīng)濟帶以40%的人口貢獻了超過50%的國民生產(chǎn)總值，人均GDP貢獻率顯著高于中西部地區(qū)。從近些年的數(shù)據(jù)來看，我國東西部區(qū)域經(jīng)濟差距有所減緩，但人民生活水平差距反而有擴大的趨勢，具體表現(xiàn)為以下兩個特點：

第一，經(jīng)濟發(fā)展差異的收斂性。從宏觀數(shù)據(jù)而言，我國東部與西部區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平的差異呈現(xiàn)出逐漸縮小的趨勢，這一結(jié)果與西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施密不可分。在進入新世紀的20年間，東部地區(qū)人均GDP與西部地區(qū)人均GDP的比值由2.34下降到1.76。

第二，人均收入差異的發(fā)散性。與經(jīng)濟發(fā)展差異的收斂性所截然不同的是，東部與西部區(qū)域間人民生活水平的差距呈現(xiàn)出逐漸增大的趨勢。這種生活水平的差異表現(xiàn)在多個維度。從人均可支配收入來進行測算，東部比西部地區(qū)的人均可支配收入絕對差距在20年內(nèi)擴大了4倍；從地區(qū)居民消費價格指數(shù)（CPI）來進行測算，東部與西部地區(qū)的CPI差從上世紀的基本持平，達到了2020年的相差近16.7%；從公共服務(wù)均等化來進行測算，東部地區(qū)的教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資源分配均明顯高于西部。中國人民大學財稅研究所2021年的報告指出，在醫(yī)療資源的投入分配中，東部地區(qū)每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員指標高于中部和西部地區(qū)。從公路密度指標來看，東部地區(qū)的道路密度遠高于中西部地區(qū)。從每千人口民政機構(gòu)床位數(shù)指標來看，東中部地區(qū)的每千人口民政機構(gòu)床位數(shù)為4張左右，而西部地區(qū)僅為2.61張。這些公共服務(wù)指標和公共產(chǎn)品資源差異背后的邏輯，是區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平差異和地方政府財力差異所導致的財權(quán)與事權(quán)不匹配所造成的扭曲。

南北差異。進入21世紀后，南北差異越發(fā)成為我國區(qū)域發(fā)展格局的一個新的差異趨勢。值得注意的是，新中國成立后以東北工業(yè)區(qū)為核心構(gòu)建起的第二產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟帶，帶動了北方經(jīng)濟帶和城市群的發(fā)展，因此，在較長的一段時間內(nèi)，北方地區(qū)的人均GDP一直是高于南方地區(qū)的，這一現(xiàn)狀直到2015年以后才伴隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而被打破。在2010-2021年間，北方地區(qū)的經(jīng)濟占全國總量從42.8%快速下降至35.2%，南北經(jīng)濟總量差距從14.4個百分點迅速擴大至29.6個百分點，截止到2020年，我國南方地區(qū)的人均GDP達到7.8萬元，比北方高1.3萬元，人均GDP差距從0.97擴大為1.27倍。

根據(jù)樊杰等（2019）對我國區(qū)域經(jīng)濟格局的研究，我國的經(jīng)濟帶可以大致劃分為四個區(qū)域：即“京津冀、長三角、珠三角、成渝”四大經(jīng)濟帶，四大經(jīng)濟區(qū)域的地緣邊際合圍形成了菱形區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的人口總量和國民生產(chǎn)總值幾乎占到了我國的80%。在此空間分布的基礎(chǔ)上，北方京津冀經(jīng)濟帶的經(jīng)濟表現(xiàn)和帶動效應總體低于南方長三角和珠三角經(jīng)濟帶。一方面，京津冀經(jīng)濟帶的國民生產(chǎn)總值占北方地區(qū)的22%；而長三角城市群、珠三角兩大經(jīng)濟帶國民生產(chǎn)總值占南方地區(qū)的48%。另一方面，京津冀經(jīng)濟帶在2010-2020年間的平均經(jīng)濟增長率約為6%-7%，長三角城市群、珠三角經(jīng)濟帶的同期增長率均高于9%。更重要的是，南北經(jīng)濟帶的人均GDP差距也呈現(xiàn)出擴大態(tài)勢，在2000年間，京津冀與長三角經(jīng)濟帶的人均GDP差距僅為4500元，與珠三角經(jīng)濟帶差距僅為1.3萬元，但截至2020年，這兩項數(shù)據(jù)已經(jīng)激增到5.2萬元和6.2萬元。與珠三角和長三角城市群相比，京津冀經(jīng)濟帶沒有將其強力的政策優(yōu)勢和人口要素充分發(fā)揮，加之近些年東三省經(jīng)濟增速下降和人口大量流出，造成東北老工業(yè)區(qū)城市經(jīng)濟帶發(fā)展動能嚴重不足，在綠色低碳發(fā)展的背景下，北方地區(qū)先發(fā)于傳統(tǒng)工業(yè)行業(yè)的區(qū)域普遍處于新舊產(chǎn)業(yè)交替的動蕩時期。以上種種因素，造成了以長三角、粵港澳大灣區(qū)為核心增長極的南方地區(qū)發(fā)展勢頭強勁，最終呈現(xiàn)出南增北減、南強北弱的區(qū)域發(fā)展非均衡態(tài)勢。

省份差異

與相對宏觀層面區(qū)域發(fā)展不均衡同步顯現(xiàn)的，是我國行政省份劃分下的發(fā)展不均衡現(xiàn)象。從總體發(fā)展極差來看，我國各省GDP規(guī)模的最大值與最小值比值自改革開放后的40倍，上升到1995年的100倍之多并達到峰值，隨后逐漸收斂至2020年的58倍左右。

從省級經(jīng)濟體的規(guī)模來看，東部省份的經(jīng)濟規(guī)模顯著高于其他區(qū)域的省份，且省份差異越發(fā)擴大，2020年我國省域GDP的總額數(shù)據(jù)顯示，僅廣東和江蘇兩大省份的GDP總額就超過了20萬億元，而同期的甘肅、海南、寧夏、青海、西藏等五省區(qū)GDP總額不足1萬億元。另一方面，從2020年各省人均GDP數(shù)據(jù)來看，2020年東部地區(qū)各省人均GDP均值超過10萬元，是中部省份的1.7倍，西部省份的1.8倍；其中，北京、上海兩個直轄市遙遙領(lǐng)先，2020年人均GDP均超過15萬元，而河北、貴州、廣西、黑龍江、甘肅等五省區(qū)人均GDP低于5萬元。

另一個值得注意的數(shù)據(jù)是，各個省份內(nèi)的收入差異倍數(shù)。如表2所示，2020年我國各省份內(nèi)人均收入最高和最低的地級市，其收入差距最高有3倍之多，且平均收入差距約為2倍，這意味著即使是在產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展具有相當協(xié)同和整體性的省內(nèi)，發(fā)展不平衡所帶來的收入差距仍然較大，伴隨著以城市為微觀單位的經(jīng)濟體越發(fā)成為經(jīng)濟發(fā)展的主要支柱，實現(xiàn)城市與城市間的要素流動同樣是克服區(qū)域發(fā)展不均衡的重要任務(wù)。

城鄉(xiāng)差異

區(qū)域間發(fā)展不均衡的另一個主要表現(xiàn)，是城鄉(xiāng)二元制帶來的居民收入差異。數(shù)據(jù)表明，2020年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入約為4.3萬元，是農(nóng)村地區(qū)居民可支配收入1.7萬元的2.5倍之多，在西部地區(qū)，這一比率達到了近2.7倍。因此，實現(xiàn)共同富裕、實現(xiàn)包容性增長，需縮小城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的收入差距。

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，相關(guān)數(shù)據(jù)表明，截止到2022年，我國第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人口接近總?cè)丝诘?/4，卻只產(chǎn)生了不到8%的經(jīng)濟貢獻，與之同步的是農(nóng)村居民可支配收入顯著低于城鎮(zhèn)居民可支配收入，在考慮CPI和貨幣購買力水平后，這一現(xiàn)象依然存在，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化程度也相對比較低。當前階段，我國城鄉(xiāng)差異可以大致概括為三方面：生產(chǎn)活動、生產(chǎn)要素流通和公共服務(wù)差異。

第一，在生產(chǎn)活動方面，農(nóng)村地區(qū)以第一產(chǎn)業(yè)為主要的經(jīng)濟支柱，但“傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟”的從業(yè)人員仍然占到了我國第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的90%以上，零散的產(chǎn)業(yè)分布未能形成規(guī)?；默F(xiàn)代生產(chǎn)模式，一方面體現(xiàn)在生產(chǎn)效率較低，另一方面未能形成規(guī)模化和機械化的生產(chǎn)組織形式，導致農(nóng)產(chǎn)品的附加價值停留在較為原始的階段，造成我國的農(nóng)產(chǎn)品價格競爭力偏弱，往往無法在國際市場上形成強勢的競爭地位。

第二，在要素流通方面，受制于城鄉(xiāng)二元制的社會結(jié)構(gòu)以及第一產(chǎn)業(yè)勞動力過剩的現(xiàn)狀，農(nóng)村地區(qū)的土地和資本要素流動速率較為緩慢，資本要素很少會自主向農(nóng)村地區(qū)傾斜，且出現(xiàn)了勞動力要素大量向城鎮(zhèn)地區(qū)傾斜的現(xiàn)象。此外，產(chǎn)業(yè)信息和政策要素在城市與農(nóng)村地區(qū)的落地執(zhí)行也存在巨大差異，政策落地難，信息傳達遲的現(xiàn)象反過來加深了農(nóng)村地區(qū)的要素流入壁壘，造成城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的互通緩慢，且交易成本無法被根本消除。

第三，在公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供方面，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的問題一直存在，各項公共設(shè)施基本上都呈現(xiàn)出以“城市—縣城—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—鄉(xiāng)駐地—村莊”梯度遞減的顯著特征。農(nóng)村地區(qū)在生活基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、環(huán)境和養(yǎng)老服務(wù)等方面與城市存在顯著差距。以教育為例，2015-2018年，全國鄉(xiāng)村小學、初高中的數(shù)量分別下降了2.3%和1.5%，而這一數(shù)據(jù)在城鎮(zhèn)地區(qū)則上升了3.1%和2.8%。這背后隱含的一個事實是，鄉(xiāng)村地區(qū)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品幾乎無法通過市場自發(fā)調(diào)節(jié)實現(xiàn)最優(yōu)的均衡，現(xiàn)實情況是，一部分農(nóng)村地區(qū)都會陷入“公共產(chǎn)品不足—生產(chǎn)要素流出—經(jīng)濟發(fā)展緩慢—公共產(chǎn)品資金池不足”的惡性循環(huán)中。

實現(xiàn)均衡發(fā)展的措施建議

習近平總書記強調(diào)：“全體人民共同富裕是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)特征，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是實現(xiàn)共同富裕的必然要求?！惫餐辉Ｒ馕吨谝唤?jīng)濟體內(nèi)的普遍增長與繁榮，是全體人民的富裕，是區(qū)域經(jīng)濟的普遍增長，更是城鄉(xiāng)經(jīng)濟的共同發(fā)展。實現(xiàn)共同富裕，并不是絕對的“平均主義”，而是在實現(xiàn)權(quán)利平等、信息對稱、機會普及的制度環(huán)境基礎(chǔ)上，能使得每一個公民參與到社會生產(chǎn)和共建共享的發(fā)展模式中，進而達到個體物質(zhì)生活質(zhì)量改進與社會發(fā)展的有機結(jié)合。進一步而言，不同區(qū)域的國民物質(zhì)生活條件往往和這一區(qū)域的宏觀經(jīng)濟發(fā)展水平直接掛鉤，發(fā)展水平高的地區(qū)，國民收入相對較高，生活普遍富裕；而發(fā)展水平低的地區(qū)，國民收入相對較低，富裕程度也較低。因此，共同富裕不僅表現(xiàn)為居民收入差距的縮小，也表現(xiàn)為地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距的縮小，是區(qū)域的普遍繁榮，而不是個別地區(qū)或少數(shù)地區(qū)的局部繁榮，也不是只有城市的繁榮，由此可見，推動不同區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展是走向共同富裕的重要路徑。

第一，縮小收入差距。2021年1月28日，中共中央政治局就做好“十四五”時期我國發(fā)展開好局、起好步的重點工作進行第二十七次集體學習中，習近平總書記指出，黨的十九屆五中全會向著更遠的目標謀劃共同富裕，提出了“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展”的目標。實現(xiàn)共同富裕，其根本要義在于“以改革創(chuàng)新作為發(fā)展的根本動力，以解決地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距問題為主攻方向”。整體來看，縮小地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距，最終是為了實現(xiàn)收入差距的縮小，在實現(xiàn)共同富裕這一長期、艱巨的系統(tǒng)性工程中，要牢牢把握住改善收入差距這一核心政策目標，并以此為出發(fā)點制定各項長短期政策。

第二，加速提升城鄉(xiāng)地區(qū)要素流通。通過加快生產(chǎn)要素流動解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，從土地、資本、勞動力、信息技術(shù)等要素入手，以政策為推動力，助力生產(chǎn)要素暢通流動，助力鄉(xiāng)村振興。建立健全土地流轉(zhuǎn)制度，完善鄉(xiāng)村土地承包三權(quán)分置制度，在保證土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，維護土地正常的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，規(guī)范耕地“非農(nóng)化”問題，適度放寬對宅基地的使用管制。推動集體經(jīng)營性用地的市場化發(fā)展，在符合土地用途管制的前提下，適當放寬農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市標準，最大程度提升鄉(xiāng)村土地的實際利用率。深化戶籍制度改革和公積金改革，吸引人才到東部地區(qū)來，同時在保護鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會活動的基礎(chǔ)上，逐步提升農(nóng)業(yè)人口向其他產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。通過財政政策支持，完善農(nóng)村地區(qū)各項公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供，尤其是鄉(xiāng)村普惠金融和信用環(huán)境建設(shè)，加大金融服務(wù)供給，加快完善農(nóng)業(yè)保險制度，推動政策性保險擴面、增品、提標，降低農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營風險，設(shè)立城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金等。

第三，充分利用積極財政政策，發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的作用。國家財政的轉(zhuǎn)移支付在解決共同富裕、實現(xiàn)包容性增長方面具有很大的作用，當前財政政策仍有巨大的實施空間，可以采取更為積極的政策，尤其是用好財政轉(zhuǎn)移支付這項制度性工具。轉(zhuǎn)移支付會通過充實地方財政資金庫的形式間接帶動政府的投資水平，通過加大地區(qū)經(jīng)濟總供給水平帶動經(jīng)開區(qū)發(fā)展，轉(zhuǎn)移支付也可以通過優(yōu)化地方政府公共支出結(jié)構(gòu)改善經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，實現(xiàn)高質(zhì)量增長。其中，縱向財政轉(zhuǎn)移支付可以通過財政補貼的形式直接有效地減少貧困，橫向轉(zhuǎn)移支付通過對口支援的形式達成對發(fā)展不充分地區(qū)的財政幫扶。

當前，我國的縱向轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)逐漸趨于完善，而與之相比，橫向轉(zhuǎn)移支付具有更精準的政策投放，相對的投資回報率較高，然而當前我國橫向轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模顯著小于縱向轉(zhuǎn)移支付，且政策過程缺乏有效激勵，依賴上級政府的行政干預，應加強地方政府之間的政策制定合作，在橫向轉(zhuǎn)移支付的政策制定過程中加強地方政府的介入，保證政策的科學性和效率。此外，還應完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范省以下地方財政支出。在預算制度的統(tǒng)籌規(guī)劃下，通過省以下轉(zhuǎn)移支付改善縣域經(jīng)濟體普遍的財權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一，彌補財政缺口，進一步落實基層財政事權(quán)與支出責任的相對統(tǒng)一，實現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

（作者為北京大學政府管理學院教授、博導，三亞學院兼職教授）

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責編/李一丹 美編/李祥峰