公益基金會發(fā)展過程中法與人的問題及對策

邱繁 鄔燦霞

[摘 要]公益基金會作為近年來發(fā)展較快的慈善活動主體，發(fā)揮著彌補(bǔ)政府失靈與市場失靈的作用。由于我國公益基金會起步較晚，有關(guān)法律制度不健全，現(xiàn)代社會組織體制及管理運(yùn)行機(jī)制不完善，從事公益基金會運(yùn)行的人員的素質(zhì)不高，已經(jīng)出現(xiàn)社會發(fā)展形勢和公益基金會發(fā)展趨勢不相匹配的情況。文章探討公益基金會發(fā)展過程中法與人的問題，從法和人的角度分析，提出解決公益基金會發(fā)展過程中法與人的問題的對策，以期為促進(jìn)公益基金會的發(fā)展提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]公益基金會；法治；人治；法律制度；行業(yè)規(guī)則

中圖分類號：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-1722（2023）14-0031-03

一、公益基金會發(fā)展概況

公益基金會是慈善組織的一種，目標(biāo)指向是公益活動，公益基金會根據(jù)組織的類型可分為全國性和地方性兩個(gè)層面。公益基金會的組織框架簡潔清晰，一般由監(jiān)事會、理事會組成，理事會與監(jiān)事會平級，決策機(jī)構(gòu)是理事會。理事會由基金會發(fā)起人、主要捐贈者及基金會管理運(yùn)行人員組成，有數(shù)名成員主要參與投資決策及項(xiàng)目運(yùn)營決策，監(jiān)事會負(fù)責(zé)基金會的監(jiān)督工作。

我國于2004年6月1日起施行的《基金會管理?xiàng)l例》將“基金會”定義為“利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人”[1]。目前，我國關(guān)于基金會管理的相關(guān)法律主要有2004年頒布的《基金會管理?xiàng)l例》、2005年頒布的《民間非營利組織會計(jì)制度》、2016年頒布的《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）。除此之外，2014年12月頒布的《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》對基金的管理提出了相關(guān)要求。其中，2016年頒布的《慈善法》成為慈善領(lǐng)域公認(rèn)的里程碑式的基本法[2]。根據(jù)基金會中心網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，截至2021年1月4日，全國已有8459家公益基金會，比2015年增長了76%[3]。代表社會力量的非公募公益基金會不斷崛起，已經(jīng)超過公募基金會的發(fā)展數(shù)量，在教育、醫(yī)療、扶貧和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用。

當(dāng)前，我國基金會迫切需要厘清法治與人治的關(guān)系，形成科學(xué)的管理制度，有效整合社會資本，促進(jìn)我國公益事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。因此，本研究基于公益基金會發(fā)展過程中遇到的法治與人治的問題研究，探討公益基金會發(fā)展過程中如何厘清法治與人治的關(guān)系，嘗試提出解決對策。

二、影響公益基金會發(fā)展的法與人的因素

（一）法的因素

健全的法律制度是公益慈善事業(yè)合理有序健康發(fā)展的根本保障。但是當(dāng)前，我國公益慈善領(lǐng)域的法律法規(guī)尚不健全，公益基金會在發(fā)展過程中遇到多重障礙。

1.法律制度有待健全

《基金會管理?xiàng)l例》作為基金會運(yùn)行的主要法律依據(jù)，在內(nèi)容上未對基金會的各種行為做出全面規(guī)范，缺乏實(shí)際的操作經(jīng)驗(yàn)，以行政法規(guī)、規(guī)章為主，立法較為分散，層次較低，時(shí)間滯后，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，不能滿足當(dāng)前基金會的發(fā)展需求[4]?！痘饡芾?xiàng)l例》《慈善法》自頒布實(shí)施后，未能根據(jù)社會發(fā)展的實(shí)際情況修訂，缺乏配套的條例規(guī)定，影響了行業(yè)的健康發(fā)展。

2.行業(yè)規(guī)則尚未建立

2015年，廣州市實(shí)施了《廣州市社會組織管理辦法》，實(shí)行基金會年度報(bào)告制度，定期對一些社會組織進(jìn)行專項(xiàng)抽查，規(guī)范其慈善活動。2017年1月頒布的《社會組織抽查暫行辦法（征求意見稿）》明確提出對社會組織的抽查要求。2021年4月頒布的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》對慈善行業(yè)提出了積極參與基礎(chǔ)社會治理的要求。2022年，民政部針對慈善行業(yè)的亂象問題，取締了一批涉嫌非法的社會組織。

通過國務(wù)院和各主管部門出臺的相關(guān)管理辦法和意見可知，國內(nèi)慈善行業(yè)尚未形成有序的行業(yè)規(guī)則。目前，我國基金會的行業(yè)組織包括中國基金會中心網(wǎng)、中國非公募基金會發(fā)展論壇，但是缺乏權(quán)威性和知名度，沒有建立有效的行業(yè)規(guī)則，沒有根據(jù)實(shí)際情況制定行業(yè)準(zhǔn)則[5]。基于此，基金會行業(yè)應(yīng)建立統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，通過會員的認(rèn)可，確?；饡膹?qiáng)制性、約束性及權(quán)威性，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，實(shí)現(xiàn)基金會行業(yè)的有序發(fā)展。

3.尚未形成遵紀(jì)守法的自覺

制定法律的目的在于建立和維持社會秩序，使人們知法、懂法、不犯法，目前基金會行業(yè)制定的各種法律法規(guī)、規(guī)章制度，其目的在于保證基金會遵守法律法規(guī)、規(guī)章制度和行為準(zhǔn)則，實(shí)施科學(xué)決策，實(shí)現(xiàn)基金會的宗旨和使命，為需要幫助的服務(wù)對象提供公益扶助。然而，當(dāng)前公益慈善基金會行業(yè)并未形成遵紀(jì)守法的自覺，在非正規(guī)的組織管理中，重人情輕規(guī)矩、重人治輕法治的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，缺乏行業(yè)共同認(rèn)可的秩序制度[6]。

從現(xiàn)有的法律制度、法治環(huán)境和法治框架來看，我國公益基金會面臨法律制度不健全、行業(yè)規(guī)則尚未建立、遵紀(jì)守法的自覺尚未形成等困境；同時(shí)，社會環(huán)境、行業(yè)發(fā)展、社會大眾等都對公益基金會的發(fā)展提出了更高的要求，社會需要公益基金會完善相應(yīng)的職能，助力慈善事業(yè)的發(fā)展。

（二）人的因素

作為公益慈善組織，公益基金會的組織發(fā)起者、基金會的理事會和監(jiān)事會人員、慈善活動的捐贈人與受益人、社會公眾之間形成了多重利益關(guān)系，在利益關(guān)系中容易引發(fā)沖突的主要是組織發(fā)起者、基金會管理者、捐贈人之間的利益問題。如果無法妥善協(xié)調(diào)各方利益，厘清各主體間的關(guān)系，滿足各方的合理訴求，公益基金會的發(fā)展勢必會受到阻礙，進(jìn)而影響公益慈善事業(yè)的健康發(fā)展。

1.組織發(fā)起者

基金會的組織發(fā)起者作為組織成立的核心，是決定組織有效運(yùn)行的關(guān)鍵因素，其成立公益基金會主要源于實(shí)現(xiàn)利他主義精神、追求自我形象、傳達(dá)內(nèi)心世界的責(zé)任感與同情心、塑造社會形象等動機(jī)[7]。不論組織發(fā)起者源于何種動機(jī)，基金會一旦成立，其所有權(quán)和歸屬權(quán)就與發(fā)起者脫離，成為社會公益慈善事業(yè)的一部分，但其發(fā)起者在基金會的運(yùn)行過程中仍然會發(fā)揮重要的作用。

不同的發(fā)起者成立組織的目的不同，對組織的影響力也不同。不同的組織管理方式對于組織運(yùn)行效率的影響也不同，在缺乏有效監(jiān)管的情況下，組織管理者的個(gè)人職業(yè)素養(yǎng)能夠直接影響公益基金會的存亡。組織發(fā)起者將各方的利益集合在一起，使各方在利益上趨同，但在實(shí)際發(fā)展過程中，初衷與目的會逐漸發(fā)生偏移。

2.理事會和監(jiān)事會

目前，公益基金會的內(nèi)部治理由理事會管理、監(jiān)事會監(jiān)督，但是，在實(shí)際操作中忽略了監(jiān)事會的影響，也未發(fā)揮監(jiān)事會的監(jiān)督作用。在實(shí)際中，理事會是決策機(jī)構(gòu)，秘書處負(fù)責(zé)執(zhí)行理事會決策和開展日常業(yè)務(wù)，監(jiān)事會根據(jù)規(guī)定檢查基金會的財(cái)務(wù)和會計(jì)資料，上述主體在權(quán)責(zé)方面未能嚴(yán)格區(qū)分，職能存在重合的部分，理事長和秘書長的工作內(nèi)容沒有嚴(yán)格區(qū)分，監(jiān)事人員和財(cái)務(wù)人員的職能沒有獨(dú)立出來[8]。

3.捐贈人

從法理上講，基金會的組織發(fā)起者、監(jiān)事會和理事會人員、捐贈人之間彼此具有獨(dú)立的法律地位。在實(shí)際的公益慈善活動中，捐贈人通過捐贈手段委托公益組織間接地從事公益活動，其公益資源不能全部到達(dá)資助對象手中，在慈善活動中需要支付一定的管理成本。管理成本不可避免地會占用部分慈善資源，導(dǎo)致捐贈人原本的慈善捐贈不能完全用于慈善目的，導(dǎo)致捐贈人與公益基金會之間產(chǎn)生無法避免的利益沖突。

近年來，慈善領(lǐng)域的一系列負(fù)面新聞造成慈善組織和捐贈人之間的不信任，加之目前我國從事公益基金會管理運(yùn)行的工作人員的素質(zhì)不是很高，在使用慈善資源的過程中難免會產(chǎn)生“搭便車”“捎帶”“人為浪費(fèi)”等問題。這使得捐贈人在公益基金會發(fā)展過程中不僅沒有成為一大助力，而且站在了公益基金會發(fā)展的對立面，使基金會獲取的捐贈資源無法最大化，無法提升公益基金獲取資源的能力。

三、解決公益基金會發(fā)展過程中法與人問題的對策

在法治逐漸完善的同時(shí)，要發(fā)揮人治的輔助作用，處理好公益基金會發(fā)展過程中法與人的關(guān)系，促進(jìn)公益基金會的健康有序發(fā)展。

（一）健全法律法規(guī)

相關(guān)基金會要根據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，制定本基金會的規(guī)章制度，公益基金會根據(jù)《基金會管理?xiàng)l例》并參考相關(guān)的法規(guī)，制定基金會章程，在章程中明確業(yè)務(wù)范圍，規(guī)定組織機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)人，就有關(guān)基金會的項(xiàng)目運(yùn)行、財(cái)產(chǎn)管理和使用、章程修改都進(jìn)行明確的規(guī)定說明。同時(shí)，在官網(wǎng)上公布其組織框架、基金會簡介及項(xiàng)目介紹等，做到有法可依。

（二）提升人的素養(yǎng)

在基金會的內(nèi)部管理中，每個(gè)人的素養(yǎng)會直接影響決策的效率?；饡跊Q策時(shí)應(yīng)考慮公益目標(biāo)和基金會的宗旨，而不是出于市場機(jī)制的天然逐利性。公益基金會的管理運(yùn)行者要提升思想覺悟和個(gè)人素養(yǎng)，立足公益慈善的角度做出合理決策，通過社會道德、公眾輿論和個(gè)人價(jià)值認(rèn)同等，強(qiáng)化基金會管理者的自律，利用人的因素對其實(shí)現(xiàn)無形的監(jiān)管[9]。

（三）法治為主，人治為輔

在當(dāng)前公益慈善領(lǐng)域法律制度尚不健全的背景下，以《慈善法》《基金會管理?xiàng)l例》《民間非營利組織會計(jì)制度》等為基礎(chǔ)，在基金會內(nèi)部管理上適當(dāng)簡政放權(quán)，在法治的基礎(chǔ)上，輔之以人治，發(fā)揮專業(yè)技術(shù)人才的作用[10]。

（四）法治與人治相結(jié)合

法治與人治是相對立而存在、相斗爭而發(fā)展的[11]，二者在一定的環(huán)境下相輔相成。作為社會主義制度下的公益基金會，其在發(fā)展過程中的最終目的是實(shí)現(xiàn)法治，在法治框架下形成完整的制度。在人治體系下，可以利用法律法規(guī)的作用達(dá)到良好的治理效果，法治與人治的分界在于依靠相對理性的法實(shí)施治理，還是依靠相對理性的人實(shí)施治理，對于法治與人治的關(guān)系只能從相對理性的角度看待[12]。

四、總結(jié)和反思

進(jìn)入新時(shí)期，公益基金會在開展具體公益項(xiàng)目的過程中，應(yīng)采取理事+監(jiān)事相結(jié)合的管理制度，通過基金會制定的章程開展人員管理。要注重對管理人員的培訓(xùn)，使其了解基金會的宗旨、理念和價(jià)值觀，注重志愿者的人文觀念和價(jià)值理念的培養(yǎng)。同時(shí)，在根據(jù)《基金會管理?xiàng)l例》制定基金會章程的基礎(chǔ)上，要增強(qiáng)基金會的社會意識和公民意識，完善基金會立法，進(jìn)一步明確基金會的民事法律地位，建立信息披露制度，健全監(jiān)督機(jī)制，提高管理水平，推動創(chuàng)建法治與人治協(xié)同發(fā)展的社會環(huán)境。

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