關于加強自建房消防安全監(jiān)管的思考

胡筆雄

摘要：近年來，自建房消防火災事故和坍塌事故時有發(fā)生，對人民的生命財產安全造成了巨大威脅。特別是2022年4月29日湖南長沙特別重大自建房倒塌事故，造成了54人死亡、9人受傷，直接經濟損失9 077.86萬元，令人痛心。自建房的監(jiān)管是一項非常重要的工作，因此，以當前自建房存在的安全隱患問題為切入點，剖析問題成因，參考國內外自建房監(jiān)管模式，探索加強自建房消防安全監(jiān)管的新方法。

關鍵詞：自建房；消防安全；監(jiān)管模式

自建房，也稱為單門獨院，通常是擁有自我土地的單位和個人，通過組織設計、雇傭施工后，所建造的房屋和建筑。自建房在我國建造十分普遍，特別是在農村地區(qū)，居民大部分通過自建房的方式，進行生產經營、安置家庭等，推動了我國鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化建設。2022年1月，住房和城鄉(xiāng)建設部村鎮(zhèn)建設司公布的一組數據表明，全國50多萬個行政村有2億多戶農村自建房[1]。然而，隨著城市化的不斷發(fā)展，自建房材料不合格、施工人員無資質、防火間隔不到位等問題愈發(fā)突出。根據國家消防救援局統(tǒng)計的2021年全國居住場所火災數據，居民自建房火災高達15.6萬起，占全年居住場所火災總數的60.5%；造成848人遇難，占居住場所火災死亡人數的58.1%，居民自建房已成為亡人火災多發(fā)地[2]。同時，由于自建房的“自建”特性，其往往存在建筑結構改動、內部裝修頻繁的情況，且很多是“三合一”場所。正因為頻繁地改變建筑結構，建筑整體的穩(wěn)定性得不到有效的保障，容易發(fā)生縱向建筑坍塌事故。例如2022年4月29日，襄汾縣陶寺鄉(xiāng)陳莊村聚仙酒家發(fā)生坍塌事故，造成29人死亡、28人受傷，直接經濟損失1164.35萬元。新時期，如何更好地履行自建房的安全監(jiān)管職責，減少早期安全事故的發(fā)生，增強人民的安全感和幸福感，是應急管理部門亟待解決的重大課題，具有十分重要的科學價值、社會價值和現實意義。

1 我國自建房存在的消防安全問題

1.1? 自建房規(guī)劃與消防現實需求相矛盾

近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進程加快，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村一級經濟得到了快速發(fā)展，村民自建房大量興建，但是在通過初期審批后，自建房出于自身功能改變需要，違建、改建、增設等現象十分普遍，消防安全隱患不斷增加。特別是建設初期，部分單位和個人追求短期的經濟效益，忽視了對自建房本身的消防設施、消防器材及消防安全通道等的規(guī)劃設計，導致自建房消防規(guī)劃長期滯后，與當前消防安全的現有法律法規(guī)不相符合。

1.2? 消防安全監(jiān)管職責長期缺位

從現有的相關法律法規(guī)來看，用于村民居住的自建房屋如果達不到一定的面積規(guī)模，便不在消防監(jiān)督管理的范圍之內。而小、多、密的自建房在我國大量存在，一些農村小作坊、小工廠往往通過自建的方式構建而成，部分甚至私自改建、改造成KTV、網吧、飯店、賓館等人員密集場所。然而這些場所往往不會主動申辦消防監(jiān)督管理許可，在開業(yè)前未經消防安全檢查就投入使用。且該類經營者、管理者對消防安全工作一知半解，甚至完全不懂，沒有掌握基本的消防安全常識，不會結合實際制定滅火應急疏散預案和定期組織演練，使得消防安全責任未能得到有效落實，火災隱患不能通過自查自糾被發(fā)現并整改。另外，建設工程消防設計審查驗收職能移交后，住建部門僅負責對申報項目的消防審批，對未審未驗項目投入使用的監(jiān)管少；受機構改制的影響，公安機關取消了對派出所消防監(jiān)督工作的考評，派出所消防監(jiān)督執(zhí)法弱化。一些行業(yè)部門未按照“三管三必須”原則落實監(jiān)管責任，行業(yè)管理的長期缺位，放任了火災易發(fā)高發(fā)區(qū)域、領域的消防安全監(jiān)管。

1.3? 自建房火災先天性風險高

當今，建筑材料不斷向美觀、防火、耐用的方向發(fā)展。而傳統(tǒng)的村民自建房大多采用老式的磚木混合結構，且沒有做防火處理，造成自身先天性存在較大的火災安全隱患，建筑主體將難以承受火災荷載。同時，由于早期自建房規(guī)劃不合理、不規(guī)范，大量自建房缺乏前期規(guī)劃，擅自建設，使得建筑質量參差不齊，電氣線路私拉亂接現象較為嚴重，違規(guī)采用彩鋼板、泡沫夾芯板等違建現象較為普遍，加大了火災風險。同時，部分單位和個人為加強土地利用率，不斷向用地規(guī)劃邊界逼近建設，甚至會出現“越界”現象，防火間距嚴重不足，消防車輛根本無法駛入。還有些自建房，前期用于居住，只設置了一部樓梯，但變更、改建為人員密集場所后，安全出口數量并未增設，疏散通道數量達不到2個的最低標準，且疏散樓梯的間距也往往較為狹小，容易在人員逃生時發(fā)生踩踏事件。

1.4? 自建房消防設施設置不合理

當前，一些自建房在經營效益好的情況下不斷進行擴建，已達到了消防監(jiān)管的有關標準。但是，此類場所并未按照國家消防規(guī)范，增設火災自動報警系統(tǒng)、自動噴水滅火系統(tǒng)、防排煙系統(tǒng)、室內外消火栓系統(tǒng)、應急照明及疏散指示標志等消防設施器材。部分單位和個人意識到了消防安全的重要性，但是出于節(jié)約成本的考慮，并未委托有資質的專業(yè)施工隊，按照相應消防設計圖紙進行規(guī)劃和安裝，導致安裝的消防設施設備不符合有關規(guī)定，消防管網、消防電路得不到有效保障，消防設施在火災發(fā)生時發(fā)揮不了應有的作用。

1.5? 自建房管理者消防安全意識較為淡薄

部分自建房經營者缺乏基礎的消防安全常識，不能正確區(qū)分危險品、危化品，對于如何針對消防重點部位防范毫無意識。同時，在外來流動人口、務工人員增多的現實基礎上，一些自建房的生產、管理經營者對消防安全培訓不夠重視，對其工作人員的安全教育和安全管理不到位，缺乏基礎的滅火、防火、逃生、疏散等知識培訓，人員在應對突發(fā)險情、報警處置方面的能力得不到有效的保障。

2 我國自建房消防監(jiān)管法律依據和現狀

我國有關自建房的相關法律依據主要有：《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國建筑法》《鄉(xiāng)村住宅建造技能方針（試行）》等。這些法律、條例就房屋建設的國土規(guī)劃、申請、審批等環(huán)節(jié)進行了規(guī)定，部分法律法規(guī)將城鄉(xiāng)居民自建房屋建設活動納入監(jiān)管范圍，為自建房的相關監(jiān)督執(zhí)法提供了法律依據。但是還有一些法律法規(guī)的適用條件很多，明確規(guī)定適用于達到一定規(guī)模和標準的房屋建筑，而不適用于居民自建小型低層房屋建設。例如：《中華人民共和國建筑法》第八十三條明確規(guī)定，搶險救災及其他臨時性房屋建筑和農民自建低層住宅的建筑活動，不適用本法[3]。同時，消防監(jiān)督執(zhí)法的最主要依據《中華人民共和國消防法》當中，全文不包含“自建房”關鍵詞，同時對于農村消防也僅在第三十條提出：“地方各級人民政府應當加強對農村消防工作的領導，采取措施加強公共消防設施建設，組織建立和督促落實消防安全責任制?！彪m然部分省、地級市出臺了相應的地方性法規(guī)，明確了監(jiān)管職責單位和自建房建設要求，但是較多地區(qū)仍然未能把自建房納入法律、法規(guī)的管理范疇當中，造成了監(jiān)管上先天的法律盲區(qū)，讓基層的執(zhí)法人員無法可依。

同時，即使部分省、市、縣出臺了相應的法律規(guī)定，執(zhí)行起來依舊有困難。一是基層人員比較缺乏。在基層工作中，大量的基礎性事務交替疊加，負責消防管理的人員往往不是履行單一職責，還包含治安巡邏、調解基層矛盾等其他事項，缺乏專人專項專管。加上“無人教、無人管、無人查、無辦公場所、無專項經費”等方面的原因疊加，很多規(guī)定僅停留在文件上，無法真正實施落實。二是由于改制轉隸后，部門職能轉移交接磨合等原因，目前農村基層網格員以及安全管理人員對新出臺的管理規(guī)定認識不足，消防理論不扎實，發(fā)現、整治火災隱患的能力薄弱，督查整改的模式還是停留在“說過、看過”的表層，在一定程度上造成了自建房違法行為和火災隱患的“缺管”[4]。三是在城鄉(xiāng)接合部、農村場所內，自建房作為建筑的主要模式，其基礎體量格外巨大。一個基層網格員或管理者往往要負責一整片的消防安全管理，無法做到面面俱到，存在失控漏管現象。

3 國外自建房消防監(jiān)管模式參考

日本在消防監(jiān)管上也走過了漫長的探索道路。在1948年，日本首次頒布了《消防組織法》。從此，日本消防部門擺脫了警察身份，實行以市、町、村為中心的自治體消防機制。變化頻繁是日本消防法的顯著特征，主要是為了與時俱進滿足現實的消防需要。以令和三年9月1日最新修改的《消防法》為例，第七條就明確規(guī)定：凡是有建筑物改建、新增等項目都必須經過當地“消防署長”進行審查許可，并且要符合對應的建筑基礎法規(guī)。同時，相應的處罰條款極其嚴厲，第四十一條規(guī)定了違反相關規(guī)定私自增設、改建等行為，可處以一年以下的有期徒刑并處100萬日元以下的罰金。而我國的現有法律往往注重事后發(fā)生的處罰，對于事前審核、驗收等工作處罰還是以罰款、責令停產停業(yè)為主，處罰力度相對較輕。

美國在很早期就進行了消防監(jiān)督的有關探索。美國波士頓消防便是典型的代表。波士頓的消防監(jiān)管面非常廣泛，內容豐富，囊括了類似我國“建審”“驗收”“開業(yè)前檢查”的職責，還對美甲店、流動餐車等近年發(fā)展的新生群體進行監(jiān)督，把自建房屋等涉及生活、娛樂的方方面面考慮得較為周全。且每一項都有對應的法律法規(guī)依據和周密的實施方法。例如《馬薩諸塞州一般法》把消防監(jiān)管的程序和內容都進行了嚴格的規(guī)定，并及時向社會面公開，在政府門戶網站可以進行詳細的查詢[5]。美國的消防監(jiān)管形式十分豐富，既有類似我國消防管理的檢查、審核、驗收，也有非現場的登記、注冊。同時，美國還把監(jiān)管模式與“大部門”機制相融合，即由監(jiān)管服務局“一個窗口”受理、發(fā)照，以落實業(yè)主、施工、維保等多元主體的責任為前提，全面發(fā)揮社會消防技術人才和服務機構作用，把設計、建筑、業(yè)主等單位和個人經過公證的承諾書作為通過消防驗收的前置條件。

4 關于加強自建房消防安全監(jiān)管的幾點建議

隨著社會經濟的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民物質和文化生活水平不斷提高，為了改善居住環(huán)境，很多的居民選擇自建房屋，自建房屋量大面廣，建設活動涉及千千萬萬廣大人民群眾的切身利益，因而從法律法規(guī)建設、管理機構設置、管理形式、管理辦法等多方面予以規(guī)范和保障是非常重要的[6]。針對當前我國城鄉(xiāng)居民自建房屋的管理現狀和特點，切實做好城鄉(xiāng)居民自建房屋建設活動的有效監(jiān)管，應該從如下幾方面入手：

一是完善自建房規(guī)劃責任機制。房屋建設一旦形成，幾年甚至十幾年之內都較難進行大范圍的遷移或改動。這就要求我們必須加強對自建房建設的事前規(guī)劃。要不斷加強同住建、國土、規(guī)劃等有關部門的對接，將消防規(guī)劃同步納入自建房動工前的驗收項目中，全力保障消防車通道、人員疏散通道、基礎消防設施、消防安全間距等重點部位。同時對于城中村、老舊小區(qū)改造項目要提前對接，對于不滿足、不符合消防要求的老舊建筑分批次、有計劃地拆、改、清除，并對新建設的安置房、商業(yè)區(qū)等提出消防意見，把消防安全監(jiān)管從事前開始管起。

二是改進和完善相關法律法規(guī)，從源頭上進行根本管控。要與時俱進地調整、完善當前有關監(jiān)管法律法規(guī)，明確城鄉(xiāng)居民自建房屋建設活動的監(jiān)管主體及相應職責，加大對縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)管部門和社會服務機構人力資源調配及財政投入，切實做到權責對等，責效統(tǒng)一，全方位覆蓋，精細化管理。形成“事前有審查、事后有監(jiān)管”的良好局面，不斷在立法上增加對不法裝修者和使用者的處罰力度，形成法律的高壓紅線，切實把老百姓的切身利益維護好，在事前立好消防監(jiān)管的“防火墻”。

三是統(tǒng)籌社會力量參與。目前，消防部門承擔了檢查、火災調查、專項治理、宣傳、培訓、重大保衛(wèi)等眾多任務，工作負荷大，基層力量嚴重不足。結合消防監(jiān)督職能的轉變，將一些工作移交給行業(yè)主管部門，一些工作由單位承擔主體責任，把市場能解決的問題還給市場，把消防部門從繁冗的事務性工作中解放出來。大力培育社會服務機構，由其承擔社會單位消防咨詢、評估、檢測、維護保養(yǎng)等職能。

四是強化相關法律宣傳。全民消防宣傳教育不單是消防部門的責任，更是全社會的職責。一方面，這需要全體公民自覺學習消防知識，另一方面，這也需要通過明確的法律條文強化消防職責，否則共同責任就只會變成消防隊伍的單打獨斗。要大力加強宣傳住房建設、火災防控等相關法律法規(guī)。提高城鄉(xiāng)居民和從業(yè)人員的法律意識和法治觀念，促使他們積極主動依法依規(guī)進行住房建設和使用。

五是響應智慧城市建設。當前，由于受到各方面條件的限制，傳統(tǒng)的方法在消防監(jiān)督管理上有較大的局限，而這樣的監(jiān)督管理方式不僅不能充分保障每項消防工作準確落實，同樣也不能夠有效控制實際消防工作中存在的風險。要結合現行的消防安全理念以及各種先進的科學技術，不斷加強大數據、云平臺等智慧消防監(jiān)管平臺的開發(fā)，將監(jiān)管模式從“人治”向“智治”不斷轉變，讓監(jiān)管模式更加科學、高效，提升消防監(jiān)管的效率。

5 結語

綜上所述，當前我國城鄉(xiāng)居民自建房屋建設活動存在問題較多，且相關制度尚且存在一定的空白。要切實解決好這一問題，需要全社會共同努力，齊抓共管，特別是政府及相關管理部門，要不斷加快填補法律法規(guī)制度上的空白，切實加強監(jiān)管，落實管理責任，真正使廣大城鄉(xiāng)居民自建房屋建設活動有法可依，有章可循，使人民群眾生命財產安全能得到有效保障。

參考文獻：

[1]中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部.全國50多萬行政村有超2億戶自建房[R].2022.

[2]中華人民共和國應急管理部消防救援局.2021年全國消防接處警創(chuàng)新高 撲救火災74.5萬起[R].2022.

[3]全國人民代表大會.中華人民共和國建筑法[Z].2019.

[4]邱歡慶.從《消防法》修訂談加強和改進消防監(jiān)督執(zhí)法[J].消防科學與技術，2009，28（5）：376-379.

[5]司戈.美國的消防監(jiān)督管理及其借鑒[J].消防科學與技術，2015（9）：

1262-1265.

[6]朱伯肅.關于農村自建房現狀及房屋安全的思考[J].福建建材，

2016（7）：22-25.

Thoughts on strengthening fire safety supervision of self-built houses

Hu Bixiong

（Lishui Municipal Fire and Rescue Brigade， Zhejiang Lishui 323000）

Abstract： In recent years， fire accidents and collapse accidents of self-built houses have occurred from time to time， posing a huge threat to the safety of people's lives and property. In particular， the collapse of a particularly major self-built house in Changsha， Hunan on April 29， 2022 caused 54 deaths， 9 injuries， and a direct economic loss of 778，600 yuan， which is distressing. The supervision of self-built houses is a very important task. Therefore， the paper takes the current safety hazards of self-built houses as the starting point， analyzes the causes of the problems， refers to the supervision models of self-built houses at home and abroad， and explores new methods to strengthen the fire safety supervision of self-built houses.

Keywords： self-built house; fire safety; supervision mode