保函在建設(shè)用地開發(fā)利用監(jiān)管中的應(yīng)用與風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策

張哲源

本文對(duì)建設(shè)用地監(jiān)管及其已開展的保函業(yè)務(wù)實(shí)踐進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)保函業(yè)務(wù)的運(yùn)用提升了建設(shè)用地監(jiān)管的實(shí)操性，在促進(jìn)土地集約高效利用、惠企減負(fù)、優(yōu)化營商環(huán)境等方面發(fā)揮了積極的作用，具有較好的應(yīng)用前景。與此同時(shí)，相較于保函業(yè)務(wù)涉及的傳統(tǒng)領(lǐng)域，建設(shè)用地履約監(jiān)管領(lǐng)域業(yè)務(wù)相對(duì)復(fù)雜、更具高風(fēng)險(xiǎn)性。本文從商業(yè)銀行視角，深入分析建設(shè)用地履約監(jiān)管有關(guān)保函業(yè)務(wù)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)和問題，并從規(guī)范、審慎發(fā)展的角度提出了針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策和建議。

保函（Letter of Guarantee， L/G）又稱信用保證書，是指銀行、保險(xiǎn)公司或擔(dān)保公司應(yīng)委托人的請(qǐng)求，向第三方（受益人）開立的一種書面信用擔(dān)保憑證，其基本作用是代替企業(yè)現(xiàn)金保證金的繳納，緩解企業(yè)現(xiàn)金支出壓力，既約束委托人和受益人的履約行為，又達(dá)到為市場主體減負(fù)的目的。保函最早起源于美國，2004年原建設(shè)部按照國務(wù)院的部署正式從政府層面引進(jìn)保函制度①。經(jīng)過近20年的實(shí)踐，保函在我國已被廣泛應(yīng)用于工程建設(shè)、招投標(biāo)、商品貿(mào)易、公共管理等領(lǐng)域，而且還在不斷向土地競買、建設(shè)用地供后開發(fā)利用全程履約監(jiān)管（以下簡稱“建設(shè)用地監(jiān)管”）等新的領(lǐng)域拓展。

雖然保函在國家市場信用體系建設(shè)、惠企減負(fù)、優(yōu)化營商環(huán)境等方面發(fā)揮出愈加重要的作用，但是開具保函的擔(dān)保機(jī)構(gòu)也承擔(dān)了很大的風(fēng)險(xiǎn)，因此需要對(duì)保函所進(jìn)入的行業(yè)領(lǐng)域，特別是建設(shè)用地開發(fā)利用監(jiān)管這類復(fù)雜領(lǐng)域所隱藏的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專業(yè)性識(shí)別和有效管控。本文在實(shí)地考察某市建設(shè)用地監(jiān)管及其已開展的保函應(yīng)用業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，從商業(yè)銀行視角、結(jié)合房地產(chǎn)行業(yè)特性，深入剖析了面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)隱患，探索提出了針對(duì)性、系統(tǒng)性的防范對(duì)策。

一、加強(qiáng)建設(shè)用地監(jiān)管的背景與有關(guān)實(shí)踐

早在2013年，原國土資源部就下發(fā)《關(guān)于建立土地利用動(dòng)態(tài)巡查制度加強(qiáng)建設(shè)用地供后開發(fā)利用全程監(jiān)管的通知》（國土資廳發(fā)〔2013〕30號(hào)），把加強(qiáng)建設(shè)用地監(jiān)管作為確保各項(xiàng)建設(shè)依法依規(guī)用地、不斷提高節(jié)約集約用地水平、促進(jìn)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的重要手段，要求各地依托土地市場動(dòng)態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)，以落實(shí)供地政策和履行《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》為重點(diǎn)，緊盯信息公示、現(xiàn)場核查、跟蹤管理和違約查處等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)建設(shè)用地供后開發(fā)利用實(shí)行全程監(jiān)管，同時(shí)明確各地可結(jié)合實(shí)際，在遵循《民法典》等相關(guān)法律規(guī)定框架下探索建立履約保證金制度，以經(jīng)濟(jì)手段提升監(jiān)管效力。

2018年國家新組建成立自然資源部，決定在該文件到期（2021年6月）后仍保留原文件名稱，對(duì)部分內(nèi)容表述修改后重新印發(fā)實(shí)施②，且把有效期延長至2024年6月。過去十年，各地政府和管理部門持續(xù)探索完善相關(guān)制度和機(jī)制，綜合應(yīng)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)等手段，強(qiáng)化全程履約監(jiān)管，有效提高了建設(shè)用地開發(fā)利用水平。

以國內(nèi)某省會(huì)城市為例，在開展建設(shè)用地監(jiān)管的工作實(shí)踐中，印發(fā)實(shí)施土地供后監(jiān)管意見，首次對(duì)全市建設(shè)用地監(jiān)管作了系統(tǒng)性制度安排，初步建立了具有自身特點(diǎn)的監(jiān)管模式（見圖1所示），體現(xiàn)為“六化”，即編制《土地出讓方案》精準(zhǔn)化、監(jiān)管事項(xiàng)透明化、監(jiān)管責(zé)任合同（協(xié)議）化、監(jiān)管手段多元化、監(jiān)管責(zé)任明確化、全程監(jiān)管信息化。尤其在監(jiān)管手段多元化方面，探索建立了履約保證金制度，把發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段作用和發(fā)揚(yáng)市場契約精神作為提升監(jiān)管效力的關(guān)鍵手段。

二、建設(shè)用地監(jiān)管履約保證金制度及保函的應(yīng)用

屬地政府推動(dòng)建立履約保證金制度的目的是提高建設(shè)用地監(jiān)管效力，而不是為了收取保證金，保函業(yè)務(wù)很好契合了這一邏輯。保證金制度和保函業(yè)務(wù)就像監(jiān)管制度的兩只手，既要抓出預(yù)期效果，又不加重企業(yè)資金壓力、損害營商環(huán)境。近年來，該市建設(shè)用地監(jiān)管中的履約保證金制度與保函應(yīng)用實(shí)踐正是循著這樣的思路展開的。

（一）履約保證金制度

2017年，該市在土地供后監(jiān)管相關(guān)文件中明確：“宗地成交后，屬地政府與土地競得人要在五個(gè)工作日內(nèi)簽訂《國有建設(shè)用地項(xiàng)目履約協(xié)議書》。根據(jù)土地出讓公告約定事項(xiàng)，重點(diǎn)對(duì)土地交付、項(xiàng)目開竣工時(shí)間、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條 、未達(dá)準(zhǔn)入條件罰則、公建配套的建設(shè)和移交具體要求、開發(fā)保證金等內(nèi)容予以約定。對(duì)項(xiàng)目出現(xiàn)未按時(shí)開竣工、未達(dá)到產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件等情形的，依照協(xié)議進(jìn)行處罰或沒收開發(fā)保證金。” 按照這一要求，市級(jí)相關(guān)部門進(jìn)一步研究細(xì)化了履約保證金的收取標(biāo)準(zhǔn)和具體操作辦法（見表1 ）。一是履約保證金標(biāo)準(zhǔn)按不同用地性質(zhì)和項(xiàng)目類型分類確定，且與《土地出讓合同》及《項(xiàng)目履約協(xié)議書》中的監(jiān)管事項(xiàng)逐一對(duì)應(yīng)。二是保證金除用于約束項(xiàng)目按期開工、竣工事項(xiàng)外，重點(diǎn)約束合同或協(xié)議約定的產(chǎn)業(yè)要求和配建設(shè)施等履約事項(xiàng)。三是保證金存留期限與項(xiàng)目建設(shè)周期和進(jìn)度相匹配，監(jiān)管主體（屬地政府和相關(guān)部門）對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)情況實(shí)行動(dòng)態(tài)核驗(yàn)，并依照合同或協(xié)議對(duì)履約情況做出退還、處罰或沒收保證金等處置。

經(jīng)作者統(tǒng)計(jì)，近五年僅該市的主城區(qū)就有四百余宗建設(shè)用地簽訂《項(xiàng)目履約協(xié)議書》，約定履約保證金額約兩百億元。據(jù)了解，該市施行保證金制度后出讓的建設(shè)用地整體履約情況良好，出現(xiàn)閑置土地、爛尾樓的開發(fā)項(xiàng)目明顯減少，監(jiān)管效力總體上明顯提升。

（二）保函業(yè)務(wù)現(xiàn)狀及應(yīng)用前景

近年來，該市屬地區(qū)（市）縣政府（管委會(huì)）與商業(yè)銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)和一些優(yōu)質(zhì)企業(yè)聯(lián)動(dòng)，按照法治化、規(guī)范化及市場化原則，在充分評(píng)估市場主體信用風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)狀況、聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)等基礎(chǔ)上進(jìn)行了有益探索，在部分建設(shè)用地項(xiàng)目履約監(jiān)管中開展了保函替代保證金業(yè)務(wù)。經(jīng)作者統(tǒng)計(jì)，近五年僅某市主城區(qū)就有三十余宗招牌掛出讓土地開展了此項(xiàng)業(yè)務(wù)、約占該區(qū)域出讓土地宗數(shù)的8%，占約定繳納保證金總額的12%。其中，商業(yè)銀行開具的保函額度約占保函總額的70%，其他擔(dān)保機(jī)構(gòu)開具的保函額度約占保函總額的30%。從保函業(yè)務(wù)的年增長情況看，該市主城區(qū)第一年僅有一宗建設(shè)用地履約監(jiān)管開展了保函業(yè)務(wù)、涉及保函金額不足1億元，到第五年已達(dá)到了十余宗、涉及金額近20億元，土地宗數(shù)和涉及的保函金額年均分別增長2.8倍和2.3倍，保函業(yè)務(wù)量總體上呈快速增長態(tài)勢。

2023年，該市政府發(fā)文進(jìn)一步明確市級(jí)及以上重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地，通過招配掛方式競得的，企業(yè)可向?qū)俚卣暾?qǐng)按照現(xiàn)金或履約保函等方式繳納開發(fā)建設(shè)保證金，區(qū)（市）縣政府（管委會(huì)）應(yīng)嚴(yán)格履行供后監(jiān)管主體責(zé)任。這一政策表明，建設(shè)用地監(jiān)管履約保函創(chuàng)新業(yè)務(wù)得到了一定的認(rèn)可，也為保函業(yè)務(wù)在市域范圍內(nèi)更好地推廣創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。

某市的初步實(shí)踐表明，保函作為建設(shè)用地監(jiān)管履約保證金制度的金融支持業(yè)務(wù)，增加了通過經(jīng)濟(jì)手段提升監(jiān)管效力的實(shí)操性，在促進(jìn)土地集約高效利用、惠企減負(fù)等方面發(fā)揮了積極的作用。同時(shí)，商業(yè)銀行拓展保函業(yè)務(wù)可以增加非利息收入，提升管理和盈利水平，密切銀政、銀企關(guān)系，具有經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合效益，具有較好的應(yīng)用前景。

三、保函業(yè)務(wù)在建設(shè)用地監(jiān)管應(yīng)用中的風(fēng)險(xiǎn)分析—基于商業(yè)銀行視角

（一）房地產(chǎn)行業(yè)下行引發(fā)的開發(fā)企業(yè)違約風(fēng)險(xiǎn)

學(xué)界普遍認(rèn)為房地產(chǎn)屬于周期性行業(yè)，人口、經(jīng)濟(jì)、政策等變化都會(huì)影響其周期性變化。觀察需求端量價(jià)規(guī)律，一般將房地產(chǎn)行業(yè)劃分為三年左右一輪小周期；從供給端觀察，可以在小周期的基礎(chǔ)上，劃分出約六到八年一輪的大周期。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，在我國近三輪房地產(chǎn)大周期中，2008年、2014年和2022年商品房銷售額同比分別下滑19.5%、6.3%、26.7％，呈現(xiàn)出明顯的底部特征（見圖2）。

在房地產(chǎn)周期性下行階段，市場供需兩端持續(xù)降溫，行業(yè)信用和融資環(huán)境緊縮，部分開發(fā)企業(yè)財(cái)務(wù)狀況惡化、經(jīng)營困難，企業(yè)違約風(fēng)險(xiǎn)逐漸升高，甚至出現(xiàn)項(xiàng)目不能按時(shí)開竣工、設(shè)定的產(chǎn)業(yè)要求難以如期兌現(xiàn)、后期經(jīng)營困難造成產(chǎn)值和稅收不達(dá)標(biāo)等違約情況，一旦涉及保函業(yè)務(wù)，擔(dān)保銀行可能直接面臨承擔(dān)連帶的高額違約賠付風(fēng)險(xiǎn)。

（二）受益人“見索即付”陷阱及其外延風(fēng)險(xiǎn)

國際商會(huì)《見索即付保函統(tǒng)一規(guī)則（URDG758）》和《聯(lián)合國獨(dú)立性保函與備用信用證公約》將保函分有條件保函和無條件保函。后者也稱“見索即付”保函，它具有相對(duì)于基礎(chǔ)合同的獨(dú)立性和在索償中的不可抗辯性，即受益人只要提出索償，則開具保函的銀行就必須無條件償付，承擔(dān)著絕對(duì)的付款信用風(fēng)險(xiǎn)，其主要適用于國際融資、國際商務(wù)擔(dān)保等業(yè)務(wù)。在我國，因“見索即付”保函可使受益人的權(quán)益更有保障和更易于實(shí)現(xiàn)，往往被應(yīng)用于政府作為受益人的公共事業(yè)管理、民生工程項(xiàng)目實(shí)施等履約監(jiān)管事項(xiàng)，例如工程建設(shè)擔(dān)保制度中的農(nóng)民工工資支付保函。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在建設(shè)用地供后開發(fā)監(jiān)管中涉及的保函業(yè)務(wù)中，作為監(jiān)管責(zé)任主體和保函受益人的屬地政府，一般同樣會(huì)要求銀行開具“見索即付”保函，而部分銀行出于自身利益和避免卷入合同糾紛等原因，也往往會(huì)予以配合。如果銀行不審慎把握有關(guān)情況，就容易掉入“見索即付”陷阱并形成一些外延性風(fēng)險(xiǎn)。一方面，從行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)角度看，房地產(chǎn)業(yè)除了具有周期性特點(diǎn)外，還具有項(xiàng)目資金周轉(zhuǎn)量大、產(chǎn)業(yè)鏈條長、不可控因素多（如拆遷安置糾紛、發(fā)現(xiàn)文物、重大自然災(zāi)害等）等特點(diǎn)，業(yè)務(wù)復(fù)雜且風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高；另一方面，從項(xiàng)目履約角度看，一些產(chǎn)業(yè)類及商住混合類用地項(xiàng)目的履約監(jiān)管事項(xiàng)多達(dá)十余項(xiàng)，地方政府針對(duì)履約事項(xiàng)、完成時(shí)限作了精細(xì)化的監(jiān)管制度設(shè)計(jì)，監(jiān)管力度持續(xù)加大，對(duì)履約行為要求不斷提高，開發(fā)企業(yè)面臨著一定的違約風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)“見索即付”條件，一旦項(xiàng)目出現(xiàn)問題，無論什么原因，只要受益人（監(jiān)管主體）按照保函條款提出索償要求，即使保函申請(qǐng)人對(duì)基礎(chǔ)合同及協(xié)議中大部分義務(wù)已履行，或者基礎(chǔ)合同及協(xié)議因其它非企業(yè)原因已中止，擔(dān)保人的責(zé)任也不能隨之解除。為此，擔(dān)保銀行既要面臨單個(gè)事項(xiàng)的違約賠付風(fēng)險(xiǎn)，還可能外延至其它己經(jīng)履約事項(xiàng)形成連帶風(fēng)險(xiǎn)。

（三）多元化市場主體和項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓可能造成盡職調(diào)查失真及保函委托人履約不力風(fēng)險(xiǎn)

建設(shè)用地監(jiān)管中的保函盡職調(diào)查業(yè)務(wù)相對(duì)復(fù)雜，涉及從土地競買、建設(shè)單位的具體確定，到建設(shè)過程中可能出現(xiàn)的項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓等多個(gè)環(huán)節(jié)，具有一定不確定性。

《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》（原國土資源部第39號(hào)令）明確“中華人民共和國境內(nèi)外的自然人、法人和其他組織，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，均可申請(qǐng)參加國有建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓活動(dòng)?！备傎I人資格的低“門檻”有利于建設(shè)公平、活躍的土地市場，但復(fù)雜多元的競買人構(gòu)成也造成了市場參與者良莠不齊，加大了盡職調(diào)查的難度。

《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》（原國土資源部發(fā)[2006]114號(hào)文）規(guī)定：“申請(qǐng)人競得土地后，擬成立新公司進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的，應(yīng)在申請(qǐng)書中明確新公司的出資構(gòu)成、成立時(shí)間等內(nèi)容。出讓人可以根據(jù)招標(biāo)拍賣掛牌出讓結(jié)果，先與競得人簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》，在競得人按約定辦理完新公司注冊(cè)登記手續(xù)后，再與新公司簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議》；也可按約定直接與新公司簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》。”該規(guī)定為允許土地競得人設(shè)立新公司，并將土地確權(quán)到新公司提供了政策依據(jù)。現(xiàn)實(shí)市場中，往往是先以個(gè)人或現(xiàn)有公司、母公司等名義參加土地競買或聯(lián)合競買，待競得土地后再組建新公司進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。錯(cuò)位的土地競買和多層級(jí)的公司運(yùn)作，無疑會(huì)增加盡職調(diào)查不可預(yù)測的風(fēng)險(xiǎn)因素，甚至可能出現(xiàn)盡職調(diào)查偏差甚至失真的風(fēng)險(xiǎn)。

2019年修訂的《城市房地產(chǎn)管理法》第三十九條規(guī)定：“以出讓方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)符合下列條件，按照出讓合同約定進(jìn)行投資開發(fā)，屬于房屋建設(shè)工程的，完成開發(fā)投資總額的百分之二十五以上”。據(jù)此理解，房地產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目只要符合規(guī)定條件，完成開發(fā)投資總額的25%以上，法律是允許轉(zhuǎn)讓的?，F(xiàn)實(shí)市場中的項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓情況更為復(fù)雜，除上述直接轉(zhuǎn)讓外，還有合作開發(fā)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、司法拍賣等多種方式。復(fù)雜的項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓增加了盡職調(diào)查的風(fēng)險(xiǎn)因素，甚至可能造成擔(dān)保人開具的保函變成了事實(shí)上的可轉(zhuǎn)讓保函，進(jìn)而加大保函申請(qǐng)人履約不力及受益人索償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。

（四）思維慣性與路徑依賴帶來的擔(dān)保銀行自身風(fēng)險(xiǎn)

實(shí)際工作中，保函業(yè)務(wù)進(jìn)入一個(gè)新的行業(yè)領(lǐng)域，可被視為一項(xiàng)金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)。根據(jù)對(duì)某市區(qū)域內(nèi)商業(yè)銀行的了解，目前尚未有一家銀行總部專門就建設(shè)用地監(jiān)管中的保函應(yīng)用制定相應(yīng)的業(yè)務(wù)管理辦法，甚至在已出臺(tái)的管理辦法中也沒有針對(duì)性的條款，這反映出銀行風(fēng)險(xiǎn)管理部門未與經(jīng)辦行的業(yè)務(wù)發(fā)展同頻聯(lián)動(dòng)。如果銀行機(jī)構(gòu)循守慣性思維和路徑依賴，其管理水平和業(yè)務(wù)提升能力長期滯后于現(xiàn)實(shí)保函業(yè)務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展，就可能面臨來自銀行內(nèi)外的諸多風(fēng)險(xiǎn)，比如盡職調(diào)查失真風(fēng)險(xiǎn)、文本風(fēng)險(xiǎn)、敞口風(fēng)險(xiǎn)、“見索即付”陷阱等，以及與之相關(guān)聯(lián)的法律風(fēng)險(xiǎn)。

（五）頂層政策設(shè)計(jì)的缺失可能帶來的業(yè)務(wù)與監(jiān)管失范風(fēng)險(xiǎn)

近年來，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、人力資源社會(huì)保障部等部委出臺(tái)相關(guān)政策意見，對(duì)工程建設(shè)、招投標(biāo)及農(nóng)民工工資保證金管理等領(lǐng)域的保函（保險(xiǎn)）替代保證金業(yè)務(wù)著力全面推廣和規(guī)范，從而對(duì)地方政府、市場主體和金融機(jī)構(gòu)起到了積極的指引作用。反觀更具復(fù)雜性、風(fēng)險(xiǎn)性的建設(shè)用地監(jiān)管及其保函創(chuàng)新業(yè)務(wù)，一定程度上還存在著頂層政策設(shè)計(jì)缺失的問題，亟需從合法性審視、業(yè)務(wù)邊界、監(jiān)管機(jī)制、暢通信用信息等方面完善相關(guān)制度，避免因保函業(yè)務(wù)開展不規(guī)范、監(jiān)管缺位或監(jiān)管過余剛性等問題可能帶來的局部甚至系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

四、保函業(yè)務(wù)在建設(shè)用地監(jiān)管應(yīng)用中的風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策

在前述基礎(chǔ)上，構(gòu)建建設(shè)用地監(jiān)管保函業(yè)務(wù)三方當(dāng)事人聯(lián)動(dòng)架構(gòu)圖（圖3所示）：作為受益人的G端（政府），在整個(gè)業(yè)務(wù)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。由G端向作為申請(qǐng)人的A端（開發(fā)企業(yè)）收取履約保證金，A端向作為擔(dān)保人的B端（銀行或其它擔(dān)保機(jī)構(gòu)）提出保函申請(qǐng)，B端向A端開具保函，A端向G端提交保函，就此完成了該保函業(yè)務(wù)的全部必要關(guān)聯(lián)。如果A端違約，G端將向B端索償，B端將向G端支付違約金，這是后期的非必要關(guān)聯(lián)。實(shí)際業(yè)務(wù)工作的理想狀態(tài)是：G端與A端、A端與B端雙向互動(dòng)，促成必要關(guān)聯(lián)；G端與B端雙向發(fā)力，合力監(jiān)督，避免出現(xiàn)非必要關(guān)聯(lián)。要實(shí)現(xiàn)這一理想狀態(tài)，最重要的是結(jié)合建設(shè)用地監(jiān)管保函業(yè)務(wù)特點(diǎn)，有針對(duì)性地采取嚴(yán)格規(guī)范、切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

（一）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，完善風(fēng)險(xiǎn)防控制度

一是加強(qiáng)政策法規(guī)和監(jiān)管制度建設(shè)。應(yīng)從國家層面制定和完善相關(guān)政策，明確保函各方的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)定在建設(shè)用地供后監(jiān)管中的作用、職責(zé)、業(yè)務(wù)邊界和基本流程，建立完善包括保函業(yè)務(wù)監(jiān)管、效果評(píng)估等方面的機(jī)制。二是建立信用信息資源共享機(jī)制。依托自然資源部土地市場動(dòng)態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)、央行征信系統(tǒng)企業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫、住建部全國建筑市場監(jiān)管系統(tǒng)等，建立基于主體信用、數(shù)據(jù)信用、履約信用等多方互信共享機(jī)制，完善包括數(shù)據(jù)管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)管報(bào)告等功能，實(shí)現(xiàn)包括土地、規(guī)劃、建設(shè)等相關(guān)信息在部門間的共享，并面向市場主體提供技術(shù)支持與服務(wù)。三是支持地方政府探索監(jiān)管容忍度管理方式③。要充分考慮建設(shè)用地監(jiān)管保函業(yè)務(wù)的現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性，可允許地方政府在不突破政策框架、不以損害政策信譽(yù)的前提下，應(yīng)用宏觀審慎政策框架的內(nèi)在靈活性，根據(jù)房地產(chǎn)周期性變化情況和對(duì)不可控因素（非企業(yè)原因）潛在風(fēng)險(xiǎn)的判斷，通過臨時(shí)適當(dāng)調(diào)整監(jiān)管要求、審慎開展監(jiān)管行動(dòng)等方式，為企業(yè)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)防控化解風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造必要的時(shí)間和空間，防止因監(jiān)管過嚴(yán)造成局部風(fēng)險(xiǎn)蔓延，沖擊整個(gè)建設(shè)用地監(jiān)管體系。

（二）加強(qiáng)內(nèi)部管理，降低自身風(fēng)險(xiǎn)隱患

一是加強(qiáng)內(nèi)部人員培訓(xùn)，充分認(rèn)識(shí)到建設(shè)用地監(jiān)管中的保函應(yīng)用是一項(xiàng)創(chuàng)新業(yè)務(wù)，面臨房地產(chǎn)行業(yè)的周期特性、多元化市場主體特性、項(xiàng)目的高轉(zhuǎn)讓特性及其它不可控因素所帶來的特有風(fēng)險(xiǎn)。二是按照“授權(quán)有限，逐級(jí)制約”的原則，完善保函授權(quán)授信制度，嚴(yán)格業(yè)務(wù)操作規(guī)程，健全內(nèi)部審查稽核機(jī)制，嚴(yán)控內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。

（三）精準(zhǔn)審慎研判，合理確定保函方案

從風(fēng)險(xiǎn)角度考慮，一方面對(duì)于目前低能級(jí)城市的市場情況而言，在建設(shè)用地監(jiān)管中很難具備 “保函替代保證金”的基本要求，對(duì)此擔(dān)保銀行管理高層應(yīng)樹立地域選擇意識(shí)，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)視角的總體來把控風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，實(shí)操中的保函業(yè)務(wù)必須對(duì)目標(biāo)企業(yè)（項(xiàng)目）有針對(duì)性地研判，比如對(duì)擬出具保函的項(xiàng)目建設(shè)用地是否來源合法、權(quán)屬清晰，對(duì)目標(biāo)企業(yè)的盡職調(diào)查和精準(zhǔn)信用畫像是否客觀清晰，銀行自身客戶準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是否滿足等等，在此基礎(chǔ)上再對(duì)入圍企業(yè)及項(xiàng)目精準(zhǔn)制訂切實(shí)可行的保函方案。針對(duì)建設(shè)用地監(jiān)管特點(diǎn)，除做好保函業(yè)務(wù)的一般性風(fēng)險(xiǎn)防控外還應(yīng)重點(diǎn)把握好兩點(diǎn)：

第一，把握好保函的開具形式。建設(shè)用地監(jiān)管中的保函應(yīng)避免盲目開具“見索即付”無條件保函，盡量選擇開具有條件保函，留出政府及銀監(jiān)部門應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和行業(yè)周期進(jìn)行跨周期和逆周期調(diào)整的緩沖期，為企業(yè)創(chuàng)造改善經(jīng)營、消除風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)間和空間，也為非企業(yè)原因引致的風(fēng)險(xiǎn)防范化解增加回旋余地，同時(shí)也促進(jìn)作為建設(shè)用地監(jiān)管主體的屬地政府和監(jiān)管部門（保函受益人），主動(dòng)參與到項(xiàng)目實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、防控和化解處置中來。

第二，嚴(yán)格規(guī)范保函條款和內(nèi)容。《土地出讓合同》及《項(xiàng)目履約協(xié)議書》中對(duì)同一個(gè)項(xiàng)目約定的不同監(jiān)管事項(xiàng)，應(yīng)開具對(duì)應(yīng)的單個(gè)保函，比如開工保函、竣工保函、配建的公共服務(wù)設(shè)施保函、產(chǎn)業(yè)達(dá)標(biāo)保函等，并在其中增加非企業(yè)原因違約的免責(zé)條款和隨項(xiàng)目或合同的進(jìn)展保額逐步遞減的條款。要明確保函的有效期或可以推定的有效期，避免敞口風(fēng)險(xiǎn)。要盡量促成與申請(qǐng)人和受益人達(dá)成一致，明確所開保函的不可轉(zhuǎn)讓性及其免責(zé)條款，避免因項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓造成委托人履約不力而被索償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。

（四）搭建“3+N”平臺(tái)，銀政協(xié)同開展風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測

及時(shí)有效地預(yù)警、識(shí)別和緩釋申請(qǐng)人違約風(fēng)險(xiǎn)是建設(shè)用地監(jiān)管保函業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，需要建立協(xié)同高效的監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。一是對(duì)涉及建設(shè)用地監(jiān)管保函業(yè)務(wù)的開發(fā)項(xiàng)目，屬地政府應(yīng)牽頭搭建線上線下“3+N〞平臺(tái)（其中“3”是保函業(yè)務(wù)的三方當(dāng)事人，“N”是為建設(shè)用地開發(fā)項(xiàng)目保障服務(wù)的相關(guān)部門），針對(duì)每個(gè)保函業(yè)務(wù)具體項(xiàng)目，通過成立工作專班和建立聯(lián)席會(huì)議制度等方式，充分各方功能作用。二是銀政合力開展風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測。擔(dān)保銀行要加強(qiáng)與屬地政府及其監(jiān)管部門的協(xié)同配合，重點(diǎn)跟蹤監(jiān)測項(xiàng)目進(jìn)程、企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)、財(cái)務(wù)情況、抵（質(zhì)）押物價(jià)值變化等情況，將風(fēng)險(xiǎn)關(guān)口盡量前移。

（五）推行多方協(xié)同聯(lián)動(dòng)，提升風(fēng)險(xiǎn)化解處置能力

對(duì)監(jiān)測發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)隱患，擔(dān)保銀行和屬地政府及其監(jiān)管部門應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起“吹哨人”的職責(zé)，多方聯(lián)動(dòng)開展防范化解工作。對(duì)因企業(yè)自身原因已發(fā)生的違約行為，要對(duì)照保函條款及《土地出讓合同》和《項(xiàng)目履約協(xié)議書》的約定事項(xiàng)和履約要求，選擇合適路徑，依法依規(guī)果斷處置，堅(jiān)決維護(hù)建設(shè)用地監(jiān)管的政策信譽(yù)和市場信用。對(duì)因宏觀經(jīng)濟(jì)條件變化和企業(yè)自身原因外不可控因素造成的風(fēng)險(xiǎn)隱患甚至是違約行為，充分利用有條件保函索償條件邊界清晰嚴(yán)格的特點(diǎn)，合理運(yùn)用監(jiān)管容忍度管理原理，在政策法律框架范圍內(nèi)，通過分類開展行政協(xié)調(diào)、適當(dāng)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的履約條件和履約期限等靈活有效方式，積極幫助企業(yè)化解違約風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際工作中，尤其要避免因集中開展違約索償造成的風(fēng)險(xiǎn)傳染和信用收縮，這對(duì)于維護(hù)建設(shè)用地監(jiān)管體系及其保函業(yè)務(wù)持續(xù)健康運(yùn)轉(zhuǎn)至關(guān)重要。

注釋：

①原建設(shè)部于2004年8月發(fā)布《關(guān)于在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中推行工程建設(shè)合同擔(dān)保的若干規(guī)定（試行）》，其中第二十五條規(guī)定“承包商履約擔(dān)保的方式可采用銀行保函、專業(yè)擔(dān)保公司的保證”。

②自然資源部辦公廳文件編號(hào)：自然資辦函﹝2021﹞1149號(hào)。

③監(jiān)管容忍度原理可參閱王曉明、李建偉等發(fā)表的論文：宏觀審慎政策框架下監(jiān)管容忍度研究[J]，西南金融，2022（4）。

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作者單位：成都銀行總行公司業(yè)務(wù)部