浙滬小洋山空間合作開發(fā)的治理機制及啟示

顧自剛 陸瑜琦 胡佳

摘要：跨地區(qū)空間合作開發(fā)是區(qū)域一體化發(fā)展的重要舉措，有利于各地區(qū)在土地資源共享、要素自由流動的前提下促進生產(chǎn)力跨地區(qū)布局，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。浙滬小洋山空間合作是省際毗鄰區(qū)合作開發(fā)的典型案例，雙方通過多次協(xié)商構(gòu)建了有效的合作治理機制，對合作方式、管理運行、利益分享等重大問題作出明確的制度安排，對于長三角一體化背景下推動省際、市際毗鄰區(qū)合作具有較強的啟示意義。

關(guān)鍵詞：小洋山;空間合作;治理機制;合作開發(fā);長三角一體化

中圖分類號：F207;P7 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2023）05-0034-07

2019年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，長三角區(qū)域一體化進入新的歷史階段。隨著長三角區(qū)域一體化的深入推進，區(qū)域合作將在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護以及跨地區(qū)空間合作等多個維度展開。但是，由于行政區(qū)之間不同的發(fā)展訴求、復(fù)雜的利益關(guān)系以及合作機制不完善，跨地區(qū)空間合作要么難以啟動，要么難以取得實質(zhì)性效果。浙滬小洋山空間合作是具有代表性的跨界區(qū)域合作開發(fā)模式，形成了能夠有效推動區(qū)域空間合作的治理機制，對于長三角一體化背景下開展省際、市際毗鄰區(qū)開發(fā)具有重要的啟示意義。

1 浙滬小洋山空間合作的實踐

1.1 跨地區(qū)空間合作的內(nèi)涵與現(xiàn)實意義

跨地區(qū)空間合作是一種較為特殊的區(qū)域合作，它是不同的行政區(qū)（或國家）為實現(xiàn)一致的戰(zhàn)略目標，經(jīng)過充分協(xié)商，共同組建管理機構(gòu)并共同投入資本對其中一方境內(nèi)的特定空間或雙方的毗鄰區(qū)域進行聯(lián)合開發(fā)，促使生產(chǎn)力跨地區(qū)布局的新型合作方式。

跨地區(qū)空間合作具有較強的現(xiàn)實意義?，F(xiàn)代社會中，各國在經(jīng)濟發(fā)展過程中都是以各層級行政區(qū)作為組織經(jīng)濟活動的空間載體，在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，也導致對區(qū)域市場和土地資源的行政分割、要素流動受到限制，生產(chǎn)力難以實現(xiàn)跨地區(qū)均衡布局。同時，由于資源稟賦差異以及經(jīng)濟活動的集聚效應(yīng)，行政區(qū)內(nèi)的城市、區(qū)位條件較好的區(qū)域集聚了大量的生產(chǎn)要素，而資源條件欠佳、行政區(qū)邊緣或遠離行政中心的偏遠地帶發(fā)展不充分?？绲貐^(qū)空間合作可以在土地資源共享、要素自由流動的前提下促進生產(chǎn)力跨地區(qū)布局，既有利于擴展區(qū)域發(fā)展空間，提升區(qū)域整體發(fā)展水平，也有利于先發(fā)地區(qū)帶動落后地區(qū)，實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展。

1.2 浙滬小洋山空間合作的背景與過程

20世紀90年代，隨著我國改革開放的深化，國際產(chǎn)業(yè)加速向中國轉(zhuǎn)移，我國與國際市場的經(jīng)貿(mào)關(guān)系日益密切。在此背景下，上海提出了建設(shè)國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易和航運中心的戰(zhàn)略構(gòu)想。以集裝箱運輸為主的現(xiàn)代港口物流是建設(shè)國際航運中心的必要條件，但由于上海自身缺乏優(yōu)質(zhì)的深水岸線，難以滿足集裝箱運輸大型化的需要，在新港選址的過程中創(chuàng)造性地提出了跳出上海，與周邊省、市合作建設(shè)深水港的思路，并最終選定毗鄰上海、隸屬浙江省舟山市嵊泗縣的小洋山島作為新港港址。

1999年，上海市正式向中央有關(guān)部門提出建設(shè)洋山深水港并得到中央領(lǐng)導的重視。2001年3月，國家計委正式批準在洋山建設(shè)深水港區(qū)。浙滬兩地政府著眼國家戰(zhàn)略全局，圍繞洋山深水港建設(shè)問題多次展開協(xié)商，達成合作意向。至2018年12月月底，洋山深水港一至四期工程相繼竣工，形成了7.95km深水集裝箱碼頭岸線，建成23個干線集裝箱泊位，年通過能力達1560萬TEU。洋山深水港成為上海國際航運中心的重要組成部分。

1.3 浙滬小洋山空間合作方式

（1）確定合作原則。由于上海需要跨行政區(qū)對隸屬浙江省的小洋山島及其附近海域進行開發(fā)，必須明確合作原則，以妥善處理雙方的關(guān)系。2002年浙滬兩地政府簽署了《上海市、浙江省聯(lián)合建設(shè)洋山深水港區(qū)合作協(xié)議》，明確“大小洋山島行政隸屬關(guān)系不變、洋山深水港區(qū)的屬地財政稅收關(guān)系不變、洋山深水港區(qū)投資主體多元化原則不變、港區(qū)建設(shè)吸納勞動力的優(yōu)惠政策不變”。這“四個不變”原則強調(diào)浙江省對于洋山島的行政管轄權(quán)以及財稅等方面的屬地管理權(quán)。在此前提下，浙江省讓渡海島和海域的使用權(quán)，上海市組建港口開發(fā)公司并投入資金對小洋山島進行開發(fā)并主導港區(qū)的運營管理，以實現(xiàn)其建設(shè)國際航運中心的目標。

（2）界定雙方權(quán)責?？绲貐^(qū)空間合作的復(fù)雜性在于不但要對特定空間進行開發(fā)建設(shè)，還必須在不改變行政區(qū)劃的前提下合理確定雙方的權(quán)利與責任，處理好與行政隸屬直接關(guān)聯(lián)的規(guī)劃、稅收、行政審批等一系列權(quán)屬關(guān)系。浙滬在小洋山合作開發(fā)過程中，經(jīng)過多次協(xié)商，圍繞空間規(guī)劃、稅收征管、行政審批、征地動遷、口岸管理和港政航政等方面作出相應(yīng)的制度安排。明確浙江省是洋山港區(qū)各類規(guī)劃的編制主體，在具體編制過程中要征求上海方面意見，同時，在與浙江省有關(guān)規(guī)劃充分銜接的前提下，浙江省委托上海市編制洋山深水港區(qū)控制性詳規(guī)。在稅收征管方面，明確浙江省對于洋山港區(qū)的稅收征管權(quán)，在此基礎(chǔ)上，浙江省委托上海市對相關(guān)稅收進行統(tǒng)一征管。為了確保洋山深水港的順暢運行，明確港區(qū)港政航政和口岸由上海市統(tǒng)一管理。洋山深水港區(qū)涉及的土地、礦產(chǎn)、海域等資源使用的審批權(quán)仍然由當?shù)卣惺?。由嵊泗縣政府負責居民動遷工作，浙滬雙方協(xié)同安置移民，上海市在南匯區(qū)集中安置移民，原小洋山居民可自由選擇落戶上海或領(lǐng)取一次性補助金并保留嵊泗戶籍，由嵊泗縣派出工作人員進行管理服務(wù)。

（3）建立協(xié)調(diào)框架。為了確?？绲貐^(qū)合作的順利推進，浙江和上海雙方逐步構(gòu)建起相對穩(wěn)定的協(xié)調(diào)框架，以實現(xiàn)雙方政府間的溝通聯(lián)系，并履行開發(fā)建設(shè)、管理運營等具體職責。按照雙方達成的協(xié)議，浙江與上海建立了兩省市聯(lián)合協(xié)調(diào)的合作框架。這一框架主要包括3個層次：第一層次是領(lǐng)導決策層，由浙江省、上海市政府分管領(lǐng)導牽頭，分管秘書長協(xié)助，建立洋山深水港區(qū)建設(shè)省市聯(lián)合協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組，協(xié)調(diào)解決重大問題;第二層次是聯(lián)絡(luò)溝通層，由兩省市的發(fā)展和改革委員會牽頭，相關(guān)部門參加，推動領(lǐng)導小組確定的事項并負責省市日常聯(lián)絡(luò)溝通工作;第三層次是貫徹落實層，由上海市深水港建設(shè)指揮部和舟山市政府牽頭，有關(guān)部門參加，落實港口建設(shè)運營中的具體工作。在洋山深水港投入運營后，貫徹落實層轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)揮日常管理職能的常設(shè)機構(gòu)，即以上海市為主、舟山市參加的洋山保稅港區(qū)管理委員會。

（4）明確投資方式?？绲貐^(qū)合作的重點在于通過何種投資方式對特定空間進行開發(fā)建設(shè)。浙江省和上海市兩地政府經(jīng)過協(xié)商，一致同意探索市場經(jīng)濟條件下地區(qū)合作新模式，并按照現(xiàn)代企業(yè)制度組建了洋山同盛港口建設(shè)有限公司，承擔港區(qū)開發(fā)建設(shè)任務(wù)。上海市由同盛投資（集團）作為投資主體，占90%的股權(quán);浙江省委托嵊泗縣國有資產(chǎn)經(jīng)營公司以小洋山國有土地使用權(quán)折價入股，占10%的股權(quán)。協(xié)議生效后，洋山同盛港口建設(shè)有限公司依法取得小洋山及其附近8個島嶼50年使用權(quán)。

（5）明確利益分享?？绲貐^(qū)合作中產(chǎn)出的GDP、稅收、各類規(guī)費等直接經(jīng)濟利益如何分配是關(guān)系到合作能否持續(xù)并更進一步深化的關(guān)鍵。為了保證浙滬兩地的經(jīng)濟利益，雙方協(xié)商確定了稅收和港口規(guī)費的分享方式，但未就小洋山區(qū)塊GDP分成做出具體安排。稅收收益方面，雙方同意在深水港區(qū)西門堂島LNG 項目建設(shè)過程中產(chǎn)生的資源稅、建筑營業(yè)稅及其他稅種由雙方按屬地各自征管;港區(qū)建成后土地和房產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移應(yīng)繳納的契稅仍由雙方各自征管;開港運營后，洋山深水港的相關(guān)稅收由上海統(tǒng)一征管，并按照“箱量法”①確定浙江省的分配額;西門堂島LNG 項目則實施“定額法”②分配方案。港口規(guī)費由上海市征收，洋山深水港運營后，屬上海地方按比例留存部分的25%分成給舟山市。

2 浙滬小洋山空間合作開發(fā)的治理機制

從制度經(jīng)濟學的角度看，跨地區(qū)的空間合作是地方政府之間的制度性集體行動[1]，它突破了傳統(tǒng)上以行政區(qū)為單位進行公共治理的局限，通過整合區(qū)域資源和跨區(qū)域整體性治理實現(xiàn)區(qū)域整體利益最大化。浙滬跨地區(qū)合作開發(fā)小洋山作為一種特殊的區(qū)域合作方式，實現(xiàn)了利用舟山市所屬海島岸線建設(shè)深水港，為上海建設(shè)國際航運中心提供強有力支撐的目的。從合作的謀劃、推進到深入展開，有效的治理機制發(fā)揮了關(guān)鍵作用。這種跨地區(qū)空間合作治理機制主要是指兩地政府在達成合作共識的基礎(chǔ)上，為了處理好雙方的利益關(guān)系，通過協(xié)商逐步確立起的關(guān)于區(qū)域規(guī)劃、土地征用、居民安置、投資開發(fā)、稅收征管、運營管理、利益分享等諸多事項的制度安排[2]。

2.1 浙滬小洋山空間合作的治理機制

與一般意義上的區(qū)域合作不同，浙滬小洋山空間合作主要是圍繞毗鄰區(qū)域合作進行港口開發(fā)，因此，這一合作的治理機制重點是以港口開發(fā)為核心而構(gòu)建、運行，主要包括：協(xié)商機制、投入機制、管理機制和利益分享機制。

（1）協(xié)商機制。協(xié)商機制是浙滬雙方在推動合作的過程中為了協(xié)調(diào)雙方關(guān)系、處理具體問題所確立起的各層級政府之間的聯(lián)絡(luò)溝通、協(xié)商談判的非正式制度安排。這種機制具有較強的靈活性，沒有明確的責任部門和具體的時間安排，具有“一事一議”的性質(zhì)，一般是兩地政府圍繞重大事項進行協(xié)商，以“會議紀要”或“協(xié)議”的形式反映協(xié)商結(jié)果，表達雙方的合作訴求。協(xié)商機制的作用在于處理兩個層面的問題，首先是在合作醞釀階段通過雙方協(xié)商形成合作共識，其次是在合共開展階段通過協(xié)商解決規(guī)劃、審批、投入、財稅、管理等具體問題。

從層次上看，浙滬間的這種協(xié)商機制涵蓋了上海市與浙江省、上海市與舟山市、上海市與嵊泗縣3個層級的府際協(xié)商。

（2）投入機制。投入機制是浙滬雙方在空間合作開發(fā)過程中按照“投資主體多元化”的投資原則，明確雙方投入責任，分別以土地、資本進行投入，共同推動港區(qū)開發(fā)建設(shè)的資本合作方式。在合作初期，浙滬雙方達成了共同組建洋山深水港區(qū)聯(lián)合開發(fā)公司，實施港口項目滾動開發(fā)的意向，上海市以同盛投資公司為投資主體，以貨幣資金投入為主要形式;浙江省以嵊泗縣國有資產(chǎn)投資經(jīng)營有限公司為投資主體，以洋山深水港區(qū)建設(shè)所必需的資源使用權(quán)作價入股。這種投入機制以資源互補性為基礎(chǔ)實現(xiàn)了生產(chǎn)要素的實質(zhì)性結(jié)合，將兩個行政區(qū)的利益直接關(guān)聯(lián)起來，對于推動開發(fā)具有重要意義。

（3）管理機制。管理機制是為了處理合作過程中的日常事務(wù)而建立的較為穩(wěn)定的管理架構(gòu)及其運作方式，它擁有正式的工作機構(gòu)、辦公場所和固定的工作人員，履行明確的職責。浙滬小洋山合作所采取的管理機制被稱為“聯(lián)合協(xié)調(diào)推進機制”，是一種相對柔性化、側(cè)重于協(xié)調(diào)溝通的制度安排，主要是由“領(lǐng)導決策層+聯(lián)絡(luò)溝通層+貫徹落實層”構(gòu)成。由于洋山深水港區(qū)在2005年成為全國第一個保稅港區(qū)，且納入了上海綜合保稅區(qū)的范圍，因此，由上海市主導組建了洋山保稅港區(qū)管委會并邀請舟山市、嵊泗縣分管領(lǐng)導參加，履行對港區(qū)的管理職責，同時接受“洋山深水港區(qū)建設(shè)省市聯(lián)合協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組”的指導。后期由于保稅港區(qū)體制調(diào)整，浙江不再派員參加。2013年，嵊泗縣另行組建了嵊泗縣洋山開發(fā)建設(shè)管理委員會，負責洋山區(qū)域規(guī)劃、開發(fā)建設(shè)等經(jīng)濟職能。由此，小洋山合作區(qū)域形成了雙方并行管理、橫向協(xié)調(diào)的管理格局。

（4）利益分享機制。區(qū)域合作一方面會直接帶來經(jīng)濟產(chǎn)出、稅費、就業(yè)等經(jīng)濟收益;另一方面也會對合作雙方的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生促進作用，帶來間接經(jīng)濟利益。地方政府作為區(qū)域合作的主體，存在著非常復(fù)雜的行政區(qū)利益子系統(tǒng)與外部合作區(qū)利益子系統(tǒng)[3]，必須通過各方都能接受的方式調(diào)節(jié)利益關(guān)系。利益分享機制就是合作主體對合作過程中所產(chǎn)生的各種經(jīng)濟收益進行合理分配的制度安排，它的作用在于穩(wěn)妥處理各方的利益關(guān)系，確保合作積極性和持續(xù)性。浙滬小洋山合作重點圍繞港口開發(fā)建設(shè)及運營過程中所產(chǎn)生的稅收、規(guī)費等直接經(jīng)濟收益，采取“箱量法”和“定額法”等分配方式，建立了相應(yīng)的利益分享機制，有效地促進了跨地區(qū)空間合作。

2.2 浙滬小洋山空間合作治理機制的特點

浙滬小洋山空間合作是屬于一種典型的“飛地經(jīng)濟”，它的治理機制具有以下特點。

（1）具有明顯的項目指向性。小洋山空間合作是在國家戰(zhàn)略布局下，由于其與上海的空間鄰近性和在資源互補性而實現(xiàn)的，合作的重點在于上海市利用浙江省的空間資源建設(shè)深水港，以支持國際航運中心的發(fā)展。它的治理機制主要圍繞港口開發(fā)建設(shè)進行設(shè)計，核心目的在于確保洋山港區(qū)開發(fā)建設(shè)的順利推進，對于區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、開放發(fā)展、協(xié)同創(chuàng)新以及基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通等都未做出明確的制度性安排，因而，具有非常鮮明的項目指向特征。

（2）利益主體具有多元性。小洋山空間合作所涉及的直接利益主體包括浙江省、舟山市、嵊泗縣等各級政府。由于洋山深水港的經(jīng)營主體是上港集團下屬子公司，上港集團自身也成為洋山空間合作的利益主體之一。同時，由于寧波舟山港集團與上港集團在港口航運方面存在一定的競爭關(guān)系，洋山空間合作客觀上也會影響到寧波舟山港的集裝箱物流業(yè)務(wù)，因此，寧波舟山港集團實際上也是洋山空間合作的利益主體。洋山空間合作治理機制的構(gòu)建必須考慮利益主體的多元性，并且在運行過程中受到這種多元性的影響[4]。

（3）具有多層次性。洋山空間合作由于參與主體具有多元性，它的治理機制就必須兼顧各方，在不同層級上處理各自關(guān)注的問題。在戰(zhàn)略決策層面，主要由省市主要領(lǐng)導組成的聯(lián)合協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組履行重大決策的職責;在溝通聯(lián)絡(luò)層面，主要由浙江省和上海市發(fā)展和改革委牽頭負責聯(lián)系;在執(zhí)行管理層面，前期由深水港建設(shè)指揮部與舟山市協(xié)同推動港口建設(shè)，后期則主要由洋山保稅港區(qū)管委會履行日常管理職責。同時，對于合作過程中涉及行政屬地管轄權(quán)調(diào)整的事項，還需要中央相關(guān)部門的介入才能得到妥善處理，如洋山港區(qū)的港政航政管理直接由國家發(fā)展和改革委、交通運輸部直接發(fā)文，明確由上海市統(tǒng)一管理。

（4）具有明顯的過渡性。浙滬小洋山空間合作機制是行政區(qū)合作博弈的結(jié)果，通過博弈所確立的治理機制遵循“先過渡，再到位”“先合作，再合資”的思路，主要是解決洋山深水港區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中的港區(qū)規(guī)劃、項目申報、征地動遷、移民安置、稅費征管等問題，具有嘗試性和階段性，在港區(qū)建成運營后，雙方的投入方式、協(xié)調(diào)管理、利益分享都進行了相應(yīng)的調(diào)整，并且隨著區(qū)域競合關(guān)系的變化，港區(qū)管理體制、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、合作方式等制度安排都發(fā)生了較大的變化。

2.3 浙滬小洋山空間合作治理機制的缺陷

區(qū)域合作由于涉及復(fù)雜的利益關(guān)系，需要經(jīng)過反復(fù)協(xié)商、重復(fù)博弈才能達到相對均衡的狀態(tài)，但是，為了推動合作，必須在合作早期就對一些重要事項作出制度安排，由于缺乏預(yù)見性、信息不對稱等原因，治理機制往往存在一些缺陷。就浙滬小洋山空間合作而言，治理機制同樣不可避免地存在一些缺陷，這主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，由于小洋山空間合作涉及省市縣三級政府以及兩地港口企業(yè)等多個合作主體，多元主體的目標并不完全一致，甚至存在內(nèi)在沖突，經(jīng)過省市層面多次協(xié)商所確定的合作機制客觀上難以有效協(xié)調(diào)各個主體的目標訴求;另一方面，由于區(qū)域合作是一個動態(tài)過程，受有限理性、不完全信息的影響，治理機制很難針對不同合作階段、每個合作環(huán)節(jié)所要面對的問題構(gòu)建完善、高效、穩(wěn)定的區(qū)域合作治理機制，治理機制的構(gòu)建缺乏整體性。

3 浙滬小洋山空間合作模式對于長三角跨界區(qū)域合作的啟示

《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出要“推動形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局”，這表明長三角一體化背景下的區(qū)域合作將在更廣的領(lǐng)域、更深的層次上展開，省際毗鄰區(qū)域協(xié)同開發(fā)、省際產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)共建以及市際跨界空間合作將成為重要的合作方式。從治理機制的角度，浙滬小洋山空間合作作為一種先行實踐，其經(jīng)驗教訓對于長三角一體化背景下跨界區(qū)域共建共享具有重要的啟示意義。

3.1 區(qū)域空間合作需要構(gòu)建系統(tǒng)化的治理體系

長三角一體化背景下推動省際、市際毗鄰區(qū)等跨界區(qū)域合作開發(fā)具有重要意義。省級政府需加強戰(zhàn)略統(tǒng)籌，通過省級政府的協(xié)調(diào)構(gòu)建多方參與、分工明確、高效協(xié)作的系統(tǒng)化治理體系。首先，要加強區(qū)域空間合作的頂層設(shè)計，圍繞戰(zhàn)略決策、常規(guī)管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重要合作事項構(gòu)建“省市領(lǐng)導小組+合作區(qū)管委會+投資開發(fā)公司”的三級治理架構(gòu)，明確各個治理層級的權(quán)利與責任，為區(qū)域合作提供穩(wěn)定的體制保障。其次，整合各項經(jīng)濟社會管理職能，統(tǒng)一由合作區(qū)管委會行使發(fā)展規(guī)劃、征地拆遷、招商引資、行政審批、環(huán)境保護等事項，避免“碎片化”治理。合作區(qū)管理機構(gòu)的組成應(yīng)兼顧各參與方，避免單方面主導。第三，推動多元化治理，在凸顯政府主導性的前提下，充分發(fā)揮市場、社會的協(xié)同治理作用，引導合作區(qū)內(nèi)的企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、城鄉(xiāng)社區(qū)參與合作治理[5]。

3.2 區(qū)域協(xié)同治理需要完善的保障機制

區(qū)域空間合作是動態(tài)博弈過程，合作主體因發(fā)展環(huán)境變化、合作行為偏差等因素會動態(tài)調(diào)整合作策略，進而影響合作進程，因此，要想確保合作順利開展，必須通過完善的保障機制對合作主體進行規(guī)范、激勵和約束。首先要強化區(qū)域空間合作的戰(zhàn)略管理和規(guī)劃管理，由高層級政府協(xié)調(diào)各合作主體系統(tǒng)研判戰(zhàn)略環(huán)境，做好戰(zhàn)略分析，明確合作的戰(zhàn)略重點，將合作共識制度化，在此基礎(chǔ)上，協(xié)同編制合作區(qū)發(fā)展規(guī)劃，依托管委會做好規(guī)劃實施工作，以領(lǐng)導小組為主加強規(guī)劃實施中期評估和后期評估。

其次是加強區(qū)域合作的法律保障，相關(guān)行政區(qū)圍繞區(qū)域合作制定相應(yīng)的法律法規(guī)，明確合作區(qū)的法律地位和管理機構(gòu)的職能，對自身的權(quán)力、責任和義務(wù)做出明確規(guī)范，實現(xiàn)對跨區(qū)域公共事務(wù)的有效治理。第三是加強對區(qū)域合作的評估監(jiān)測，加強各地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟社會管理政策的銜接，圍繞經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等戰(zhàn)略目標，共同制定合作區(qū)的評價指標體系，動態(tài)監(jiān)測合作區(qū)的發(fā)展成效，及時發(fā)現(xiàn)問題。

3.3 區(qū)域空間合作需著眼“全過程”治理

區(qū)域空間合作要實現(xiàn)整體利益最大化，需經(jīng)歷尋求共識、啟動合作、穩(wěn)定發(fā)展和深化拓展等階段，后續(xù)合作以前一階段合作為基礎(chǔ)，這就要求治理機制不能僅僅著眼某一環(huán)節(jié)或某一個重大事項，而是必須著眼合作過程中所涉及的各個領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“全過程”治理。①合作主體對于區(qū)域空間合作要做出長遠的戰(zhàn)略安排，明確合作目標，制定長遠合作框架，圍繞全過程合作加強頂層設(shè)計，建立以長遠合作為導向的合作治理機制。②在區(qū)域空間合作過程中，尤其是前兩個階段，政府應(yīng)搭建涉及各個管理部門、基層組織、企業(yè)和居民的議事協(xié)商平臺，充分征求意見，使政府間達成的合作共識與部門利益、基層民意相互滲透、相互影響、相互作用，為區(qū)域合作創(chuàng)造良好的社會氛圍，維護合作共識。③著眼區(qū)域協(xié)同發(fā)展，動態(tài)調(diào)整利益分享機制，適時調(diào)整合作關(guān)系，推動區(qū)域合作從空間維度向創(chuàng)新、開放、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同、公共服務(wù)、區(qū)域市場一體化等領(lǐng)域躍升，逐步拓展合作范圍、深化合作層次[6]。

3.4 區(qū)域協(xié)同治理需要發(fā)揮市場機制的作用

當前的區(qū)域空間合作主要是行政力量主導，政府作為合作主體通過規(guī)劃、行政審批和產(chǎn)業(yè)政策引導產(chǎn)業(yè)項目落地，推動經(jīng)濟發(fā)展，市場機制參與區(qū)域空間合作治理的渠道和制度保障并不健全[7]。要推動跨界區(qū)域合作深入開展，必須高度重視市場機制在區(qū)域協(xié)同治理中的作用。

①突出資本在區(qū)域空間合作中的關(guān)鍵作用，以資本為紐帶聯(lián)合組建合作區(qū)運營管理公司，使其成為推動合作區(qū)開發(fā)建設(shè)的平臺公司，通過土地開發(fā)、公共項目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)招商、投資運營、創(chuàng)新孵化等方式參與合作區(qū)治理。

②必須尊重市場規(guī)律，按照跨地區(qū)、集群化、協(xié)同化的趨勢構(gòu)建合作區(qū)的產(chǎn)業(yè)體系，以其為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點形成跨地區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈，并依托區(qū)際產(chǎn)業(yè)鏈開展協(xié)調(diào)創(chuàng)新、集成化改革。③暢通合作區(qū)的市場主體參與協(xié)同治理的通道，建立政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)和居民的交流機制，圍繞合作區(qū)的公共事務(wù)、產(chǎn)業(yè)政策、日常管理加強溝通交流，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和龍頭企業(yè)在維護市場秩序、調(diào)節(jié)行業(yè)關(guān)系等方面的作用。

4 結(jié)論

“飛地經(jīng)濟”、城市群協(xié)同治理、毗鄰區(qū)合作開發(fā)等跨行政區(qū)合作模式對于推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、建設(shè)全國統(tǒng)一大市場、促進國內(nèi)大循環(huán)具有重要的現(xiàn)實意義。浙滬小洋山空間合作的案例表明，構(gòu)建完善的治理機制是區(qū)域合作的基礎(chǔ)，是跨區(qū)域治理能力現(xiàn)代化的必然要求。完善的跨區(qū)域合作治理機制必須以區(qū)際政府為核心，著眼合作全過程，建立包含政府、企業(yè)和社會主體在內(nèi)的多元化協(xié)商機制、投入機制、管理機制和利益分享機制，以達到有效協(xié)調(diào)各個地區(qū)的發(fā)展訴求、兼顧多元主體利益的系統(tǒng)性制度安排，從而在資源共享的基礎(chǔ)上實現(xiàn)高水平的互補性發(fā)展。

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