鄉(xiāng)村振興背景下政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)困境與路徑突破

彭濤 牟苑雙

摘 要：政府作為現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理的牽頭人，應(yīng)承擔(dān)起在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中的職責(zé)與使命。通過(guò)實(shí)踐考察發(fā)現(xiàn)，政府在治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中存在理念錯(cuò)位、方式失當(dāng)、權(quán)限模糊、保障不足等多重困境，其困境產(chǎn)生的根源是鄉(xiāng)村振興政績(jī)考核制度不完善、項(xiàng)目資源配置不合理、政府權(quán)責(zé)不清、自治主體能力不足以及政府監(jiān)管保障制度不健全和人員技術(shù)供給缺乏。因此，多元設(shè)置，完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制;統(tǒng)籌互動(dòng)，優(yōu)化資源配置運(yùn)作機(jī)制;協(xié)調(diào)內(nèi)生，構(gòu)建政府與自治主體有效協(xié)同機(jī)制;多維合力，健全監(jiān)管制度和技術(shù)監(jiān)管保障機(jī)制是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的有效路徑。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;政府治理;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)

中圖分類號(hào)：F321.32;C916? ??????文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2023）04-0078-09

收稿日期：2022-10-21? DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2023.04.09

基金項(xiàng)目：陜西省教育廳科研計(jì)劃項(xiàng)目（21JY046）;陜西省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（2022PZX06）;“陜西高校青年創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)”項(xiàng)目

作者簡(jiǎn)介：彭濤，男，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院（紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院）教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)榉ㄖ握?、鄉(xiāng)村治理。

一、問(wèn)題的提出

對(duì)面臨百年未有之大變局的中國(guó)來(lái)說(shuō)，“三農(nóng)”是新時(shí)代發(fā)展的“壓艙石”，而該工作的總抓手是鄉(xiāng)村振興，其重點(diǎn)在于產(chǎn)業(yè)振興。這就需要激發(fā)農(nóng)村資源要素活力，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定、民族復(fù)興。政府作為現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理的牽頭人，應(yīng)承擔(dān)起在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中的職責(zé)與使命。從集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐來(lái)看，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)模式的選擇和發(fā)展離不開(kāi)政府的支持和統(tǒng)籌;從權(quán)責(zé)來(lái)源看，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《農(nóng)業(yè)法》等多部法律法規(guī)明確規(guī)定了政府在鄉(xiāng)村振興以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職責(zé)和使命，政府依法切實(shí)履職直接關(guān)系鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。

學(xué)界對(duì)此主要從兩個(gè)層面進(jìn)行討論。一是關(guān)于政府在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的責(zé)任。主要集中在“監(jiān)管”［1］和“引導(dǎo)”［2］兩方面。學(xué)者認(rèn)為，實(shí)踐中政府監(jiān)管職責(zé)落實(shí)不到位導(dǎo)致資本下鄉(xiāng)過(guò)程中基層政府服務(wù)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部成本增加［3］、生態(tài)環(huán)境遭到破壞［4］等一系列社會(huì)問(wèn)題。同時(shí)，政府引導(dǎo)責(zé)任落實(shí)不到位，單純注重政績(jī)，變相將財(cái)政資源轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)濟(jì)收益，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)生發(fā)展模式尚未實(shí)現(xiàn)［5］，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理能力依然不足，依靠幫扶干部支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展等情況較為常見(jiàn)。目前關(guān)于政府職責(zé)的分析僅停留在政府負(fù)有履職義務(wù)及其產(chǎn)生后果層面，對(duì)于履職方式尚未涉及［6］。二是關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)困境的解決。學(xué)界主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等方向針對(duì)具體問(wèn)題提出對(duì)策［7］，而對(duì)于產(chǎn)生困境的重要原因——政府履職行為的討論較少。學(xué)界現(xiàn)有的研究主要針對(duì)解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的實(shí)際問(wèn)題，而對(duì)于如何排除產(chǎn)生具體問(wèn)題的深層困擾尚有進(jìn)一步探討的空間。目前，鮮有學(xué)者從政府行為的角度對(duì)政府在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的治理行為進(jìn)行系統(tǒng)化的討論，以求從政府行為內(nèi)部解讀現(xiàn)實(shí)困境并尋找出路。在脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)、全面開(kāi)啟鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新時(shí)代，從“特殊到普遍再到特殊”的思維與研究方式有助于明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)什么樣的發(fā)展、為什么要在實(shí)現(xiàn)這樣的發(fā)展的基礎(chǔ)上討論怎樣實(shí)現(xiàn)發(fā)展，進(jìn)而厘清政府在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職責(zé)。

基于此，本文立足Y區(qū)的發(fā)展實(shí)際，從政府行為出發(fā)，系統(tǒng)梳理政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)而探究產(chǎn)生困境的深層原因。并從法治政府的目標(biāo)出發(fā)，提出完善治理機(jī)制的方案，以期為發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)助力。

本文的案例Y區(qū)位于H省西側(cè)山地東北部，面積2 174平方公里，轄9鎮(zhèn)12鄉(xiāng)6街道，區(qū)內(nèi)常住人口46.83萬(wàn)，其中少數(shù)民族人口38.87萬(wàn)人。耕地面積20 030公頃，農(nóng)業(yè)以稻谷、棉花、黃豆、茶葉為主。主要工業(yè)產(chǎn)品有水泥、人造板、棉布、原煤。自然資源豐富，適宜農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)發(fā)展。交通便利，旅游資源充沛。優(yōu)越的自然條件和相對(duì)完善的基礎(chǔ)設(shè)施為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了條件。理論上，政府在此基礎(chǔ)上稍加引導(dǎo)便會(huì)實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。然而，Y區(qū)處于該省鄉(xiāng)村振興攻堅(jiān)區(qū)攻堅(jiān)區(qū)：指納入集中連片特困地區(qū)、國(guó)家和省扶貧開(kāi)發(fā)、比照享受省級(jí)扶貧政策待遇，尚未脫貧摘帽的縣市區(qū)，攻堅(jiān)區(qū)內(nèi)各縣市區(qū)城鎮(zhèn)化率普遍在45％以下或農(nóng)村居民人均可支配收入在10 000元以下。的發(fā)展現(xiàn)狀要求我們必須對(duì)政府治理行為進(jìn)行檢視。

二、政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)困境

政府作為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的踐行者，其治理行為直接決定著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的效果?；赮區(qū)實(shí)踐，從政府行為視角對(duì)政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的行政行為進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，目前在行為理念、行為方式、行為界限以及行為履職保障中存在多重困境。

（一）理念錯(cuò)位：政績(jī)領(lǐng)跑為上與人民至上沖突

行政理念作為行政主體對(duì)行政行為存在理想狀態(tài)的基本信念與價(jià)值追求，具有解釋行政本質(zhì)和引領(lǐng)行政方向的功能［8］。在吸收我國(guó)傳統(tǒng)文化民本、善治價(jià)值以及公共行政追求的公平正義價(jià)值的基礎(chǔ)上，“人民至上”理應(yīng)成為我國(guó)行政理念的重要內(nèi)涵。然而，政績(jī)驅(qū)動(dòng)下的政府治理卻使得政府專注于指標(biāo)達(dá)標(biāo)下的政績(jī)領(lǐng)跑而忽視行政理念的本質(zhì)。

以政績(jī)考核為導(dǎo)向的發(fā)展模式旨在通過(guò)促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)政績(jī)領(lǐng)跑。在政績(jī)領(lǐng)跑與持續(xù)發(fā)展下的人民富裕路徑、步伐相一致的情況下，其與鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略初心并不相悖。但是受政績(jī)領(lǐng)跑要求下的速度與集體經(jīng)濟(jì)實(shí)際發(fā)展中的節(jié)奏難以匹配以及地理位置、前期發(fā)展等因素的影響，地方政府便容易做出犧牲農(nóng)民利益的“揠苗助長(zhǎng)”的治理行為，進(jìn)而產(chǎn)生集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展惡性循環(huán)的不良后果［9］。Y區(qū)位于H省，H省將集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為考核政府“治理有效”中的一項(xiàng)指標(biāo)，因此，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況成為衡量當(dāng)?shù)卣卫砟芰Φ闹匾獌?nèi)容。Y區(qū)屬于該省鄉(xiāng)村振興的攻堅(jiān)區(qū)，區(qū)域內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)不牢固。當(dāng)?shù)卣畬⒋寮w經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)性年收入達(dá)到50萬(wàn)元以上的村列入考核行列，在考核動(dòng)力的驅(qū)使下，尚未入列的村欲加入考核行列，已經(jīng)入列的村欲取得較好的考核成績(jī)，這就使得部分村莊將政府補(bǔ)貼通過(guò)異地購(gòu)房并出租等方式在資金收益與集體經(jīng)濟(jì)之間建立必然穩(wěn)定的聯(lián)系，以此來(lái)達(dá)到政績(jī)考核領(lǐng)跑的目的。盡管這類發(fā)展方式短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)收益的快速增長(zhǎng)，但對(duì)于村集體經(jīng)濟(jì)組織而言并未形成自主發(fā)展的能力。從行政成本與效益以及集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)涵的視角看，單純追求政績(jī)的發(fā)展方式損害了人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

（二）方式失當(dāng)：兩極分化與協(xié)調(diào)發(fā)展矛盾

鄉(xiāng)村治理走向“供給式整合”的道路之后，“項(xiàng)目”成為當(dāng)前政府推進(jìn)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要抓手。然而Y區(qū)項(xiàng)目運(yùn)作并未實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。

在項(xiàng)目分配過(guò)程中，由于受資本趨利性等原因影響，項(xiàng)目最終總是流向諸如M村之類的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)較好的村，并未實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目需求與項(xiàng)目供給的對(duì)應(yīng)。M村地理位置優(yōu)越、土地條件較好，通過(guò)規(guī)?；?、集約化、成片化模式的土地流轉(zhuǎn)之后，僅各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼收入就達(dá)到100萬(wàn)元以上，前期發(fā)展較快。在這一過(guò)程中形成了一定的資質(zhì)、資金、政策等優(yōu)勢(shì)。而另一類村，如N村，全村375戶1 207人，土地相對(duì)貧瘠且山地居多，村民幾乎都是“靠天吃飯”，集體經(jīng)濟(jì)前期發(fā)展一片空白。盡管后期這類村莊發(fā)展會(huì)得到政府關(guān)注，但基于這種發(fā)展差異，事實(shí)上卻很少有項(xiàng)目能夠真正落地。由于缺少資金、技術(shù)等，這類村莊基本不會(huì)去主動(dòng)爭(zhēng)取項(xiàng)目，即使是面對(duì)上級(jí)分配的需要村莊前期投入一定資金亦或有一定經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，亦會(huì)尋找各種理由而刻意躲避。由于項(xiàng)目給M村帶來(lái)了資金、政策等扶持村莊發(fā)展的資源，因此N村與M村的發(fā)展差距越來(lái)越大。這種差距不僅表現(xiàn)為資金收益的差距，更體現(xiàn)為招商環(huán)境的差異。在面臨村莊主動(dòng)招商引資的時(shí)候，由于M村在政策補(bǔ)貼、用地審批程序、配套資源設(shè)施等都優(yōu)于N村，外來(lái)資本的趨利性決定了N村很難得到資本的青睞。這也就陷入了“強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者愈弱”的兩極分化局面。現(xiàn)行模式下的項(xiàng)目分配方式加劇了“能者”與“弱者”的差異，難以實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）權(quán)限模糊：發(fā)展源動(dòng)力不足與內(nèi)生模式互斥

政府嵌入治理是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接動(dòng)因，而政府履職的廣度和深度則是集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的決定因素。技術(shù)下鄉(xiāng)、政策扶持、財(cái)政補(bǔ)貼等資源支持的本意是實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生式發(fā)展，而在尊重農(nóng)民意愿基礎(chǔ)上的民主管理則是政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之意。然而，實(shí)踐中政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的方式往往將“支持”“引導(dǎo)”變成了“包辦”“取代”，基層政府履職的形式越位較為普遍。

在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑的選擇上，政府總是走在集體經(jīng)濟(jì)組織的“前面”。Y區(qū)政府利用所掌握的政策和信息資源篩選出便于完成考核任務(wù)的項(xiàng)目，并通過(guò)行政權(quán)力下推的方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目落地。在這個(gè)過(guò)程中，對(duì)于有資金、有資源的村，幫扶干部為集體經(jīng)濟(jì)組織選擇產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目并決策發(fā)展方式，而對(duì)于“無(wú)資金、無(wú)能力、無(wú)辦法”的村，政府相關(guān)部門(mén)則會(huì)幫助其對(duì)接國(guó)有企業(yè)，采取“統(tǒng)一入股固定分紅”的形式予以兜底保障。保姆式的服務(wù)方式盡管實(shí)現(xiàn)了對(duì)集體經(jīng)濟(jì)收入增長(zhǎng)的指標(biāo)要求，但對(duì)村民來(lái)說(shuō)除了收入上的短期增加，生活上并未發(fā)生根本變化。

在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)作過(guò)程中，政府亦是通過(guò)管理來(lái)實(shí)現(xiàn)“領(lǐng)跑”。政府通過(guò)制定的申報(bào)、審計(jì)以及資金管理制度來(lái)實(shí)現(xiàn)技術(shù)系統(tǒng)支配下的規(guī)范化運(yùn)作。這一方式改變了國(guó)家對(duì)農(nóng)民通過(guò)基層群眾自治組織間接治理的方式［10］，更重要的是地方政府為了按期完成項(xiàng)目考核，會(huì)直接干預(yù)項(xiàng)目運(yùn)作，經(jīng)濟(jì)組織僅需配合執(zhí)行。此種模式難以提高成員發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生能力，集體經(jīng)濟(jì)組織本身還容易遭受項(xiàng)目帶來(lái)的資源掠奪風(fēng)險(xiǎn)，這使得依靠成員內(nèi)生力量來(lái)實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)更加難以實(shí)現(xiàn)。

人民群眾的獲得感更加充實(shí)、民生福祉持續(xù)增進(jìn)的內(nèi)涵不在于簡(jiǎn)單的短期內(nèi)的收入增長(zhǎng)，而在于物質(zhì)財(cái)富獲得的持續(xù)性與精神財(cái)富獲得的協(xié)同性。激發(fā)人民內(nèi)生力量作為持續(xù)創(chuàng)造財(cái)富的有效方式［11］，政府在引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中卻并未充分調(diào)動(dòng)這種內(nèi)生力量。在項(xiàng)目選擇與實(shí)施過(guò)程中，村民的發(fā)言權(quán)甚微，村民自主選擇的權(quán)利受到限制。村民在“一切聽(tīng)從政府安排”的制度和思想引導(dǎo)下自主參與集體經(jīng)濟(jì)的積極性被磨滅，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力長(zhǎng)期得不到提升。因而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)生能力亦無(wú)法被激活，也就產(chǎn)生了“幫扶干部一撤，產(chǎn)業(yè)即垮掉”的可能。長(zhǎng)此以往，村民只能也只會(huì)“坐等收益”。

（四）保障不足：利益保障缺位與發(fā)展為民抵牾

“權(quán)力滋生腐敗”。為了防止權(quán)力的失衡和變異，政府在治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中的另一個(gè)重要職責(zé)就是監(jiān)督。政府的監(jiān)督職責(zé)源于明確的法律和法規(guī)規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā肪劢垢亻_(kāi)墾落實(shí)的監(jiān)督、農(nóng)村宅基地的監(jiān)管以及被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用的監(jiān)管等，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《改革的意見(jiàn)》）集中關(guān)注對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)督、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)的監(jiān)督以及對(duì)侵害集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員權(quán)利的監(jiān)督檢查。由此可以看出，政府在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中履行監(jiān)督職責(zé)的目的是通過(guò)運(yùn)用行政權(quán)力來(lái)保障集體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作秩序進(jìn)而維護(hù)農(nóng)民的根本利益，這與政府維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)公有制性質(zhì)的職責(zé)具有內(nèi)在的一致性。Y區(qū)政府近年來(lái)在履行監(jiān)管職責(zé)的過(guò)程中共追繳違紀(jì)資金112萬(wàn)元，退還群眾資金26.61萬(wàn)元，在一定程度上維護(hù)了農(nóng)民的利益。盡管如此，依然面臨由于監(jiān)管不到位造成農(nóng)民利益保障不足的困境。

Y區(qū)對(duì)于落地項(xiàng)目的監(jiān)督方式主要為階段性驗(yàn)收、報(bào)送資料審查、召開(kāi)會(huì)議聽(tīng)取匯報(bào)以及定期檢查等。對(duì)于集體資產(chǎn)的監(jiān)管主要方式是農(nóng)業(yè)局定期或不定期對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行賬面檢查。然而，階段性的賬面監(jiān)督使得未被計(jì)入賬內(nèi)的資產(chǎn)以及通過(guò)“技術(shù)手段”粉飾下流失的資產(chǎn)難以被發(fā)現(xiàn)，因此也就為賬面下的腐敗留有空間。同時(shí)，由于早期集體經(jīng)濟(jì)組織賬目管理不規(guī)范、賬頁(yè)缺失、記賬混亂的情況較為常見(jiàn)，政府往往抱著“得過(guò)且過(guò)”的態(tài)度，致使集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)流失，農(nóng)民利益并未得到切實(shí)保障。

三、政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)困境產(chǎn)生的根源

政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的困境具有鮮明的階段性特征。社會(huì)轉(zhuǎn)型期存在的考核機(jī)制不完善、政策導(dǎo)向下的資源配置運(yùn)作方式缺乏合理性、政府權(quán)責(zé)不清與村民自治意識(shí)和能力不夠以及政府權(quán)力行使保障機(jī)制不健全等原因造成了政府治理的困境。

（一）鄉(xiāng)村振興政績(jī)考核制度不完善

注重經(jīng)濟(jì)、效率、效果的績(jī)效考核制度旨在維護(hù)人民利益［12］。而考核指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性是實(shí)現(xiàn)制度初衷的前提和保障，否則就將陷入單純實(shí)現(xiàn)某一指標(biāo)或指標(biāo)內(nèi)涵異化的困境。將“集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展”列為政府鄉(xiāng)村振興工作的重要考核指標(biāo)，并以此來(lái)衡量政府工作績(jī)效的制度形成了政績(jī)倒逼下的政府主導(dǎo)地方集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展結(jié)構(gòu)。這一結(jié)構(gòu)為地方政府過(guò)渡嵌入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑提供了驅(qū)動(dòng)力。在政府過(guò)渡嵌入模式下，地方政府的發(fā)展思路與發(fā)展意圖直接決定了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)更多地體現(xiàn)為滿足政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)的需求。

在考核體系的設(shè)置中，單一考核模式的設(shè)定以及考核內(nèi)容設(shè)置缺乏合理性等問(wèn)題，皆容易引導(dǎo)政府單純做完成指標(biāo)的表面任務(wù)而忽視實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)2022年底全區(qū)各村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)性年收益達(dá)到5萬(wàn)元以上，百萬(wàn)元以上的強(qiáng)村達(dá)到5個(gè)以上的目標(biāo)，Y區(qū)出臺(tái)了《基層黨建責(zé)任追究辦法》，將未完成“消薄攻堅(jiān)”任務(wù)、村集體經(jīng)濟(jì)扶持項(xiàng)目建設(shè)推動(dòng)滯后等情形納入責(zé)任追究范圍。同時(shí)，建立了集體經(jīng)濟(jì)收益階梯式分紅激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，并對(duì)年底發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)工作表現(xiàn)突出的村級(jí)組織或村莊進(jìn)行考核評(píng)比，列入?yún)^(qū)委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議獎(jiǎng)勵(lì)范圍。由此形成了政績(jī)考核驅(qū)動(dòng)下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。然而，將政府在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中履職情況歸結(jié)于集體經(jīng)濟(jì)收益的數(shù)額這一單一數(shù)據(jù)的評(píng)價(jià)模式，不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)考核體系本身應(yīng)具備的通過(guò)客觀的、可觀測(cè)的數(shù)據(jù)表現(xiàn)政府履職情況的內(nèi)在優(yōu)越性［13］，還導(dǎo)致政府為了完成考核指標(biāo)而忽視基于社會(huì)主義制度與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)要求下的“可持續(xù)發(fā)展為民”的基本內(nèi)涵，為政府治理帶來(lái)異化的導(dǎo)向。另外，以集體經(jīng)濟(jì)收益為單一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的考核模式還由于考核參與主體單一——主要為政府組織內(nèi)部，缺少農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及社會(huì)資本方參與等原因，容易使政府產(chǎn)生履職目的是為了得到上級(jí)政府認(rèn)可而不是增強(qiáng)農(nóng)民獲得感的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

（二）項(xiàng)目資源配置不合理

在自上而下的繁重任務(wù)與農(nóng)民內(nèi)生發(fā)展需求的現(xiàn)實(shí)對(duì)接當(dāng)中，由于信息的非對(duì)稱性、基層政府的趨利性選擇以及村莊發(fā)展的差異性，最終導(dǎo)致落地的項(xiàng)目數(shù)量、種類以及具體的實(shí)施方案并不能實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)生、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

Y區(qū)獲取資源的主要方式為外來(lái)輸入下的項(xiàng)目給予與自下而上的項(xiàng)目爭(zhēng)取。這一方式?jīng)Q定了村莊獲取的項(xiàng)目并不一定是其最需要的，進(jìn)而難以實(shí)現(xiàn)外部資源的有效內(nèi)化。項(xiàng)目給予模式下，一方面政府各部門(mén)“人少、任務(wù)重”的現(xiàn)實(shí)情況決定了政府并不總能全面了解每一個(gè)村莊的內(nèi)部情況，在此基礎(chǔ)上的項(xiàng)目分配就無(wú)法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化。另一方面，在政績(jī)考核制度的驅(qū)動(dòng)下，效益高的項(xiàng)目也總是流向能使政府政績(jī)領(lǐng)跑的村莊，而不是切實(shí)需要資源的村莊。盡管集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢的村亦會(huì)受到政府額外關(guān)注，但由于其發(fā)展基礎(chǔ)過(guò)于薄弱，因而項(xiàng)目實(shí)際難以落地。而除去兩頭的“中間村”，亦處在因難以受到政府重視而得不到項(xiàng)目的窘境。在項(xiàng)目爭(zhēng)取環(huán)節(jié)，由于村民具有自利性，往往單純注重短期收益，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，進(jìn)而僅需求見(jiàn)利快、效益高、風(fēng)險(xiǎn)小、投入少的項(xiàng)目。因此，其爭(zhēng)取的項(xiàng)目并不一定適合當(dāng)?shù)爻掷m(xù)內(nèi)生發(fā)展。就競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力而言，由于前期發(fā)展的基礎(chǔ)不同，“榜樣村”具有明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，也就會(huì)收獲更多的項(xiàng)目，進(jìn)而“強(qiáng)者”與“弱者”的分化局面就更加明顯。旨在通過(guò)外來(lái)資源輸入實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的就難以實(shí)現(xiàn)。

（三）政府權(quán)責(zé)不清，自治主體能力不足

有限政府和服務(wù)政府的職能定位決定了必須劃分好政府與社會(huì)、政府與民主、政府與規(guī)制的界限，這對(duì)于政府作用的發(fā)揮具有直接關(guān)系。然而，政府行政權(quán)限與自治權(quán)劃分不清為政府包辦留有可能，而自治主體能力不足則是政府代管的重要原因。

立法與制度設(shè)定上行政權(quán)與自治權(quán)劃分不清使得政府在履職中“無(wú)意識(shí)”的越界?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第五條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村委會(huì)的工作負(fù)有指導(dǎo)、支持和幫助的職責(zé)，且不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，但并未明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中村民自治的權(quán)利范疇，因而為政府越界留有空間。在政績(jī)工程的驅(qū)動(dòng)下，政府治理容易“大包大攬”。現(xiàn)行的項(xiàng)目管理制度亦決定了在給予型項(xiàng)目中，政府始終居于主導(dǎo)地位，自治主體參與不足。缺少本土鄉(xiāng)賢與村民參與的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)也就決定了外部資源引進(jìn)后與本土資源融通并實(shí)現(xiàn)內(nèi)化的程度不高。從內(nèi)生發(fā)展的視角來(lái)看，缺少村民參與的發(fā)展方式不僅難以發(fā)揮資源融合的應(yīng)有效能，還會(huì)產(chǎn)生資本入侵下的資源掠奪風(fēng)險(xiǎn)，亦會(huì)消磨村民參與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，從而在無(wú)形中增加政府治理成本。

此外，自治主體能力不足亦成為政府履職越界的另一個(gè)重要原因。受歷史等多方面因素的影響，農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)管理能力、知識(shí)儲(chǔ)備水平等參與集體經(jīng)濟(jì)決策的各方面能力都比較匱乏。因此，依靠村民作出的決定有時(shí)缺乏科學(xué)性和合理性，影響集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。Y區(qū)亦是如此，無(wú)論是面對(duì)項(xiàng)目帶來(lái)的自上而下的風(fēng)險(xiǎn)亦或是集體經(jīng)濟(jì)的日常經(jīng)營(yíng)，村民都表現(xiàn)出了能力不足的缺陷。而提升農(nóng)民經(jīng)營(yíng)素養(yǎng)需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，政府從效率和完成考核目的的角度出發(fā)，往往會(huì)作出“代管”的選擇。

（四）監(jiān)管保障制度不健全，人員技術(shù)供給缺乏

堅(jiān)持農(nóng)民利益不受損是集體產(chǎn)權(quán)改革的底線和原則，依法保障項(xiàng)目實(shí)施中農(nóng)民的利益和項(xiàng)目實(shí)施后的收益是政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要職責(zé)。其中，“有法可依”是政府依法行政的前提和保障。然而，實(shí)踐中立法規(guī)定中的虛位使得政府履職的主觀能動(dòng)性過(guò)強(qiáng)，進(jìn)而造成政府監(jiān)管職責(zé)落實(shí)不到位。從現(xiàn)行的關(guān)于政府監(jiān)管職責(zé)的履職依據(jù)來(lái)看，除了涉及土地的監(jiān)管職責(zé)由法律規(guī)定外，其他方面職責(zé)主要由黨內(nèi)法規(guī)或地方規(guī)范性文件規(guī)定。由于規(guī)定位階較低且規(guī)定的內(nèi)容較為寬泛，因而缺少系統(tǒng)性和可操作性?！陡母锏囊庖?jiàn)》中雖然明確地方政府負(fù)有監(jiān)督集體資產(chǎn)的權(quán)力，但并未規(guī)定權(quán)力行使的方式、限度和具體的履職部門(mén)，因此執(zhí)行效果存在差異。實(shí)踐中，Y區(qū)為了發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并在部門(mén)職責(zé)規(guī)定中將集體經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管職責(zé)賦予紀(jì)委、財(cái)政局、審計(jì)局等多個(gè)部門(mén)。然而由于并未對(duì)各部門(mén)的監(jiān)管方式、監(jiān)管措施以及怠于履職的后果作出規(guī)定，因此難以對(duì)各部門(mén)越界履職產(chǎn)生約束。

此外，人少任務(wù)重以及缺少技術(shù)設(shè)備支持的現(xiàn)實(shí)條件亦是制約政府監(jiān)管責(zé)任落實(shí)的原因。紀(jì)委、財(cái)政局、審計(jì)局、農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)監(jiān)管的范圍較為廣泛，在人手有限的情況下也就難以做到對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目、每一筆資金、每一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管。

四、政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的破局出路

從政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)困境及其產(chǎn)生根源來(lái)看，破解政府治理困境不僅需要從政府行為內(nèi)部出發(fā)，完善績(jī)效考核制度，優(yōu)化資源配置機(jī)制，劃清權(quán)力界限，健全監(jiān)督保障制度，亦需要基于參與主體的視角，充分調(diào)動(dòng)村民、社會(huì)資源參與集體經(jīng)濟(jì)的積極性，提升參與主體能力，拓寬參與主體范圍，保障參與主體數(shù)量，并提供有效的技術(shù)支持和保障，以形成政府與村集體的有效互動(dòng)。

（一）多元設(shè)置，完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制

從行政權(quán)的本質(zhì)來(lái)看，行政權(quán)力的來(lái)源和歸屬都在于人民，人民為了讓行政權(quán)力最大限度地發(fā)揮效益，向國(guó)家部分讓渡了行政權(quán)力的使用權(quán)［14］。因而，人民是權(quán)力的決定因素，政府權(quán)力的行使應(yīng)以人民利益為核心。政府在治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中的行政行為亦應(yīng)遵從行政權(quán)的內(nèi)在邏輯，“治理為民”應(yīng)成為權(quán)力行使的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。為此應(yīng)建立“更加注重群眾感受”的考核制度。

1.構(gòu)建多元主體參與的考核體系。單一行政機(jī)關(guān)參與下的考核機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)、引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)責(zé)任落實(shí)的目的。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)具有內(nèi)在利益的復(fù)雜性，其健康持續(xù)發(fā)展是農(nóng)民個(gè)人利益、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同利益、社會(huì)公共利益以及社會(huì)資本方利益實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)與平衡的結(jié)果。因此，上述主體具有參與政府履職考核的內(nèi)在動(dòng)力。同時(shí)，村民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及社會(huì)資本方亦實(shí)際參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，能夠以第一人的視角觀察政府履職的行為，感受政府履職的成果，因而具備考核政府履職的現(xiàn)實(shí)可能。基于此，構(gòu)建黨委主導(dǎo)下的，以人大、政府、村民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)資本方共同參與的多元考核機(jī)制有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)政府履職的全方位、多角度監(jiān)管。加入村民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及社會(huì)資本方后的考核體系能夠使政府以從單純的完成上級(jí)政府交辦的任務(wù)為目的的導(dǎo)向中抽離出來(lái)，而更多地考慮群眾的感受，關(guān)注群眾的利益，更有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和服務(wù)型政府的構(gòu)建。

2.確立“指標(biāo)考核+X”的多元考核模式。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有內(nèi)在的復(fù)雜性，與一般法人以逐利為目的不同，其旨在通過(guò)實(shí)現(xiàn)內(nèi)在的農(nóng)民利益進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。以考核集體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指數(shù)為主要內(nèi)容的指標(biāo)考核體系難以客觀地對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，更難以對(duì)政府在治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中的履職情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，也就難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的本意。因此，構(gòu)建以指標(biāo)考核為基礎(chǔ)，以民意調(diào)查、民主評(píng)議等多種方式為補(bǔ)充的多元監(jiān)督模式十分必要。這一模式既能客觀地反映集體經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)情況，又能結(jié)合政府在治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中給群眾帶來(lái)的主觀感受，是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人的全面發(fā)展有機(jī)統(tǒng)一的積極回應(yīng)。在這一模式下，政府應(yīng)建立健全群眾參與監(jiān)督的機(jī)制，科學(xué)設(shè)置民意調(diào)查的方式和內(nèi)容，合理調(diào)配指標(biāo)考核與其他監(jiān)督方式在總體考核中的比例權(quán)重，為客觀、全面地評(píng)價(jià)政府履職行為提供科學(xué)方案。

3.實(shí)現(xiàn)考核指標(biāo)的多元化設(shè)置?？己酥笜?biāo)設(shè)置的科學(xué)性既要求指標(biāo)本身能客觀地評(píng)價(jià)某一對(duì)象，又要求“具體問(wèn)題具體分析”，做到考核指標(biāo)的設(shè)置與各地區(qū)的具體情況相結(jié)合。因而，在指標(biāo)的設(shè)置中為了客觀反映集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，進(jìn)而對(duì)政府的履職情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，應(yīng)在設(shè)置集體經(jīng)濟(jì)（經(jīng)營(yíng)性）收益增幅（數(shù)額）的同時(shí)，設(shè)置諸如“集體經(jīng)濟(jì)成員參與集體經(jīng)濟(jì)比例”“集體經(jīng)濟(jì)收益與政府的財(cái)政投入比例”等能夠反映集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生能力的指標(biāo)。同時(shí)，指標(biāo)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)亦應(yīng)具有合理性，不宜過(guò)高，避免為了完成指標(biāo)而弄虛作假;亦不宜設(shè)置過(guò)低，避免無(wú)法調(diào)動(dòng)各地政府履職的積極性。

（二）統(tǒng)籌互動(dòng)，優(yōu)化資源配置運(yùn)作機(jī)制

政府行為的效益價(jià)值目標(biāo)定位在：“行政歸屬主體以最小的成本為代價(jià)，換來(lái)最大的社會(huì)效益?！保?5］人民作為行政歸屬主體，以最小的成本換取人民利益最大化是政府履行行政行為的原則所在。在政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部資源有效整合融通后的內(nèi)化，是降低政府治理成本、實(shí)現(xiàn)人民利益最大化的最優(yōu)選擇。為此，應(yīng)系統(tǒng)整合資源以提高治理效能。

1.構(gòu)建統(tǒng)一的項(xiàng)目調(diào)配機(jī)制。對(duì)于外來(lái)輸入下的項(xiàng)目分配方式而言，供給與需求不對(duì)稱是造成集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境的主要原因。為了避免優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目集中分配而產(chǎn)生的貧富差距加大以及分配項(xiàng)目與需求差異造成的資源浪費(fèi)，可以在區(qū)縣級(jí)政府層面建立統(tǒng)一的項(xiàng)目庫(kù)，并由各村針對(duì)自身發(fā)展需求定期報(bào)送項(xiàng)目需求。同時(shí)，區(qū)縣政府為了防止村集體對(duì)自身定位存在誤差，可以專門(mén)組織各方專家在各村進(jìn)行調(diào)研，并對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的項(xiàng)目需求給出意見(jiàn)，區(qū)縣政府結(jié)合專家出具的意見(jiàn)以及村集體報(bào)送的需求后，本著實(shí)現(xiàn)村民利益最大化以及區(qū)縣經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一分配。

2.構(gòu)建多種途徑的項(xiàng)目獲取機(jī)制。在政策上，政府應(yīng)為集體經(jīng)濟(jì)組織自發(fā)尋找項(xiàng)目創(chuàng)造條件。優(yōu)質(zhì)的營(yíng)商環(huán)境是招商引資入戶落地的關(guān)鍵。為此，政府應(yīng)將政策向地理位置偏遠(yuǎn)、資源相對(duì)貧乏以及集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)傾斜，以彌補(bǔ)其先天不足及劣勢(shì)。村集體經(jīng)濟(jì)組織在匯集成員意見(jiàn)及自身優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，通過(guò)積極與社會(huì)資本對(duì)接，尋求適合集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的產(chǎn)業(yè)合作;政府為雙方合作把關(guān)，避免社會(huì)資本過(guò)于強(qiáng)勢(shì)而損害集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。村集體基于內(nèi)需而自主尋求的外援項(xiàng)目不僅能有效避免項(xiàng)目數(shù)量不足以及項(xiàng)目匹配度較低的問(wèn)題，還能夠避免政府在項(xiàng)目中的過(guò)度干預(yù)，以消弭自上而下的項(xiàng)目供給方式帶來(lái)的村集體自治空間有限的缺陷，為集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)生發(fā)展提供有利土壤。

（三）協(xié)調(diào)內(nèi)生，構(gòu)建政府與自治主體有效協(xié)同機(jī)制

明確的權(quán)力界限是政府合法履職的前提，亦是各方主體享有利益的基礎(chǔ)。為此應(yīng)明確劃分政府行政權(quán)與自治權(quán)的界限，提升政府履職效能，同時(shí)提高村民自治能力和水平，形成外部引導(dǎo)、內(nèi)部自主決策發(fā)展的內(nèi)生模式。

1.立法劃清政府行政權(quán)與村民自治權(quán)之間的界限。村民自治權(quán)作為國(guó)家通過(guò)憲法向社會(huì)分權(quán)的一種形式，其與行政權(quán)一道在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有不可替代的作用。然而，分權(quán)界限不明確就難免產(chǎn)生兩者之間的交叉、混亂與錯(cuò)位［16］?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二十四條將村集體經(jīng)濟(jì)的項(xiàng)目立項(xiàng)、運(yùn)營(yíng)以及收益分配歸為村民自治權(quán)范疇，但是由于村民自治權(quán)居于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)管轄范圍，因而將符合政府意向的項(xiàng)目先篩選出來(lái)并交予村民會(huì)議決策，將已經(jīng)制定好的運(yùn)營(yíng)及收益分配方案交予村民會(huì)議并等待通過(guò)這類變通作法也是村民行使自治權(quán)的形式?，F(xiàn)行立法規(guī)定下的自治權(quán)范圍難以徹底劃分行政權(quán)與自治權(quán)的界限，因而應(yīng)在明確自治權(quán)種類的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化自治權(quán)行使的程度和階段，并對(duì)于基層行政權(quán)從行使原則、行使限度等角度作出限制，避免行政權(quán)越界。通過(guò)進(jìn)一步明確村民在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的自治事項(xiàng)范圍，將政府為完成考核而實(shí)施的滿足立法原則但損害農(nóng)民權(quán)利的“能動(dòng)行為”排除在自治權(quán)外，為村民自治權(quán)的行使留足空間。

2.提高村民自治的能力和水平。村民自治內(nèi)生力量形成應(yīng)至少?gòu)膬蓚€(gè)維度出發(fā)：一方面應(yīng)引導(dǎo)、鼓勵(lì)中堅(jiān)農(nóng)民、本土鄉(xiāng)賢、返鄉(xiāng)力量共同參與到集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中去［17］。鄉(xiāng)賢因其自身的草根性而與村民有著獨(dú)特的共同語(yǔ)言，對(duì)于扮演好上傳下達(dá)的溝通角色有著先天的優(yōu)勢(shì)［18］。同時(shí)鄉(xiāng)賢可以憑借其對(duì)鄉(xiāng)村資源的了解及其所擁有的才智、社會(huì)關(guān)系和道德威望來(lái)對(duì)鄉(xiāng)村內(nèi)外部資源進(jìn)行整合融通并予以內(nèi)化［19］。熟人場(chǎng)域社會(huì)約定俗成的價(jià)值規(guī)范內(nèi)化于村民的思想和認(rèn)識(shí)當(dāng)中，通過(guò)運(yùn)用村民“禮治”來(lái)從村莊內(nèi)部增強(qiáng)農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的認(rèn)同感，進(jìn)而激活農(nóng)民參與積極性，縮小思想與行為脫嵌［20］。另一方面應(yīng)加強(qiáng)對(duì)村民的培訓(xùn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)生發(fā)展的最終受益者是村民，村民有積極參與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。村民作為最了解村莊資源特征及分布的使用權(quán)人，其積極參與對(duì)提高村莊內(nèi)部資源使用效率具有積極作用?，F(xiàn)實(shí)中誘導(dǎo)村民參與集體行動(dòng)有助于公共事務(wù)的處理［21］。而村民怠于參與集體經(jīng)濟(jì)除了“逐利性”的經(jīng)濟(jì)邏輯阻滯外，還有自身的“本領(lǐng)恐慌”，因而政府通過(guò)聘請(qǐng)專家為農(nóng)民培訓(xùn)有利于消解這一障礙。但這里值得注意的是，由于受訓(xùn)主體的特殊性，培訓(xùn)應(yīng)將書(shū)面語(yǔ)言轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的語(yǔ)言，將課堂搬進(jìn)田間地頭，將集中授課變?yōu)槿谈?，避免培?xùn)流于形式。

（四）多維合力，健全監(jiān)管制度和技術(shù)監(jiān)管保障機(jī)制

科學(xué)的制度保障、堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)保障以及有力的技術(shù)保障是實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力順暢運(yùn)轉(zhuǎn)的前提，因此為了保障政府監(jiān)管農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)職權(quán)的順利行使，切實(shí)維護(hù)村民利益，應(yīng)通過(guò)制定系統(tǒng)化的監(jiān)管法律制度、加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)和技術(shù)支持等措施來(lái)完善監(jiān)管保障機(jī)制。

1.系化監(jiān)管法律制度?！耙豁?xiàng)好的制度設(shè)計(jì)能降低交易費(fèi)用、能為實(shí)現(xiàn)合作創(chuàng)造條件和激勵(lì)機(jī)制?！保?2］法律作為制度的一種，亦具有上述功能?！坝蟹梢馈弊鳛檎男斜O(jiān)管職責(zé)的前提，制定系統(tǒng)化的監(jiān)管法律制度成為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管法治化的首要任務(wù)。為此，首先，應(yīng)明確監(jiān)管主體及其怠于履職的法律后果。明確的監(jiān)管主體有助于監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)，明確的責(zé)任后果有助于對(duì)責(zé)任主體形成威懾，倒逼其盡責(zé)履職。其次，豐富監(jiān)管方式。將運(yùn)動(dòng)式、形式化的事后監(jiān)管轉(zhuǎn)化為常態(tài)化、融入式的全過(guò)程監(jiān)管。通過(guò)建立“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺(tái)，要求公開(kāi)項(xiàng)目立項(xiàng)基礎(chǔ)信息，建設(shè)、竣工驗(yàn)收和實(shí)際運(yùn)行中涉及農(nóng)民利益的各項(xiàng)信息數(shù)據(jù)以及農(nóng)村集體資產(chǎn)收益數(shù)額、分配方式等，全程預(yù)防項(xiàng)目執(zhí)行中的異化與腐敗。此外，通過(guò)規(guī)定相關(guān)部門(mén)定期、不定期地開(kāi)展實(shí)地檢查，時(shí)時(shí)聽(tīng)取資本方或運(yùn)營(yíng)方匯報(bào)以及多渠道聽(tīng)取群眾反映監(jiān)督等方式，為落實(shí)監(jiān)管責(zé)任提供保障。最后，完善監(jiān)管的配套制度。通過(guò)頒布《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，系統(tǒng)規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)范圍、內(nèi)部組織運(yùn)行規(guī)則，包括議事表決制度、財(cái)務(wù)管理制度、內(nèi)部監(jiān)督制度等制度，以此來(lái)形成內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督合力，提升監(jiān)管實(shí)效。

2.加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍保障和技術(shù)支持。針對(duì)監(jiān)管部門(mén)人手不夠與經(jīng)費(fèi)有限，可以通過(guò)調(diào)動(dòng)村民以及第三方力量來(lái)彌補(bǔ)。村民參與監(jiān)督意識(shí)的覺(jué)醒與能力的提升是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)生發(fā)展的應(yīng)有之意。應(yīng)拓寬村民參與監(jiān)督的渠道，提供監(jiān)督信息反饋的平臺(tái)，建立監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制，為村民參與監(jiān)督提供機(jī)會(huì)和動(dòng)力。第三方力量具有專業(yè)性、中立性等政府及村民不具備的優(yōu)勢(shì)，因而應(yīng)充分調(diào)動(dòng)第三方力量以彌補(bǔ)現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)制的不足。應(yīng)通過(guò)聘請(qǐng)審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目公司、集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行定期審計(jì)，聘請(qǐng)高校教授、律師、稅務(wù)師、會(huì)計(jì)師等多領(lǐng)域?qū)I(yè)人才定期對(duì)項(xiàng)目調(diào)研、考察等方式監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施，以此來(lái)切實(shí)維護(hù)村民利益。此外，還可以充分利用技術(shù)手段輔助監(jiān)管，提升監(jiān)管效率。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行與立項(xiàng)信息出入情況的自動(dòng)識(shí)別、預(yù)警等方式，減少工作人員的工作量;建立集體資產(chǎn)跟蹤系統(tǒng)，對(duì)于從平臺(tái)劃出的集體資產(chǎn)全程跟蹤預(yù)警，降低資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。

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Realistic Dilemma and Path Breakthrough of Government Governing Rural Collective Economy Under the Background of Rural Revitalization

PENG Tao，MU Yuanshuang

（School of Administration，Northwest University of Politics and Law，Xian 710063，China）

Abstract：As the leader of modern rural social governance，the government should assume its responsibility and mission in the rural collective economy.Through practical investigation，it is found that there are multiple dilemmas in the governance of the rural collective economy，such as the misplacement of the governments behavior concept，improper behavior mode，vague behavior authority，and insufficient behavior security.The root of the dilemma is that the assessment mechanism of rural revitalization needs to be improved;The operation mechanism of resource allocation needs to be optimized;The rights and responsibilities of the government need to be clarified，the capacity of the autonomous subject is insufficient，the government supervision and security system need to be improved，and the supply of personnel and technology is insufficient.Therefore，multiple settings should be made to improve the assessment and evaluation mechanism;coordination and interaction be conducted and the operation mechanism of resource allocation be optimized;efforts should also be made to coordinate endogenous sectors and build an effective coordination mechanism between the government and autonomous subjects;The effective way to realize the sustainable and healthy development of the rural collective economy is to make multi-dimensional joint efforts and improve the system and technical supervision and security mechanism.

Key words：rural revitalization;government governance;rural collective economy

（責(zé)任編輯：王倩）