項目進村推進農民共同富裕的困境與出路

穆軍全,杜馨兒,趙延安

(西北農林科技大學 馬克思主義學院,陜西 楊凌 712100)

引 言

黨的二十大報告指出,要著力解決好人民群眾急難愁盼問題,健全基本公共服務體系,提高公共服務水平,增強均衡性和可及性,扎實推進共同富裕[1]。“促進共同富裕,最艱巨最繁重的任務仍在農村。”[2]黨中央將促進農民共同富裕作為扎實推動全體人民共同富裕的六項重點任務之一。當前在我國中西部的許多農村地區(qū),以項目進村的方式實現(xiàn)國家資源下沉是推進鄉(xiāng)村振興、農業(yè)農村現(xiàn)代化和農民共同富裕的重要手段。

以往學界對于項目進村的研究,多是基于脫貧攻堅與精準扶貧的背景和前提。我國在歷史性地消除絕對貧困后,“三農”問題的工作重心發(fā)生了從過去集中資源推動脫貧攻堅到現(xiàn)在全面推進鄉(xiāng)村振興的重大歷史性轉變[3]。脫貧攻堅時期項目進村面對的主要目標人群是貧困戶,通過將差別化、特殊化的項目資源向貧困地區(qū)傾斜來縮小貧困差距、消除絕對貧困,該時期的項目任務體現(xiàn)出精準性和緊迫性。而當前的項目進村,則是以推進鄉(xiāng)村振興為目標,它不再是偏向于特定群體,而是更加著重于實現(xiàn)全體農民共同富裕,追求更高層次、更加長遠、更加持續(xù)的發(fā)展。因此需要以加快構建新發(fā)展格局、促進共同富裕為背景來再次審視項目進村過程中存在的問題。項目進村是一項包含著復雜利益關系的治理性工作[4]?；鶎诱娃r村在面對以“技術理性”為特點、帶有國家意圖的項目時,往往都會有自己獨立的利益訴求。當項目的公共利益目標和激勵手段難以匹配執(zhí)行者們的利益與需求時,“中央委托-地方代理”之間就會出現(xiàn)監(jiān)督不足、激勵失效、目標脫靶等問題,從而消解了國家意圖、降低了項目資源的利用率、引發(fā)了治理矛盾[5]。這就與項目資源為農村提供公共服務、促進農民共同富裕的初衷相違背。學界對于鄉(xiāng)村振興如何更好地促進農村共同富裕的相關研究,主要從制度保障[6]、重大現(xiàn)實意義[7]、面臨的困境與挑戰(zhàn)[8]、主要方向[9]等方面展開。以項目進村作為切入點,探討如何將項目與發(fā)揮農民主體性、發(fā)展農村產(chǎn)業(yè)、提升農村基層治理能力建設一體推進,扎實推進農民共同富裕方面的研究成果較少。

既有研究為后續(xù)的探討和研究奠定了基礎,也提供了進一步探討的空間。一是項目進村與實現(xiàn)農民共同富裕之間有著怎樣的理論邏輯關系?二是新形勢下的項目進村在基層運作過程中有哪些亮點和困境?三是如何將實現(xiàn)農民共同富裕的目標與項目進村的路徑有機融合?本文通過對田野案例的深入分析來描繪一幅項目進村的現(xiàn)實圖景,為以后的項目進村扎實推進農民共同富裕提出一些可借鑒的思路。本文所選田野點W村是全國鄉(xiāng)村治理示范村、省級美麗宜居示范村、美麗休閑鄉(xiāng)村,是典型的通過上級政府項目扶持的方式推進鄉(xiāng)村振興、促進共同富裕的村莊。2022年4月,筆者團隊對W村進行了為期一個月的調研,通過座談會、訪談村干部和村民、查閱資料、參與式觀察等方式,圍繞進村項目能否有效提升村莊治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境,以及能否促進農民共同富裕等多方面問題,進行了深入調研。

一、項目進村推進農民共同富裕的理論邏輯和實踐機制

(一)理論邏輯

馬克思指出:“超出社會當前需要的生產(chǎn)過剩不但不會引起貧困,而且將保證滿足所有人的需要”[10],在社會主義公有制的前提下,生產(chǎn)力的巨大發(fā)展不會像資本主義條件下一樣導致貧困,因為“足夠的產(chǎn)品”和“滿足所有人的需要”意味著不僅要將蛋糕做大,更要分好,使得每個人都能享受到大家創(chuàng)造的財富,實現(xiàn)每個人自由而全面的發(fā)展,最終形成“自由人聯(lián)合體”[11]。實現(xiàn)人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕是社會主義國家進行國家各個層面建設的出發(fā)點和最終目標。

1.項目進村是實現(xiàn)農民共同富裕的有力舉措。項目制是國家以項目的形式對財政資源進行科學分配,助推地方經(jīng)濟社會發(fā)展的治理模式。2006年我國取消農業(yè)稅后,國家與農民關系發(fā)生了重大轉型。由此,國家對農民的汲取關系轉變?yōu)榻o予型,項目進村成為國家向農村基層輸送資源的重要方式[12]。2022發(fā)布的中央一號文件明確指出:“繼續(xù)把農業(yè)農村作為一般公共預算優(yōu)先保障領域,中央預算內投資進一步向農業(yè)農村傾斜。”[13]國家通過“項目”對農民的支持發(fā)揮著“四兩撥千斤”的作用,其意圖是通過有限的專項轉移支付來撬動起廣大農民充分發(fā)揮合力來推進共同富裕的積極性,激活更多的社會力量,動員更多元的利益主體投入鄉(xiāng)村建設。我國實行項目進村這一舉措為扎實推進農民共同富裕打下堅實基礎。首先,國家將財政資金進行專項支付,通過“去商品化”的專項項目資源來讓全民共享經(jīng)濟發(fā)展成果;其次,項目制突破了傳統(tǒng)科層制的既定規(guī)則,使得中央權威和中央意志可以跨越層級的條條框框,表現(xiàn)出其公平、普惠、公開的特點[14];最后,項目的扶持改善了農村社會過去公共產(chǎn)品供給困難的短板,緩解了基層壓力,提升了基層治理能力。源源不斷、種類豐富的項目資源輸入鄉(xiāng)村,推動了農村落后基礎設施的建設,豐富了農村的產(chǎn)業(yè)布局,極大地促進了農村社會的發(fā)展,是推動農村邁向共同富裕的有力舉措。

2.農民共同富裕是項目進村運行效果的衡量標尺。隨著我國扶持農村的力度逐漸增大,越來越多扶持和發(fā)展農村的項目資源進入農村,對農村社會的影響程度日益深化。項目進村作為一種特定的政府運作形式,通過將專項資金自上而下以資源配置的方式來實現(xiàn)國家意圖,是國家資源下沉的重要方式[15]。項目進村蘊含了國家資源自上而下輸入的公共性,項目資源及其運作機制是“公”的代表。從應然層面看,項目進村本意是為了體現(xiàn)國家財政的普惠性,然而,從實然的項目進村運行過程來看,項目進村是一個國家利益分配的過程,具體可分為項目指標下放和項目進村的實際運作兩個過程。圍繞國家項目資金的分配,項目進村運行中形成了地方政府、村莊利益群體和個體農民不同主體之間的趨利性行為。一些群體利用地位、人脈關系或個人能力與項目資源搭建關系,巧妙地化解國家意志的權威性,形成一種對國家權力的非正式性運作,使得國家傳遞的資源被截留、打折扣,造成了通過涉農項目運作而獲益的并不是廣大農民,而往往是有“能力”、有“關系”相對富裕的群體。由此,國家意志在執(zhí)行過程中無法真正實現(xiàn)公平,最終導致項目進村運行背離項目初衷,產(chǎn)生一些意外的消極治理難題。項目進村運行出現(xiàn)的精英俘獲等問題加劇了農村的階層分化,最終導致項目運行失敗。因此,從項目進村運行的正反兩方面效果可知,促進農民共同富裕既是項目進村的最終目標,也是衡量項目進村運行效果的主要標尺。

(二)實踐機制

以項目為載體承接國家資源下沉是西部地區(qū)實現(xiàn)農民共同富裕的重要方式。W村近年來堅持規(guī)劃引領、項目為王,走農、文、旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的道路,在推進農民共同富裕方面取得了較好的成績。

1.項目引進的創(chuàng)富機制。黨的二十大提出,要統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務布局,建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村[1],扎實推進農民農村共同富裕。對于類似W村的廣大西部地區(qū)農村來說,實現(xiàn)農民共同富裕,首要和最重要的是通過引進各類項目提升發(fā)展效率,迅速富裕起來。W村原本是基礎設施陳舊落后的軟弱渙散村,新領導班子上任后,2017年W村抓住S省實施農村澇池水生態(tài)修復工程、YL區(qū)加大推進鄉(xiāng)村振興等契機大力承接、引進項目。在各類項目資金的組合“打包”扶持下,W村大力發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、研學旅行、勞動教育、拓展培訓、鄉(xiāng)村旅游,集體經(jīng)濟逐步壯大,村民收入穩(wěn)步增加,人居環(huán)境全面改善,村民素質的顯著提升,鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展,以良好勢頭開啟了農業(yè)現(xiàn)代化和農民共同富裕的新篇章。2021年W村建成裝配式民宿29棟,預計年實現(xiàn)綜合經(jīng)濟效益超過600萬元以上。2021年人均可支配收入19 565元,集體經(jīng)濟收入56萬元(資料編號:20220415LB)。

2.項目運行的參與機制。項目進村兼具經(jīng)濟功能和社會功能。從社會功能的視角來看,項目進村本質上是通過項目化的資源分配機制,建構國家與鄉(xiāng)村社會的溝通渠道,以項目進村推進村莊有效治理,為實現(xiàn)共同富裕提供秩序基礎。W村以項目進村為契機,捋順了基層治理機制,充分調動項目參與各方的積極性,形成鎮(zhèn)村主導、村民參與、社會協(xié)同的項目運行機制。在鎮(zhèn)村主導方面,WQ鎮(zhèn)(黨委政府)負責靠前指揮、統(tǒng)籌協(xié)調、整合資源、優(yōu)化保障,W村(村委會及集體經(jīng)濟組織)宣傳調動、組織群眾、承接項目、落地落實,通過包抓機制、工作保障、獎勵激勵等措施進一步激發(fā)鎮(zhèn)村干部工作積極性。在村民參與方面,通過積分制管理、道德評議、紅黑榜等各項措施,挖掘群眾的首創(chuàng)精神和內生動力,從而使村民參與項目建設的積極性穩(wěn)步提升。在社會協(xié)同方面,對接各類企業(yè)、科研院所特別是駐區(qū)高校和商、協(xié)會資源,引導社會資本和各種生產(chǎn)要素由城市向鄉(xiāng)村流動,主動融入鄉(xiāng)村振興國家戰(zhàn)略,齊心協(xié)力推動建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。

3.項目成果的共享機制。項目收益分配的共享程度考驗著項目進村推進農民共同富裕宗旨的“共同”能否實現(xiàn)。W村在進村項目收益分配方面形成了一些項目運作成果與村民共享的機制。首先,村委會指導獼猴桃散種戶統(tǒng)一標準生產(chǎn)、統(tǒng)一品牌營銷,以“抱團取暖”方式提高產(chǎn)品競爭力和附加值;引導23戶群眾以連片的60畝土地及獼猴桃果樹入股村集體股份經(jīng)濟合作社,實行統(tǒng)一標準、統(tǒng)一品牌、統(tǒng)一銷售管理,盈利按照6∶2∶2進行分紅——農戶分6成,全村1 131人分2成,剩余2成歸村集體所有,用于公益事業(yè)和集體經(jīng)濟再發(fā)展。如遇天災,每戶每年都有相應保底收入。其次,村委會引導村民按每股2 000元自愿入股村集體股份經(jīng)濟合作社,由合作社注冊成立YL泰隋皇農業(yè)科技有限公司。最后,村集體股份經(jīng)濟合作社與區(qū)文投公司成立合資公司,村集體股份經(jīng)濟合作社以土地入股,占股30%,區(qū)文投公司占股70%。村集體股份經(jīng)濟合作的收益和合資公司的收益實行經(jīng)營利潤二次分紅,惠及村民。

二、項目進村運作的實踐困境

新發(fā)展階段項目進村的特點與脫貧攻堅時期相比,出現(xiàn)了許多新變化和新挑戰(zhàn)。W村以促進農民共同富裕為目標的項目運作實踐中出現(xiàn)了一些不合發(fā)展本意的、未能預見的結果。這些問題最終導致了項目與村莊稟賦、村民需求、村集體經(jīng)濟的發(fā)展目標脫嵌,還引發(fā)了經(jīng)濟難題和治理困境。

(一)項目“配套轉嫁”、政績壓力與負債風險

國家通過專項項目資源進村扶持農村經(jīng)濟社會發(fā)展,讓農民共享改革發(fā)展成果,最終實現(xiàn)農民共同富裕。項目進村的本意是為了體現(xiàn)國家財政的公共性和普惠性,但也必須面對農村需求基數(shù)大、財政配套資金供給不足的現(xiàn)狀。在財政專項轉移支付的過程中,中央為保證政策目的有效實施,要求地方在?？顚Ｓ玫耐瑫r還要再配套30%到60%的項目資金。這樣的配套性財政轉移支付有利于調動和整合地方財力,只有籌集到相應數(shù)額的配套資金,項目才有可能順利立項。而基層組織籌集配套資金的做法通常是借債和轉嫁。即項目進村之前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于政績和財政壓力會有傾向性地讓經(jīng)濟條件比較好的村莊和企業(yè)來申報和承擔項目,并由他們來承擔配套資金的籌措[16]。

經(jīng)過駐村第一書記、村黨支部書記等鄉(xiāng)村精英的積極爭取,W村于2019年開始實施YL區(qū)區(qū)委農村工作部的基礎設施建設項目,這也是S省和YL區(qū)的“亮點工程”。此時進村項目的主要目的是實現(xiàn)人居環(huán)境改善的公益性目標,其中包括村莊綠化、污水處理、公園景觀以及活動廣場擴建、村民房屋前后院的美化、廁改等工程?；A設施建設項目進村后的一系列舉措極大提升了村莊的硬件設施,美化了村民的居住環(huán)境。W村憑借先進完備的基礎設施和優(yōu)良的人居環(huán)境榮獲第一批“美好生活與幸福生活共同締造活動”的試點村、省級“美麗宜居示范村”“全國鄉(xiāng)村旅游重點村”等稱號,成為YL區(qū)鄉(xiāng)村振興的標桿村。

依據(jù)項目制“技術理性”最初的設定,項目進村將國家資源與農民的發(fā)展需求相結合,最終受益的應該是農民[17]。但在實際過程中卻出現(xiàn)了地方政府用分配項目資源指標的權力來服務于自身短期的政績,農民對滿足公共利益的項目資源“等、靠、要”,項目落地重前期建設輕后期管理的“運動式”現(xiàn)象,導致集體經(jīng)濟負債等問題。

比如,通過走訪數(shù)名W村參與改廁和前、后院環(huán)境美化項目工程的農民,我們得知項目工程的前期是由村里請的工程隊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府先行墊資和投資,先進行施工,專項資金先預支一部分,后續(xù)的三到五年內再補齊。但由于像W村這樣的大多數(shù)中西部地區(qū)的地方配套資金不到位,加上村集體經(jīng)濟較薄弱無法提供足夠的周轉資金有效化解村集體的債務問題,從而導致了村集體負債的直接結果。村民說:“錢是區(qū)上管的,我們鎮(zhèn)政府和村子只管施工。把事兒弄完后沒有錢了,只給我們發(fā)一半的工資,后面的工資都沒發(fā),已經(jīng)兩三年了。因為錢沒結清,工程也沒交工,還欠著工程隊的錢。”(資料編號:20220416ZNN)由于資金不到位,項目工程后續(xù)的驗收和交工環(huán)節(jié)也無法開展,村集體處于負債壓力之中。

同時,村民們對解決數(shù)額巨大的村集體負債卻并沒有多少參與的積極性,甚至對伴隨村莊發(fā)展負債越積越多的問題表現(xiàn)出默許的態(tài)度。部分村民認為項目雖然并沒有給他們個人帶來很多收益,但“有項目資源總比沒有好”“國家現(xiàn)在這么有錢,項目不要白不要。”(資料編號:20220417HDS)更有甚者還提出:“村里這幾年發(fā)展得不好,沒有錢怎么行?應該讓村干部再問政府多要幾個項目來。”(資料編號:20220417ZAY)即使項目最后負債了那也是村集體和國家的事,并不用農民個人來承擔。這表明項目在進村后,并沒有使農民自立自強,沒有喚起農民關心村里面臨的發(fā)展問題,也沒有將農民組織起來共建美好生活,推進共同富裕。

在稅費改革之后,國家對于過去的農村集體債務,按照中央、省、縣進行比例分攤的辦法逐漸化解。但隨著鄉(xiāng)村振興的新一輪農村建設,又出現(xiàn)了基層的債務問題,并且很大程度上就是由基層舉債、空轉形成虛假的配套轉移支付造成的,它消耗集體資產(chǎn)、侵蝕村莊的公共信任,嚴重影響了鄉(xiāng)村的治理環(huán)境。項目進村導致的村集體負債風險成為農民共同富裕的最大隱患。

(二)“項目懸浮”、村民旁觀與信任危機

扎實推進共同富裕需要廣大人民群眾共建共治共享。以各類益農助農項目為抓手,推動農民收入水平共同提高,農村公共服務共同發(fā)展、生態(tài)環(huán)境共同改善和文體事業(yè)共同繁榮是扎實推進農民共同富裕的基本向度。項目制具備明確的專項目標、清晰的預算結構、嚴格的過程管理和審計監(jiān)督,以項目進村的方式推動國家資源下沉,能最大程度上確保資源投放的高效和精準。項目制的工具理性屬性決定了其具有異化為“技術治理”的可能性。項目指標的形式化考量成為項目運行的中心和核心關切,而治理的應然主體“人”則被拋之腦后。再精準理性的進村項目設計,如果失去廣大村民的參與和監(jiān)督,也無法達成預定目標,更無法實現(xiàn)共建共治共享的共同富裕目標。

通過走訪普通村民發(fā)現(xiàn),村民們對項目進村后人居環(huán)境和基礎設施的改善表示很滿意,但同時也引起一些質疑性反饋。

首先,項目懸浮于村民的正常生活之上,淪為了地方政府和村干部的政績工程。村莊的“一把手”很大程度上影響著項目的具體運作和村內資源的分配,權力大量集中在少數(shù)村干部身上。費孝通指出,中國農村是一個人情社會,“差序格局”使得村民對進村項目的具體運作狀況不敢問、不愿問[18]。村民們說:“項目來了以后,都是村領導負責的。人家說咋弄就咋弄。我們社員就是這樣,跟人家低頭不見抬頭見,所以不得罪誰也不惹誰。不問那么多,問了也沒用?！?資料編號:20220415LYY)W村的多數(shù)項目都由幾名主要的村干部協(xié)商敲定,具體運作和監(jiān)督也是由該村村委主要干部來負責。村民們的民主監(jiān)督和同級職能部門的橫向監(jiān)督?jīng)]能及時跟進。村委領導也沒有及時、直接地將項目運作狀況向村民們通報,而是將村民們隔離在外,更加引起了村民們的不滿和猜疑。

項目進村運作過程中,村民們和村干部對于項目信息存在較大的信息不對稱,導致村民監(jiān)督缺位。村民的參與和監(jiān)督缺位直接導致干部和群眾之間的誤解和隔閡,為打造共建共治共享的美麗鄉(xiāng)村增添了障礙。W村的改廁和前后院美化項目進行到中后期時,由于資金不足導致部分村民沒有享受到項目優(yōu)待,出現(xiàn)了頻繁的鬧事、舉報和上訪的情況。村民們懷疑是村干部貪污了項目資金,和工程隊一起從中牟利。在與村委會干部訪談時,村干部也表示很委屈:“說實話,我心里瓦涼瓦涼的。村里搞這個項目時,為了搞村民協(xié)調,腿都跑斷了。每天都泡在村里忙事情,周末沒時間回家。工程隊是區(qū)上派來的,不是我叫的,資金不足我也在協(xié)調。只要是傷害到了哪個村民個人的利益,他們就背地里罵我,說我貪污了項目的錢把錢掙了,還告到了紀委。我那天當著區(qū)領導和村黨員的面表態(tài)說我不想干了,真的傷我心了?！?資料編號:20220418LSH)

其次,村級組織在項目運作實踐過程中包攬了一切,大多村民因為缺乏專業(yè)技能培訓,難以真正參與經(jīng)營活動,只能處于觀望和被動接受的狀態(tài)。項目進村運行過程中,廣大村民的主動性和創(chuàng)造性未能真正發(fā)揮,沒能在共建共享中深刻感受項目進村的艱難和喜悅。部分村民在訪談時反映:“項目進村對農民的實際收入沒有太大的影響,該打工打工,該種地種地?！?資料編號:20220417LYY)項目資源淪為了群眾口中缺乏分配性和互惠性的“樣子貨”[19]。為打造民宿這個亮點工程,村里近一半農民的土地不同程度被流轉給了村集體用于建造民宿和相關配套設施。民宿建起來但沒有運營收入,尤其是因為違建拆除部分后,大片的閑置空地更是令農民心疼,村民們不僅失去了土地,也沒有從村集體獲得之前承諾的分紅。項目雖然做起來了,“亮點”樹起來,卻沒有惠及村民,引起了村民們的廣泛不滿。資源下鄉(xiāng)若不同時調動起農民的參與積極性,提高農民的組織能力,這樣的資源下鄉(xiāng)就沒有意義[20],因此村莊只有擁有了公共意志,才能具有充分利用項目資源推進實現(xiàn)共同富裕的能力。

(三)項目創(chuàng)新、規(guī)劃滯后與高質量發(fā)展乏力

共同富裕背景下,項目進村帶來的資金、政策優(yōu)惠不斷促進農村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的形成發(fā)展。新發(fā)展階段項目進村不再局限于基本公共產(chǎn)品供給和扶貧助農,而是涉及更多高投入、高風險、參與主體更多元的新興領域,如資本與村集體經(jīng)濟融合發(fā)展、農村“三變”改革、三產(chǎn)融合發(fā)展等[21]。當前農村的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)表現(xiàn)為發(fā)展速度更快、種類更豐富、形態(tài)更多樣的泛農業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和現(xiàn)代消費服務業(yè),并配套發(fā)展相關的物聯(lián)網(wǎng)配送運輸、互聯(lián)網(wǎng)運營等新運營管理模式,這些都共同促進著農村一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展[22],而這些新變化都在挑戰(zhàn)著基層的項目執(zhí)行能力。

2020年W村以區(qū)政府創(chuàng)建省級旅游示范區(qū)為契機,引入兩級地方政府共抓的“守望鄉(xiāng)村”重點項目。該項目以打造精品民宿為核心,以W村獨有的歷史文化和現(xiàn)代農業(yè)為依托,推出包括農耕教育、民俗文化展覽、農家田園生活體驗、采摘、餐飲娛樂等與之相關的一系列衍生項目,通過發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)延長農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈,壯大集體經(jīng)濟。民宿在建成初期吸引了不少游客,也為村莊創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位。農家樂老板說:“當時招聘了很多村民去民宿當保潔、保安,大家都覺得在村里就能上班領工資很好,村民積極性也高。每到假期農家樂生意都很好?！?資料編號:20220417DLB)進村的項目在運作得當?shù)那疤嵯碌拇_能夠發(fā)展村莊經(jīng)濟,為村民提供就業(yè)崗位,提升村民收入。

由項目進村催生出的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài),其發(fā)展離不開政策支持和用地保障。但由于經(jīng)營主體變動迅速、農地復合的用途增加,又欠缺完備的政策規(guī)劃引導,使得新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)出現(xiàn)同質化嚴重、土地資源開發(fā)利用不足且用地違規(guī)事件頻發(fā)的問題。2020年底,W村民宿開放試營業(yè)前夕,建設民宿的用地被劃歸為違規(guī)用地受到查處,陸續(xù)拆除了部分建筑。由于土地違規(guī),民宿無法辦理營業(yè)執(zhí)照、消防公安等一系列的證明和手續(xù),因此民宿停止運營,而這又導致了在項目引入之前規(guī)劃的所有配套項目都陷入了癱瘓。民宿負責人說:“你在旅游景區(qū),不配套不行啊!要把吃、住、行、游、購、娛六個要素集齊,這個景區(qū)才能活起來,哪個都不能少?！?資料編號:20220419LXS)鄉(xiāng)村旅游催生出的餐飲、娛樂、購物等新業(yè)態(tài)都需要充足的農村建設用地作保障,但現(xiàn)行的農村土地用途分類體系與新業(yè)態(tài)的發(fā)展并不相適應。

在與民宿負責人、村委領導的訪談中得知,W村的“守望田園”項目是兩級政府共抓的重點項目。項目在實施初始階段被“開了綠燈”。項目用地在土地性質劃分尚不明確的前提下采取了“先蓋后批”的做法先運行起來。然而參與引入此項目的地方政府領導在民宿即將投入使用前夕調任,“用地綠燈”就此關閉,民宿的運營和所有商業(yè)活動均被叫停。在W村村干部和民宿負責人看來,“現(xiàn)在農村土地管得很緊,很多地的性質已經(jīng)轉換成了基本農田,只能種糧食,但這又不是絕對的,可以通過占補平衡把地的性質靈活轉變一下,就看上頭給不給辦。”(資料編號:20220418LSH)“先蓋后批”違背了政策剛性很強的耕地保護政策,W村的用地問題又是在地方政府更換了新一批領導后才頻頻受阻,因此村里上上下下經(jīng)常流傳著:“前人不做后人事、新一任政府通常不接著上一任的工作繼續(xù)做”“上頭不說話的時候,你可以建;上頭不讓了,你就得拆?！?資料編號:20220417WXS)這顯現(xiàn)出村莊在引進項目時缺乏權威、科學、適用的規(guī)劃指導,并且農村用地的劃分標準通用性不強,對多種用途的混合用地分類不夠細化,導致新業(yè)態(tài)的項目用地標準很難確定,造成項目落地難、運營難。

項目進村無法正常運作及其導致的連鎖反應對于村莊和村民們造成了很大影響。由于以民宿為主體的項目停擺,游客量和商業(yè)合作明顯減少,在民宿上班的村民基本全部被裁員,村民們開設的農家樂等餐飲生意歇業(yè)。村莊的二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展都受到很大影響,村集體收入無法達到預期,在建造民宿、前期宣傳等過程中,村集體也投入了許多資金作為配套,這導致了村集體負債,同時也無法兌現(xiàn)給村民們的集體分紅承諾,村莊后續(xù)發(fā)展困難重重。

W村的第一產(chǎn)業(yè)是獼猴桃種植,村集體在2018年引入了果汁果脯加工廠項目,計劃與農業(yè)科技公司合作將其發(fā)展成為村莊第二產(chǎn)業(yè),但是加工廠在建成后試運營了一段時間就停止了。經(jīng)過調研發(fā)現(xiàn)其主要原因是優(yōu)秀技術人員短缺和銷售渠道和運營手段落后等。當前農村集體經(jīng)濟的主要收入來自于政府的政策兜底和從入股經(jīng)營性單位獲得分紅。像W村這樣通過項目投資發(fā)展產(chǎn)業(yè)、進入市場自主經(jīng)營的方式大多都處于虧損狀態(tài)。項目式的集體經(jīng)濟在經(jīng)營發(fā)展過程中面臨著兩方面的主要問題:一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在競爭力不足、項目投資規(guī)模小、市場不穩(wěn)定、利潤低等問題;二是在經(jīng)營管理方面面臨專業(yè)人才嚴重不足的問題。以村干部為主體的集體經(jīng)濟代理人缺乏經(jīng)營管理的專業(yè)技能和敏銳的市場嗅覺,導致最終選擇的產(chǎn)業(yè)類型不適應村莊的實際,生產(chǎn)效能低下等問題[23]。這不僅使得項目資金白白流失,也沒有為村莊高質量發(fā)展做出實質貢獻,最終導致村莊可持續(xù)發(fā)展乏力。

三、項目制推進農民共同富裕的機制創(chuàng)新

從基層治理過程的視角來看,項目制不僅僅是國家財稅改革、轉移支付的具體手段,而且是國家治理中中央和各級政府及部門嵌套式回應民生需求的主要渠道[24]。項目制凝聚了組織動員和科層治理[25]的雙重特色,項目進村的實踐困境源于組織動員的越位、科層治理的不到位和市場的缺位。因此,建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村,實現(xiàn)農民共同富裕需要加強項目進村的機制創(chuàng)新。

(一)賦責:項目制黨建和黨建嵌入引領項目的雙向責任聯(lián)接機制

“賦責”即賦予職責,治理主體被上級賦予職權的同時,必然會有相應的履責要求,這是現(xiàn)代國家治理的基本原則。村支兩委“一肩挑”制度在農村普遍推行后,村級黨組織成為農村發(fā)展的權力樞紐、組織載體和資源中心。村級黨組織是國家資源下鄉(xiāng)、項目進村和治理重心下移的最重要執(zhí)行主體。通過“賦責”機制建設,提升基層黨組織的履職能力,把項目制黨建和黨建嵌入引領項目進村兩者有機結合起來是有效辦法。構建以黨建為引領,統(tǒng)籌推進農民共同富裕的新機制,為基層支部黨建工作建立可視、可用、可復制、可推廣的實踐樣本。

首先,推進實施農村基層項目制黨建,以項目制細化明確黨建引領農民共同富裕的全流程職責。圍繞“發(fā)展抓黨建、抓好黨建促發(fā)展”的工作思路,通過將臨時黨支部建在抗疫一線、將臨時黨小組建在項目一線、重點工作一線等方式,讓黨員干部在經(jīng)濟社會發(fā)展的具體實踐當中履職擔責,發(fā)揮先進模范作用,把黨支部建設成堅強的領導核心和牢固的戰(zhàn)斗堡壘。每年年初,村黨支部將村里項目引進和推進落實的棘手問題框定為階段性中心工作,將其按項目分包重組轉化為不同的項目主題,明確目標思路,細化分解工作責任,使支農助農項目成為支部日常工作的“施工單”“路線圖”。

其次,建構黨建嵌入引領項目運作的責任機制。加強農村基層政權建設,規(guī)范自治行為,對進村項目的運作和村干部的履職狀況實行民主監(jiān)督,嚴格落實村務、財務和黨務的公開機制,嚴格考核標準,清除基于血緣或地緣形成的制度之外的灰色利益網(wǎng)。確立黨員聯(lián)系群眾責任制,并把其作為年底考核硬指標。以組織體系創(chuàng)新、治理能力創(chuàng)新、農村改革創(chuàng)新為抓手,成立產(chǎn)業(yè)發(fā)展黨小組、生態(tài)宜居黨小組、鄉(xiāng)風文明黨小組、社會治理黨小組等組織,進一步夯實黨員和組織責任。要求黨支部書記和支委堅持每天走訪群眾,傾聽群眾心聲,對群眾生產(chǎn)生活中遇到的困難和問題,第一時間協(xié)調鎮(zhèn)和有關區(qū)級部門予以回應和解決。

(二)賦權:農民參與項目決策和運行的“嵌入激發(fā)”機制

推進農民共同富裕的賦權機制,是指通過建立一套農民有效參與農村發(fā)展的體制機制消除農民準入的各種制度和體制障礙,保障農民的參與需求。共同富裕的重點和前提是“共同”,即人們更加注重對發(fā)展結果公平的考量?！案辉！辈粌H僅是物質財富,還包括每位村民自由而平等的發(fā)展機會與空間。普通農民政治素養(yǎng)的提升、政治參與度的提高以及對村莊發(fā)展政策影響力的加大成為結果公平的重要表征。項目進村給農民賦權的嵌入-激發(fā)機制具體包括以下三個層面:

首先,項目規(guī)劃的決策評議機制建設。在項目申報和承接初期,堅持每有項目必須入戶訪談聽取村民初步想法,必須召開黨支部委員會、黨員大會、村民代表大會,及時聽取群眾意見建議,在獲得大多數(shù)村民同意和支持的前提下開展立項申報。加強農民培訓和指導,提升農民在村民代表大會上針對項目本身有效議事的能力。

其次,項目運行的群眾參與共建機制建設。“參與式”項目運行是指以進村項目為平臺,為農民創(chuàng)造表達意愿的機會,賦予農民項目知情權。開展參與式項目規(guī)劃、實施、監(jiān)測與評估等讓農民成為農村發(fā)展的真正主體。

最后,項目收益的群眾動態(tài)共享機制。村莊基礎設施等民生項目驗收階段成立村民監(jiān)督工作組,賦予村民項目驗收監(jiān)督的話語權,保障村民切實利益。村集體引進二產(chǎn)、三產(chǎn)等加工和旅游服務業(yè)項目,遵循合情合理的原則,按照“國有企業(yè)+村集體股份經(jīng)濟合作社+農戶”“村集體股份經(jīng)濟合作社+公司+農戶”等合作模式,充分吸收農民入股,延長產(chǎn)業(yè)鏈、提高附加值,實行經(jīng)營利潤分紅。同時,在項目利潤分紅時,優(yōu)先保障村莊相對貧困群體在項目運作實踐中的獲益權利。

(三)賦能:構建鄉(xiāng)村市場共同體賦能產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展的協(xié)作機制

賦能主要指的是賦予或增強目標主體在動態(tài)競合的市場環(huán)境中預判和規(guī)避風險,發(fā)現(xiàn)和利用機遇的能力。當前許多中西部農村地區(qū)現(xiàn)有的村集體經(jīng)濟并非都是通過自發(fā)市場化產(chǎn)生的,而是通過國家的項目產(chǎn)業(yè)扶持而來的。項目進村發(fā)展產(chǎn)業(yè)的初衷是為了通過財政資金的輸入,使農村原本產(chǎn)業(yè)薄弱、資金資源短缺匱乏的問題得到改善,同時推動農村集體經(jīng)濟走進市場,讓農民通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展富裕起來。解決項目進村運行過程中帶來的負債風險和高質量發(fā)展乏力等問題,需要為農戶、村集體、合作社、下鄉(xiāng)企業(yè)等主體建構博弈場域,提供合作平臺,塑造交流機制,最終形成互惠互利的鄉(xiāng)村市場共同體。

首先,要素確權賦能機制。項目進村后涉及到用地風險的,要明確項目運行中村集體、企業(yè)和農民對土地流轉利潤分紅、風險共擔等的權責,明確土地投資預期。在區(qū)分“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村”三級集體經(jīng)濟組織的職權職責的基礎上,推進確權登記以明晰產(chǎn)權,降低交易成本,促進土地的高效流轉。對于農地要明確所有權、承包經(jīng)營權、發(fā)展權、使用權的屬性和邊界,逐漸落實和擴展權能范圍[26]。

其次,構建人才聚合賦能機制。培育種植和養(yǎng)殖能手、家庭農場、農民合作社、涉農企業(yè)等新型農業(yè)經(jīng)營主體,要通過構建起幫助農民適應現(xiàn)代農業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售的培訓體系,培育出更多高素質、懂技術、善創(chuàng)新的新興職業(yè)農民,提升農民內生發(fā)展動力。引進鄉(xiāng)村振興技術管理人才,吸納各類新鄉(xiāng)賢、文化創(chuàng)意團隊等參與進村項目運作實踐。配套出臺有效的激勵政策,暢通信息、資本、技術等生產(chǎn)要素流向農村的渠道,留住人才,助力推動農村發(fā)展。

最后,數(shù)字技術賦能機制。大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等數(shù)字技術的廣泛深入應用成為時代潮流。項目進村運作實踐中,平等合作的市場主體之間,數(shù)據(jù)共通、信息共享和協(xié)作共生可以更進一步提升合作的效率和效益。政府以專項資金支持為依托,大力實施“數(shù)字鄉(xiāng)村”建設項目,促進農業(yè)農村數(shù)字化轉型發(fā)展,用技術賦能鄉(xiāng)村市場共同體的企業(yè)、村集體、合作社、農戶等主體間高效合作。

四、結 語

二十大報告首次提出 “建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村”的目標,為農民農村共同富裕擘畫了美好藍圖。對于絕大多數(shù)中西部地區(qū)的農村來說,宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設目標的實現(xiàn)需要大量國家民生項目的落地落實,也即項目進村依然是主要實現(xiàn)路徑。我國在長期的農村治理實踐中積累了豐富的項目進村嵌入治理的特色經(jīng)驗,這些經(jīng)過長期積淀的制度、體制“基因”構成了在新發(fā)展階段有效推進農村治理現(xiàn)代化、實現(xiàn)農民共同富裕的基礎。本文總體上從“目標-主體-機制”三位一體的視角分析和建構項目進村推進農民共同富裕的內在聯(lián)接機制。首先,從目標層面來看,項目進村不僅能有效提升農村社會生產(chǎn)力水平,即有利于解決農民富裕問題,而且項目進村與鄉(xiāng)村治理相結合能及時推進農村生產(chǎn)關系的調整,有利于解決國家資源的分享,即農民共同富裕中的“共同”問題。其次,從主體層面來看,項目進村是一種將農民動員起來的利益撬動機制。項目進村帶來的利益輸入和分配能夠為農民共同富裕提供必要條件,為激活農民的創(chuàng)富動力提供啟動器。項目進村后要通過項目運行來整合農村固有鄉(xiāng)土資源,激活和挖掘農民的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)富潛力,推動實現(xiàn)農民共同富裕。因此,農民是項目進村運行的最直接利益相關者、最主要參與者。農民基于自身福利的增加、自身權利的保障會形成推動項目進村高效運行的強大內驅力。以項目為合作平臺,充分釋放農村最能干的致富能手、新鄉(xiāng)賢等主體的發(fā)展活力,讓他們通過以項目扶持的自主創(chuàng)業(yè)先富起來,先富帶動后富,最終實現(xiàn)全體農民共同富裕。最后,從機制層面來看,項目平臺建好后,進村運行是否順暢、項目落地能否推進農民共同富裕取決于項目進村的核心行動者和項目參與者能否在對話、協(xié)商的基礎上建立默契的合作機制,形成良性互動的溝通環(huán)境,形成利益共同體。項目進村的實踐困境源于組織動員的越位、科層治理的不到位和市場的缺位。突破項目進村運行面臨的瓶頸,需要重新建構能把農民組織起來且與農業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農村現(xiàn)代化相銜接的組織載體和機制。黨支部以實現(xiàn)共同富裕為目標,構建項目制黨建和黨建嵌入引領項目的雙向責任聯(lián)接機制,構建農民參與項目決策和運行的“嵌入激發(fā)”機制,構建鄉(xiāng)村市場共同體賦能產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展的協(xié)作機制是項目進村推進農民共同富裕的可行選擇。