鄉(xiāng)村振興背景下政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)困境與路徑突破

彭 濤,牟苑雙

(西北政法大學(xué) 行政法學(xué)院,西安 710063)

一、問(wèn)題的提出

對(duì)面臨百年未有之大變局的中國(guó)來(lái)說(shuō),“三農(nóng)”是新時(shí)代發(fā)展的“壓艙石”,而該工作的總抓手是鄉(xiāng)村振興,其重點(diǎn)在于產(chǎn)業(yè)振興。這就需要激發(fā)農(nóng)村資源要素活力,發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定、民族復(fù)興。政府作為現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理的牽頭人,應(yīng)承擔(dān)起在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中的職責(zé)與使命。從集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐來(lái)看,新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)模式的選擇和發(fā)展離不開政府的支持和統(tǒng)籌;從權(quán)責(zé)來(lái)源看,《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《農(nóng)業(yè)法》等多部法律法規(guī)明確規(guī)定了政府在鄉(xiāng)村振興以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職責(zé)和使命,政府依法切實(shí)履職直接關(guān)系鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。

學(xué)界對(duì)此主要從兩個(gè)層面進(jìn)行討論。一是關(guān)于政府在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的責(zé)任。主要集中在“監(jiān)管”[1]和“引導(dǎo)”[2]兩方面。學(xué)者認(rèn)為,實(shí)踐中政府監(jiān)管職責(zé)落實(shí)不到位導(dǎo)致資本下鄉(xiāng)過(guò)程中基層政府服務(wù)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部成本增加[3]、生態(tài)環(huán)境遭到破壞[4]等一系列社會(huì)問(wèn)題。同時(shí),政府引導(dǎo)責(zé)任落實(shí)不到位,單純注重政績(jī),變相將財(cái)政資源轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)濟(jì)收益,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)生發(fā)展模式尚未實(shí)現(xiàn)[5],集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理能力依然不足,依靠幫扶干部支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展等情況較為常見(jiàn)。目前關(guān)于政府職責(zé)的分析僅停留在政府負(fù)有履職義務(wù)及其產(chǎn)生后果層面,對(duì)于履職方式尚未涉及[6]。二是關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)困境的解決。學(xué)界主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等方向針對(duì)具體問(wèn)題提出對(duì)策[7],而對(duì)于產(chǎn)生困境的重要原因——政府履職行為的討論較少。學(xué)界現(xiàn)有的研究主要針對(duì)解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的實(shí)際問(wèn)題,而對(duì)于如何排除產(chǎn)生具體問(wèn)題的深層困擾尚有進(jìn)一步探討的空間。目前,鮮有學(xué)者從政府行為的角度對(duì)政府在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的治理行為進(jìn)行系統(tǒng)化的討論,以求從政府行為內(nèi)部解讀現(xiàn)實(shí)困境并尋找出路。在脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)、全面開啟鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新時(shí)代,從“特殊到普遍再到特殊”的思維與研究方式有助于明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)什么樣的發(fā)展、為什么要在實(shí)現(xiàn)這樣的發(fā)展的基礎(chǔ)上討論怎樣實(shí)現(xiàn)發(fā)展,進(jìn)而厘清政府在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職責(zé)。

基于此,本文立足Y區(qū)的發(fā)展實(shí)際,從政府行為出發(fā),系統(tǒng)梳理政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)困境,進(jìn)而探究產(chǎn)生困境的深層原因。并從法治政府的目標(biāo)出發(fā),提出完善治理機(jī)制的方案,以期為發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)助力。

本文的案例Y區(qū)位于H省西側(cè)山地東北部,面積2 174平方公里,轄9鎮(zhèn)12鄉(xiāng)6街道,區(qū)內(nèi)常住人口46.83萬(wàn),其中少數(shù)民族人口38.87萬(wàn)人。耕地面積20 030公頃,農(nóng)業(yè)以稻谷、棉花、黃豆、茶葉為主。主要工業(yè)產(chǎn)品有水泥、人造板、棉布、原煤。自然資源豐富,適宜農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)發(fā)展。交通便利,旅游資源充沛。優(yōu)越的自然條件和相對(duì)完善的基礎(chǔ)設(shè)施為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了條件。理論上,政府在此基礎(chǔ)上稍加引導(dǎo)便會(huì)實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。然而,Y區(qū)處于該省鄉(xiāng)村振興攻堅(jiān)區(qū)(1)攻堅(jiān)區(qū):指納入集中連片特困地區(qū)、國(guó)家和省扶貧開發(fā)、比照享受省級(jí)扶貧政策待遇,尚未脫貧摘帽的縣市區(qū),攻堅(jiān)區(qū)內(nèi)各縣市區(qū)城鎮(zhèn)化率普遍在45%以下或農(nóng)村居民人均可支配收入在10 000元以下。的發(fā)展現(xiàn)狀要求我們必須對(duì)政府治理行為進(jìn)行檢視。

二、政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)困境

政府作為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的踐行者,其治理行為直接決定著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的效果?；赮區(qū)實(shí)踐,從政府行為視角對(duì)政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的行政行為進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn),目前在行為理念、行為方式、行為界限以及行為履職保障中存在多重困境。

(一)理念錯(cuò)位:政績(jī)領(lǐng)跑為上與人民至上沖突

行政理念作為行政主體對(duì)行政行為存在理想狀態(tài)的基本信念與價(jià)值追求,具有解釋行政本質(zhì)和引領(lǐng)行政方向的功能[8]。在吸收我國(guó)傳統(tǒng)文化民本、善治價(jià)值以及公共行政追求的公平正義價(jià)值的基礎(chǔ)上,“人民至上”理應(yīng)成為我國(guó)行政理念的重要內(nèi)涵。然而,政績(jī)驅(qū)動(dòng)下的政府治理卻使得政府專注于指標(biāo)達(dá)標(biāo)下的政績(jī)領(lǐng)跑而忽視行政理念的本質(zhì)。

以政績(jī)考核為導(dǎo)向的發(fā)展模式旨在通過(guò)促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)政績(jī)領(lǐng)跑。在政績(jī)領(lǐng)跑與持續(xù)發(fā)展下的人民富裕路徑、步伐相一致的情況下,其與鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略初心并不相悖。但是受政績(jī)領(lǐng)跑要求下的速度與集體經(jīng)濟(jì)實(shí)際發(fā)展中的節(jié)奏難以匹配以及地理位置、前期發(fā)展等因素的影響,地方政府便容易做出犧牲農(nóng)民利益的“揠苗助長(zhǎng)”的治理行為,進(jìn)而產(chǎn)生集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展惡性循環(huán)的不良后果[9]。Y區(qū)位于H省,H省將集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為考核政府“治理有效”中的一項(xiàng)指標(biāo),因此,集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況成為衡量當(dāng)?shù)卣卫砟芰Φ闹匾獌?nèi)容。Y區(qū)屬于該省鄉(xiāng)村振興的攻堅(jiān)區(qū),區(qū)域內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)不牢固。當(dāng)?shù)卣畬⒋寮w經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)性年收入達(dá)到50萬(wàn)元以上的村列入考核行列,在考核動(dòng)力的驅(qū)使下,尚未入列的村欲加入考核行列,已經(jīng)入列的村欲取得較好的考核成績(jī),這就使得部分村莊將政府補(bǔ)貼通過(guò)異地購(gòu)房并出租等方式在資金收益與集體經(jīng)濟(jì)之間建立必然穩(wěn)定的聯(lián)系,以此來(lái)達(dá)到政績(jī)考核領(lǐng)跑的目的。盡管這類發(fā)展方式短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)收益的快速增長(zhǎng),但對(duì)于村集體經(jīng)濟(jì)組織而言并未形成自主發(fā)展的能力。從行政成本與效益以及集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)涵的視角看,單純追求政績(jī)的發(fā)展方式損害了人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

(二)方式失當(dāng):兩極分化與協(xié)調(diào)發(fā)展矛盾

鄉(xiāng)村治理走向“供給式整合”的道路之后,“項(xiàng)目”成為當(dāng)前政府推進(jìn)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要抓手。然而Y區(qū)項(xiàng)目運(yùn)作并未實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。

在項(xiàng)目分配過(guò)程中,由于受資本趨利性等原因影響,項(xiàng)目最終總是流向諸如M村之類的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)較好的村,并未實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目需求與項(xiàng)目供給的對(duì)應(yīng)。M村地理位置優(yōu)越、土地條件較好,通過(guò)規(guī)?；⒓s化、成片化模式的土地流轉(zhuǎn)之后,僅各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼收入就達(dá)到100萬(wàn)元以上,前期發(fā)展較快。在這一過(guò)程中形成了一定的資質(zhì)、資金、政策等優(yōu)勢(shì)。而另一類村,如N村,全村375戶1 207人,土地相對(duì)貧瘠且山地居多,村民幾乎都是“靠天吃飯”,集體經(jīng)濟(jì)前期發(fā)展一片空白。盡管后期這類村莊發(fā)展會(huì)得到政府關(guān)注,但基于這種發(fā)展差異,事實(shí)上卻很少有項(xiàng)目能夠真正落地。由于缺少資金、技術(shù)等,這類村莊基本不會(huì)去主動(dòng)爭(zhēng)取項(xiàng)目,即使是面對(duì)上級(jí)分配的需要村莊前期投入一定資金亦或有一定經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目,亦會(huì)尋找各種理由而刻意躲避。由于項(xiàng)目給M村帶來(lái)了資金、政策等扶持村莊發(fā)展的資源,因此N村與M村的發(fā)展差距越來(lái)越大。這種差距不僅表現(xiàn)為資金收益的差距,更體現(xiàn)為招商環(huán)境的差異。在面臨村莊主動(dòng)招商引資的時(shí)候,由于M村在政策補(bǔ)貼、用地審批程序、配套資源設(shè)施等都優(yōu)于N村,外來(lái)資本的趨利性決定了N村很難得到資本的青睞。這也就陷入了“強(qiáng)者愈強(qiáng),弱者愈弱”的兩極分化局面?，F(xiàn)行模式下的項(xiàng)目分配方式加劇了“能者”與“弱者”的差異,難以實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)權(quán)限模糊:發(fā)展源動(dòng)力不足與內(nèi)生模式互斥

政府嵌入治理是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接動(dòng)因,而政府履職的廣度和深度則是集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的決定因素。技術(shù)下鄉(xiāng)、政策扶持、財(cái)政補(bǔ)貼等資源支持的本意是實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生式發(fā)展,而在尊重農(nóng)民意愿基礎(chǔ)上的民主管理則是政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之意。然而,實(shí)踐中政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的方式往往將“支持”“引導(dǎo)”變成了“包辦”“取代”,基層政府履職的形式越位較為普遍。

在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑的選擇上,政府總是走在集體經(jīng)濟(jì)組織的“前面”。Y區(qū)政府利用所掌握的政策和信息資源篩選出便于完成考核任務(wù)的項(xiàng)目,并通過(guò)行政權(quán)力下推的方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目落地。在這個(gè)過(guò)程中,對(duì)于有資金、有資源的村,幫扶干部為集體經(jīng)濟(jì)組織選擇產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目并決策發(fā)展方式,而對(duì)于“無(wú)資金、無(wú)能力、無(wú)辦法”的村,政府相關(guān)部門則會(huì)幫助其對(duì)接國(guó)有企業(yè),采取“統(tǒng)一入股固定分紅”的形式予以兜底保障。保姆式的服務(wù)方式盡管實(shí)現(xiàn)了對(duì)集體經(jīng)濟(jì)收入增長(zhǎng)的指標(biāo)要求,但對(duì)村民來(lái)說(shuō)除了收入上的短期增加,生活上并未發(fā)生根本變化。

在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)作過(guò)程中,政府亦是通過(guò)管理來(lái)實(shí)現(xiàn)“領(lǐng)跑”。政府通過(guò)制定的申報(bào)、審計(jì)以及資金管理制度來(lái)實(shí)現(xiàn)技術(shù)系統(tǒng)支配下的規(guī)范化運(yùn)作。這一方式改變了國(guó)家對(duì)農(nóng)民通過(guò)基層群眾自治組織間接治理的方式[10],更重要的是地方政府為了按期完成項(xiàng)目考核,會(huì)直接干預(yù)項(xiàng)目運(yùn)作,經(jīng)濟(jì)組織僅需配合執(zhí)行。此種模式難以提高成員發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生能力,集體經(jīng)濟(jì)組織本身還容易遭受項(xiàng)目帶來(lái)的資源掠奪風(fēng)險(xiǎn),這使得依靠成員內(nèi)生力量來(lái)實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)更加難以實(shí)現(xiàn)。

人民群眾的獲得感更加充實(shí)、民生福祉持續(xù)增進(jìn)的內(nèi)涵不在于簡(jiǎn)單的短期內(nèi)的收入增長(zhǎng),而在于物質(zhì)財(cái)富獲得的持續(xù)性與精神財(cái)富獲得的協(xié)同性。激發(fā)人民內(nèi)生力量作為持續(xù)創(chuàng)造財(cái)富的有效方式[11],政府在引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中卻并未充分調(diào)動(dòng)這種內(nèi)生力量。在項(xiàng)目選擇與實(shí)施過(guò)程中,村民的發(fā)言權(quán)甚微,村民自主選擇的權(quán)利受到限制。村民在“一切聽從政府安排”的制度和思想引導(dǎo)下自主參與集體經(jīng)濟(jì)的積極性被磨滅,生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力長(zhǎng)期得不到提升。因而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)生能力亦無(wú)法被激活,也就產(chǎn)生了“幫扶干部一撤,產(chǎn)業(yè)即垮掉”的可能。長(zhǎng)此以往,村民只能也只會(huì)“坐等收益”。

(四)保障不足:利益保障缺位與發(fā)展為民抵牾

“權(quán)力滋生腐敗”。為了防止權(quán)力的失衡和變異,政府在治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中的另一個(gè)重要職責(zé)就是監(jiān)督。政府的監(jiān)督職責(zé)源于明確的法律和法規(guī)規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā肪劢垢亻_墾落實(shí)的監(jiān)督、農(nóng)村宅基地的監(jiān)管以及被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用的監(jiān)管等,《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《改革的意見(jiàn)》)集中關(guān)注對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)督、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)的監(jiān)督以及對(duì)侵害集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員權(quán)利的監(jiān)督檢查。由此可以看出,政府在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中履行監(jiān)督職責(zé)的目的是通過(guò)運(yùn)用行政權(quán)力來(lái)保障集體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作秩序進(jìn)而維護(hù)農(nóng)民的根本利益,這與政府維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)公有制性質(zhì)的職責(zé)具有內(nèi)在的一致性。Y區(qū)政府近年來(lái)在履行監(jiān)管職責(zé)的過(guò)程中共追繳違紀(jì)資金112萬(wàn)元,退還群眾資金26.61萬(wàn)元,在一定程度上維護(hù)了農(nóng)民的利益。盡管如此,依然面臨由于監(jiān)管不到位造成農(nóng)民利益保障不足的困境。

Y區(qū)對(duì)于落地項(xiàng)目的監(jiān)督方式主要為階段性驗(yàn)收、報(bào)送資料審查、召開會(huì)議聽取匯報(bào)以及定期檢查等。對(duì)于集體資產(chǎn)的監(jiān)管主要方式是農(nóng)業(yè)局定期或不定期對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行賬面檢查。然而,階段性的賬面監(jiān)督使得未被計(jì)入賬內(nèi)的資產(chǎn)以及通過(guò)“技術(shù)手段”粉飾下流失的資產(chǎn)難以被發(fā)現(xiàn),因此也就為賬面下的腐敗留有空間。同時(shí),由于早期集體經(jīng)濟(jì)組織賬目管理不規(guī)范、賬頁(yè)缺失、記賬混亂的情況較為常見(jiàn),政府往往抱著“得過(guò)且過(guò)”的態(tài)度,致使集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)流失,農(nóng)民利益并未得到切實(shí)保障。

三、政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)困境產(chǎn)生的根源

政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的困境具有鮮明的階段性特征。社會(huì)轉(zhuǎn)型期存在的考核機(jī)制不完善、政策導(dǎo)向下的資源配置運(yùn)作方式缺乏合理性、政府權(quán)責(zé)不清與村民自治意識(shí)和能力不夠以及政府權(quán)力行使保障機(jī)制不健全等原因造成了政府治理的困境。

(一)鄉(xiāng)村振興政績(jī)考核制度不完善

注重經(jīng)濟(jì)、效率、效果的績(jī)效考核制度旨在維護(hù)人民利益[12]。而考核指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性是實(shí)現(xiàn)制度初衷的前提和保障,否則就將陷入單純實(shí)現(xiàn)某一指標(biāo)或指標(biāo)內(nèi)涵異化的困境。將“集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展”列為政府鄉(xiāng)村振興工作的重要考核指標(biāo),并以此來(lái)衡量政府工作績(jī)效的制度形成了政績(jī)倒逼下的政府主導(dǎo)地方集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展結(jié)構(gòu)。這一結(jié)構(gòu)為地方政府過(guò)渡嵌入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑提供了驅(qū)動(dòng)力。在政府過(guò)渡嵌入模式下,地方政府的發(fā)展思路與發(fā)展意圖直接決定了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)更多地體現(xiàn)為滿足政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)的需求。

在考核體系的設(shè)置中,單一考核模式的設(shè)定以及考核內(nèi)容設(shè)置缺乏合理性等問(wèn)題,皆容易引導(dǎo)政府單純做完成指標(biāo)的表面任務(wù)而忽視實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)2022年底全區(qū)各村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)性年收益達(dá)到5萬(wàn)元以上,百萬(wàn)元以上的強(qiáng)村達(dá)到5個(gè)以上的目標(biāo),Y區(qū)出臺(tái)了《基層黨建責(zé)任追究辦法》,將未完成“消薄攻堅(jiān)”任務(wù)、村集體經(jīng)濟(jì)扶持項(xiàng)目建設(shè)推動(dòng)滯后等情形納入責(zé)任追究范圍。同時(shí),建立了集體經(jīng)濟(jì)收益階梯式分紅激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制,并對(duì)年底發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)工作表現(xiàn)突出的村級(jí)組織或村莊進(jìn)行考核評(píng)比,列入?yún)^(qū)委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議獎(jiǎng)勵(lì)范圍。由此形成了政績(jī)考核驅(qū)動(dòng)下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。然而,將政府在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中履職情況歸結(jié)于集體經(jīng)濟(jì)收益的數(shù)額這一單一數(shù)據(jù)的評(píng)價(jià)模式,不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)考核體系本身應(yīng)具備的通過(guò)客觀的、可觀測(cè)的數(shù)據(jù)表現(xiàn)政府履職情況的內(nèi)在優(yōu)越性[13],還導(dǎo)致政府為了完成考核指標(biāo)而忽視基于社會(huì)主義制度與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)要求下的“可持續(xù)發(fā)展為民”的基本內(nèi)涵,為政府治理帶來(lái)異化的導(dǎo)向。另外,以集體經(jīng)濟(jì)收益為單一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的考核模式還由于考核參與主體單一——主要為政府組織內(nèi)部,缺少農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及社會(huì)資本方參與等原因,容易使政府產(chǎn)生履職目的是為了得到上級(jí)政府認(rèn)可而不是增強(qiáng)農(nóng)民獲得感的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

(二)項(xiàng)目資源配置不合理

在自上而下的繁重任務(wù)與農(nóng)民內(nèi)生發(fā)展需求的現(xiàn)實(shí)對(duì)接當(dāng)中,由于信息的非對(duì)稱性、基層政府的趨利性選擇以及村莊發(fā)展的差異性,最終導(dǎo)致落地的項(xiàng)目數(shù)量、種類以及具體的實(shí)施方案并不能實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)生、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

Y區(qū)獲取資源的主要方式為外來(lái)輸入下的項(xiàng)目給予與自下而上的項(xiàng)目爭(zhēng)取。這一方式?jīng)Q定了村莊獲取的項(xiàng)目并不一定是其最需要的,進(jìn)而難以實(shí)現(xiàn)外部資源的有效內(nèi)化。項(xiàng)目給予模式下,一方面政府各部門“人少、任務(wù)重”的現(xiàn)實(shí)情況決定了政府并不總能全面了解每一個(gè)村莊的內(nèi)部情況,在此基礎(chǔ)上的項(xiàng)目分配就無(wú)法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化。另一方面,在政績(jī)考核制度的驅(qū)動(dòng)下,效益高的項(xiàng)目也總是流向能使政府政績(jī)領(lǐng)跑的村莊,而不是切實(shí)需要資源的村莊。盡管集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢的村亦會(huì)受到政府額外關(guān)注,但由于其發(fā)展基礎(chǔ)過(guò)于薄弱,因而項(xiàng)目實(shí)際難以落地。而除去兩頭的“中間村”,亦處在因難以受到政府重視而得不到項(xiàng)目的窘境。在項(xiàng)目爭(zhēng)取環(huán)節(jié),由于村民具有自利性,往往單純注重短期收益,忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,進(jìn)而僅需求見(jiàn)利快、效益高、風(fēng)險(xiǎn)小、投入少的項(xiàng)目。因此,其爭(zhēng)取的項(xiàng)目并不一定適合當(dāng)?shù)爻掷m(xù)內(nèi)生發(fā)展。就競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力而言,由于前期發(fā)展的基礎(chǔ)不同,“榜樣村”具有明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),也就會(huì)收獲更多的項(xiàng)目,進(jìn)而“強(qiáng)者”與“弱者”的分化局面就更加明顯。旨在通過(guò)外來(lái)資源輸入實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的就難以實(shí)現(xiàn)。

(三)政府權(quán)責(zé)不清,自治主體能力不足

有限政府和服務(wù)政府的職能定位決定了必須劃分好政府與社會(huì)、政府與民主、政府與規(guī)制的界限,這對(duì)于政府作用的發(fā)揮具有直接關(guān)系。然而,政府行政權(quán)限與自治權(quán)劃分不清為政府包辦留有可能,而自治主體能力不足則是政府代管的重要原因。

立法與制度設(shè)定上行政權(quán)與自治權(quán)劃分不清使得政府在履職中“無(wú)意識(shí)”的越界。《村民委員會(huì)組織法》第五條規(guī)定,鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村委會(huì)的工作負(fù)有指導(dǎo)、支持和幫助的職責(zé),且不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng),但并未明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中村民自治的權(quán)利范疇,因而為政府越界留有空間。在政績(jī)工程的驅(qū)動(dòng)下,政府治理容易“大包大攬”。現(xiàn)行的項(xiàng)目管理制度亦決定了在給予型項(xiàng)目中,政府始終居于主導(dǎo)地位,自治主體參與不足。缺少本土鄉(xiāng)賢與村民參與的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)也就決定了外部資源引進(jìn)后與本土資源融通并實(shí)現(xiàn)內(nèi)化的程度不高。從內(nèi)生發(fā)展的視角來(lái)看,缺少村民參與的發(fā)展方式不僅難以發(fā)揮資源融合的應(yīng)有效能,還會(huì)產(chǎn)生資本入侵下的資源掠奪風(fēng)險(xiǎn),亦會(huì)消磨村民參與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性,從而在無(wú)形中增加政府治理成本。

此外,自治主體能力不足亦成為政府履職越界的另一個(gè)重要原因。受歷史等多方面因素的影響,農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)管理能力、知識(shí)儲(chǔ)備水平等參與集體經(jīng)濟(jì)決策的各方面能力都比較匱乏。因此,依靠村民作出的決定有時(shí)缺乏科學(xué)性和合理性,影響集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。Y區(qū)亦是如此,無(wú)論是面對(duì)項(xiàng)目帶來(lái)的自上而下的風(fēng)險(xiǎn)亦或是集體經(jīng)濟(jì)的日常經(jīng)營(yíng),村民都表現(xiàn)出了能力不足的缺陷。而提升農(nóng)民經(jīng)營(yíng)素養(yǎng)需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程,政府從效率和完成考核目的的角度出發(fā),往往會(huì)作出“代管”的選擇。

(四)監(jiān)管保障制度不健全,人員技術(shù)供給缺乏

堅(jiān)持農(nóng)民利益不受損是集體產(chǎn)權(quán)改革的底線和原則,依法保障項(xiàng)目實(shí)施中農(nóng)民的利益和項(xiàng)目實(shí)施后的收益是政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要職責(zé)。其中,“有法可依”是政府依法行政的前提和保障。然而,實(shí)踐中立法規(guī)定中的虛位使得政府履職的主觀能動(dòng)性過(guò)強(qiáng),進(jìn)而造成政府監(jiān)管職責(zé)落實(shí)不到位。從現(xiàn)行的關(guān)于政府監(jiān)管職責(zé)的履職依據(jù)來(lái)看,除了涉及土地的監(jiān)管職責(zé)由法律規(guī)定外,其他方面職責(zé)主要由黨內(nèi)法規(guī)或地方規(guī)范性文件規(guī)定。由于規(guī)定位階較低且規(guī)定的內(nèi)容較為寬泛,因而缺少系統(tǒng)性和可操作性?！陡母锏囊庖?jiàn)》中雖然明確地方政府負(fù)有監(jiān)督集體資產(chǎn)的權(quán)力,但并未規(guī)定權(quán)力行使的方式、限度和具體的履職部門,因此執(zhí)行效果存在差異。實(shí)踐中,Y區(qū)為了發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組,并在部門職責(zé)規(guī)定中將集體經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管職責(zé)賦予紀(jì)委、財(cái)政局、審計(jì)局等多個(gè)部門。然而由于并未對(duì)各部門的監(jiān)管方式、監(jiān)管措施以及怠于履職的后果作出規(guī)定,因此難以對(duì)各部門越界履職產(chǎn)生約束。

此外,人少任務(wù)重以及缺少技術(shù)設(shè)備支持的現(xiàn)實(shí)條件亦是制約政府監(jiān)管責(zé)任落實(shí)的原因。紀(jì)委、財(cái)政局、審計(jì)局、農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)監(jiān)管的范圍較為廣泛,在人手有限的情況下也就難以做到對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目、每一筆資金、每一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管。

四、政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的破局出路

從政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)困境及其產(chǎn)生根源來(lái)看,破解政府治理困境不僅需要從政府行為內(nèi)部出發(fā),完善績(jī)效考核制度,優(yōu)化資源配置機(jī)制,劃清權(quán)力界限,健全監(jiān)督保障制度,亦需要基于參與主體的視角,充分調(diào)動(dòng)村民、社會(huì)資源參與集體經(jīng)濟(jì)的積極性,提升參與主體能力,拓寬參與主體范圍,保障參與主體數(shù)量,并提供有效的技術(shù)支持和保障,以形成政府與村集體的有效互動(dòng)。

(一)多元設(shè)置,完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制

從行政權(quán)的本質(zhì)來(lái)看,行政權(quán)力的來(lái)源和歸屬都在于人民,人民為了讓行政權(quán)力最大限度地發(fā)揮效益,向國(guó)家部分讓渡了行政權(quán)力的使用權(quán)[14]。因而,人民是權(quán)力的決定因素,政府權(quán)力的行使應(yīng)以人民利益為核心。政府在治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中的行政行為亦應(yīng)遵從行政權(quán)的內(nèi)在邏輯,“治理為民”應(yīng)成為權(quán)力行使的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。為此應(yīng)建立“更加注重群眾感受”的考核制度。

1.構(gòu)建多元主體參與的考核體系。單一行政機(jī)關(guān)參與下的考核機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)、引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)責(zé)任落實(shí)的目的。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)具有內(nèi)在利益的復(fù)雜性,其健康持續(xù)發(fā)展是農(nóng)民個(gè)人利益、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同利益、社會(huì)公共利益以及社會(huì)資本方利益實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)與平衡的結(jié)果。因此,上述主體具有參與政府履職考核的內(nèi)在動(dòng)力。同時(shí),村民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及社會(huì)資本方亦實(shí)際參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,能夠以第一人的視角觀察政府履職的行為,感受政府履職的成果,因而具備考核政府履職的現(xiàn)實(shí)可能?；诖?構(gòu)建黨委主導(dǎo)下的,以人大、政府、村民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)資本方共同參與的多元考核機(jī)制有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)政府履職的全方位、多角度監(jiān)管。加入村民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及社會(huì)資本方后的考核體系能夠使政府以從單純的完成上級(jí)政府交辦的任務(wù)為目的的導(dǎo)向中抽離出來(lái),而更多地考慮群眾的感受,關(guān)注群眾的利益,更有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和服務(wù)型政府的構(gòu)建。

2.確立“指標(biāo)考核+X”的多元考核模式。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有內(nèi)在的復(fù)雜性,與一般法人以逐利為目的不同,其旨在通過(guò)實(shí)現(xiàn)內(nèi)在的農(nóng)民利益進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。以考核集體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指數(shù)為主要內(nèi)容的指標(biāo)考核體系難以客觀地對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況進(jìn)行評(píng)價(jià),更難以對(duì)政府在治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中的履職情況進(jìn)行評(píng)價(jià),也就難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的本意。因此,構(gòu)建以指標(biāo)考核為基礎(chǔ),以民意調(diào)查、民主評(píng)議等多種方式為補(bǔ)充的多元監(jiān)督模式十分必要。這一模式既能客觀地反映集體經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)情況,又能結(jié)合政府在治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中給群眾帶來(lái)的主觀感受,是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人的全面發(fā)展有機(jī)統(tǒng)一的積極回應(yīng)。在這一模式下,政府應(yīng)建立健全群眾參與監(jiān)督的機(jī)制,科學(xué)設(shè)置民意調(diào)查的方式和內(nèi)容,合理調(diào)配指標(biāo)考核與其他監(jiān)督方式在總體考核中的比例權(quán)重,為客觀、全面地評(píng)價(jià)政府履職行為提供科學(xué)方案。

3.實(shí)現(xiàn)考核指標(biāo)的多元化設(shè)置?？己酥笜?biāo)設(shè)置的科學(xué)性既要求指標(biāo)本身能客觀地評(píng)價(jià)某一對(duì)象,又要求“具體問(wèn)題具體分析”,做到考核指標(biāo)的設(shè)置與各地區(qū)的具體情況相結(jié)合。因而,在指標(biāo)的設(shè)置中為了客觀反映集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況,進(jìn)而對(duì)政府的履職情況進(jìn)行評(píng)價(jià),應(yīng)在設(shè)置集體經(jīng)濟(jì)(經(jīng)營(yíng)性)收益增幅(數(shù)額)的同時(shí),設(shè)置諸如“集體經(jīng)濟(jì)成員參與集體經(jīng)濟(jì)比例”“集體經(jīng)濟(jì)收益與政府的財(cái)政投入比例”等能夠反映集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生能力的指標(biāo)。同時(shí),指標(biāo)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)亦應(yīng)具有合理性,不宜過(guò)高,避免為了完成指標(biāo)而弄虛作假;亦不宜設(shè)置過(guò)低,避免無(wú)法調(diào)動(dòng)各地政府履職的積極性。

(二)統(tǒng)籌互動(dòng),優(yōu)化資源配置運(yùn)作機(jī)制

政府行為的效益價(jià)值目標(biāo)定位在:“行政歸屬主體以最小的成本為代價(jià),換來(lái)最大的社會(huì)效益?！盵15]人民作為行政歸屬主體,以最小的成本換取人民利益最大化是政府履行行政行為的原則所在。在政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中,實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部資源有效整合融通后的內(nèi)化,是降低政府治理成本、實(shí)現(xiàn)人民利益最大化的最優(yōu)選擇。為此,應(yīng)系統(tǒng)整合資源以提高治理效能。

1.構(gòu)建統(tǒng)一的項(xiàng)目調(diào)配機(jī)制。對(duì)于外來(lái)輸入下的項(xiàng)目分配方式而言,供給與需求不對(duì)稱是造成集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境的主要原因。為了避免優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目集中分配而產(chǎn)生的貧富差距加大以及分配項(xiàng)目與需求差異造成的資源浪費(fèi),可以在區(qū)縣級(jí)政府層面建立統(tǒng)一的項(xiàng)目庫(kù),并由各村針對(duì)自身發(fā)展需求定期報(bào)送項(xiàng)目需求。同時(shí),區(qū)縣政府為了防止村集體對(duì)自身定位存在誤差,可以專門組織各方專家在各村進(jìn)行調(diào)研,并對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的項(xiàng)目需求給出意見(jiàn),區(qū)縣政府結(jié)合專家出具的意見(jiàn)以及村集體報(bào)送的需求后,本著實(shí)現(xiàn)村民利益最大化以及區(qū)縣經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則,對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一分配。

2.構(gòu)建多種途徑的項(xiàng)目獲取機(jī)制。在政策上,政府應(yīng)為集體經(jīng)濟(jì)組織自發(fā)尋找項(xiàng)目創(chuàng)造條件。優(yōu)質(zhì)的營(yíng)商環(huán)境是招商引資入戶落地的關(guān)鍵。為此,政府應(yīng)將政策向地理位置偏遠(yuǎn)、資源相對(duì)貧乏以及集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)傾斜,以彌補(bǔ)其先天不足及劣勢(shì)。村集體經(jīng)濟(jì)組織在匯集成員意見(jiàn)及自身優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上,通過(guò)積極與社會(huì)資本對(duì)接,尋求適合集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的產(chǎn)業(yè)合作;政府為雙方合作把關(guān),避免社會(huì)資本過(guò)于強(qiáng)勢(shì)而損害集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。村集體基于內(nèi)需而自主尋求的外援項(xiàng)目不僅能有效避免項(xiàng)目數(shù)量不足以及項(xiàng)目匹配度較低的問(wèn)題,還能夠避免政府在項(xiàng)目中的過(guò)度干預(yù),以消弭自上而下的項(xiàng)目供給方式帶來(lái)的村集體自治空間有限的缺陷,為集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)生發(fā)展提供有利土壤。

(三)協(xié)調(diào)內(nèi)生,構(gòu)建政府與自治主體有效協(xié)同機(jī)制

明確的權(quán)力界限是政府合法履職的前提,亦是各方主體享有利益的基礎(chǔ)。為此應(yīng)明確劃分政府行政權(quán)與自治權(quán)的界限,提升政府履職效能,同時(shí)提高村民自治能力和水平,形成外部引導(dǎo)、內(nèi)部自主決策發(fā)展的內(nèi)生模式。

1.立法劃清政府行政權(quán)與村民自治權(quán)之間的界限。村民自治權(quán)作為國(guó)家通過(guò)憲法向社會(huì)分權(quán)的一種形式,其與行政權(quán)一道在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有不可替代的作用。然而,分權(quán)界限不明確就難免產(chǎn)生兩者之間的交叉、混亂與錯(cuò)位[16]?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二十四條將村集體經(jīng)濟(jì)的項(xiàng)目立項(xiàng)、運(yùn)營(yíng)以及收益分配歸為村民自治權(quán)范疇,但是由于村民自治權(quán)居于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)管轄范圍,因而將符合政府意向的項(xiàng)目先篩選出來(lái)并交予村民會(huì)議決策,將已經(jīng)制定好的運(yùn)營(yíng)及收益分配方案交予村民會(huì)議并等待通過(guò)這類變通作法也是村民行使自治權(quán)的形式?，F(xiàn)行立法規(guī)定下的自治權(quán)范圍難以徹底劃分行政權(quán)與自治權(quán)的界限,因而應(yīng)在明確自治權(quán)種類的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化自治權(quán)行使的程度和階段,并對(duì)于基層行政權(quán)從行使原則、行使限度等角度作出限制,避免行政權(quán)越界。通過(guò)進(jìn)一步明確村民在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的自治事項(xiàng)范圍,將政府為完成考核而實(shí)施的滿足立法原則但損害農(nóng)民權(quán)利的“能動(dòng)行為”排除在自治權(quán)外,為村民自治權(quán)的行使留足空間。

2.提高村民自治的能力和水平。村民自治內(nèi)生力量形成應(yīng)至少?gòu)膬蓚€(gè)維度出發(fā):一方面應(yīng)引導(dǎo)、鼓勵(lì)中堅(jiān)農(nóng)民、本土鄉(xiāng)賢、返鄉(xiāng)力量共同參與到集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中去[17]。鄉(xiāng)賢因其自身的草根性而與村民有著獨(dú)特的共同語(yǔ)言,對(duì)于扮演好上傳下達(dá)的溝通角色有著先天的優(yōu)勢(shì)[18]。同時(shí)鄉(xiāng)賢可以憑借其對(duì)鄉(xiāng)村資源的了解及其所擁有的才智、社會(huì)關(guān)系和道德威望來(lái)對(duì)鄉(xiāng)村內(nèi)外部資源進(jìn)行整合融通并予以內(nèi)化[19]。熟人場(chǎng)域社會(huì)約定俗成的價(jià)值規(guī)范內(nèi)化于村民的思想和認(rèn)識(shí)當(dāng)中,通過(guò)運(yùn)用村民“禮治”來(lái)從村莊內(nèi)部增強(qiáng)農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的認(rèn)同感,進(jìn)而激活農(nóng)民參與積極性,縮小思想與行為脫嵌[20]。另一方面應(yīng)加強(qiáng)對(duì)村民的培訓(xùn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)生發(fā)展的最終受益者是村民,村民有積極參與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。村民作為最了解村莊資源特征及分布的使用權(quán)人,其積極參與對(duì)提高村莊內(nèi)部資源使用效率具有積極作用?，F(xiàn)實(shí)中誘導(dǎo)村民參與集體行動(dòng)有助于公共事務(wù)的處理[21]。而村民怠于參與集體經(jīng)濟(jì)除了“逐利性”的經(jīng)濟(jì)邏輯阻滯外,還有自身的“本領(lǐng)恐慌”,因而政府通過(guò)聘請(qǐng)專家為農(nóng)民培訓(xùn)有利于消解這一障礙。但這里值得注意的是,由于受訓(xùn)主體的特殊性,培訓(xùn)應(yīng)將書面語(yǔ)言轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的語(yǔ)言,將課堂搬進(jìn)田間地頭,將集中授課變?yōu)槿谈?避免培訓(xùn)流于形式。

(四)多維合力,健全監(jiān)管制度和技術(shù)監(jiān)管保障機(jī)制

科學(xué)的制度保障、堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)保障以及有力的技術(shù)保障是實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力順暢運(yùn)轉(zhuǎn)的前提,因此為了保障政府監(jiān)管農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)職權(quán)的順利行使,切實(shí)維護(hù)村民利益,應(yīng)通過(guò)制定系統(tǒng)化的監(jiān)管法律制度、加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)和技術(shù)支持等措施來(lái)完善監(jiān)管保障機(jī)制。

1.系化監(jiān)管法律制度?！耙豁?xiàng)好的制度設(shè)計(jì)能降低交易費(fèi)用、能為實(shí)現(xiàn)合作創(chuàng)造條件和激勵(lì)機(jī)制。”[22]法律作為制度的一種,亦具有上述功能?！坝蟹梢馈弊鳛檎男斜O(jiān)管職責(zé)的前提,制定系統(tǒng)化的監(jiān)管法律制度成為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管法治化的首要任務(wù)。為此,首先,應(yīng)明確監(jiān)管主體及其怠于履職的法律后果。明確的監(jiān)管主體有助于監(jiān)管責(zé)任的落實(shí),明確的責(zé)任后果有助于對(duì)責(zé)任主體形成威懾,倒逼其盡責(zé)履職。其次,豐富監(jiān)管方式。將運(yùn)動(dòng)式、形式化的事后監(jiān)管轉(zhuǎn)化為常態(tài)化、融入式的全過(guò)程監(jiān)管。通過(guò)建立“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺(tái),要求公開項(xiàng)目立項(xiàng)基礎(chǔ)信息,建設(shè)、竣工驗(yàn)收和實(shí)際運(yùn)行中涉及農(nóng)民利益的各項(xiàng)信息數(shù)據(jù)以及農(nóng)村集體資產(chǎn)收益數(shù)額、分配方式等,全程預(yù)防項(xiàng)目執(zhí)行中的異化與腐敗。此外,通過(guò)規(guī)定相關(guān)部門定期、不定期地開展實(shí)地檢查,時(shí)時(shí)聽取資本方或運(yùn)營(yíng)方匯報(bào)以及多渠道聽取群眾反映監(jiān)督等方式,為落實(shí)監(jiān)管責(zé)任提供保障。最后,完善監(jiān)管的配套制度。通過(guò)頒布《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》,系統(tǒng)規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)范圍、內(nèi)部組織運(yùn)行規(guī)則,包括議事表決制度、財(cái)務(wù)管理制度、內(nèi)部監(jiān)督制度等制度,以此來(lái)形成內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督合力,提升監(jiān)管實(shí)效。

2.加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍保障和技術(shù)支持。針對(duì)監(jiān)管部門人手不夠與經(jīng)費(fèi)有限,可以通過(guò)調(diào)動(dòng)村民以及第三方力量來(lái)彌補(bǔ)。村民參與監(jiān)督意識(shí)的覺(jué)醒與能力的提升是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)生發(fā)展的應(yīng)有之意。應(yīng)拓寬村民參與監(jiān)督的渠道,提供監(jiān)督信息反饋的平臺(tái),建立監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制,為村民參與監(jiān)督提供機(jī)會(huì)和動(dòng)力。第三方力量具有專業(yè)性、中立性等政府及村民不具備的優(yōu)勢(shì),因而應(yīng)充分調(diào)動(dòng)第三方力量以彌補(bǔ)現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)制的不足。應(yīng)通過(guò)聘請(qǐng)審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目公司、集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行定期審計(jì),聘請(qǐng)高校教授、律師、稅務(wù)師、會(huì)計(jì)師等多領(lǐng)域?qū)I(yè)人才定期對(duì)項(xiàng)目調(diào)研、考察等方式監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施,以此來(lái)切實(shí)維護(hù)村民利益。此外,還可以充分利用技術(shù)手段輔助監(jiān)管,提升監(jiān)管效率。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行與立項(xiàng)信息出入情況的自動(dòng)識(shí)別、預(yù)警等方式,減少工作人員的工作量;建立集體資產(chǎn)跟蹤系統(tǒng),對(duì)于從平臺(tái)劃出的集體資產(chǎn)全程跟蹤預(yù)警,降低資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。