“雙核算”下高職院校預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系探究

王春艷

摘要：高職院校的預(yù)算具有資金量大、產(chǎn)教融合和技能型人才教育導(dǎo)向明顯的特點(diǎn)，其績效評(píng)價(jià)應(yīng)結(jié)合“雙核算”的政府會(huì)計(jì)信息，構(gòu)建包括財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)的整體預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過短期提升指標(biāo)值水平、長期選換指標(biāo)的方式進(jìn)行預(yù)算績效評(píng)價(jià)，提升資金使用水平。

關(guān)鍵詞：高職院校；預(yù)算績效評(píng)價(jià)；雙核算

一、高職院校預(yù)算績效評(píng)價(jià)的重要性

公辦高職院校作為提供公共服務(wù)的教育機(jī)構(gòu)，雖然在不斷拓寬收入渠道，但其主要辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源仍然是財(cái)政撥款。按照新公共管理理論和委托代理理論，其向主管部門、財(cái)政部門和社會(huì)公眾進(jìn)行績效信息的公開是保證公共財(cái)產(chǎn)得到有效利用、受教育人群權(quán)益獲得保障的重要途徑。財(cái)政部一直高度重視財(cái)政資金使用的績效問題，從2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系”要求后，便開始以中央部門預(yù)算支出進(jìn)行績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，隨后預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作在全國全面鋪開［1］，直到近年出臺(tái)新《預(yù)算法實(shí)施條例》及上線預(yù)算管理一體化平臺(tái)，在實(shí)際工作中將預(yù)算績效評(píng)價(jià)放在了重要的位置上。

對(duì)一般行政事業(yè)單位來說，高職院校的業(yè)務(wù)種類和資金量較多；而對(duì)于普通高等學(xué)校來說，高職院校的產(chǎn)教融合和技能型人才教育導(dǎo)向更加明顯，這些辦學(xué)特點(diǎn)直接體現(xiàn)在資金的運(yùn)用中。所以高職院校預(yù)算績效評(píng)價(jià)應(yīng)以自身特色為起點(diǎn)，以具體院校所處發(fā)展階段的中心任務(wù)為核心建立績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)施預(yù)算績效評(píng)價(jià)進(jìn)行預(yù)算績效管理。而建立績效指標(biāo)體系就是最為急迫的任務(wù)，關(guān)系到高職院校能否通過選取符合自身實(shí)際的指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)績效考核、評(píng)價(jià)應(yīng)用、提高預(yù)算資金使用水平的目標(biāo)。

二、高職院校預(yù)算績效評(píng)價(jià)中存在的問題

（一）注重項(xiàng)目績效輕視整體績效

項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)由于指向性明顯，各級(jí)預(yù)算部門和主管部門以及財(cái)政部門均將其當(dāng)作重點(diǎn)工作內(nèi)容，但對(duì)于部門整體預(yù)算績效的關(guān)注度不夠。從2023年內(nèi)蒙古自治區(qū)預(yù)算信息公開平臺(tái)的數(shù)據(jù)來看，所有高職院校均公開了預(yù)算中項(xiàng)目預(yù)算績效自評(píng)目標(biāo)表，但鮮有學(xué)校公開其部門整體預(yù)算績效自評(píng)目標(biāo)。對(duì)整體預(yù)算績效評(píng)價(jià)的忽視容易將項(xiàng)目執(zhí)行和整體目標(biāo)割裂開來，學(xué)校預(yù)算績效管理呈現(xiàn)碎片化，不利于高職院校的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）以自評(píng)為主的方式，財(cái)政審核不嚴(yán)

目前高職院校的績效評(píng)價(jià)仍以自評(píng)為主，財(cái)政部門只對(duì)重大項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)于常規(guī)項(xiàng)目及金額較小的項(xiàng)目審核不嚴(yán)格，這就造成高職院校趨于選擇較容易完成的指標(biāo)以及設(shè)置較低的指標(biāo)值便于取得績效評(píng)價(jià)的高分，往往出現(xiàn)同類指標(biāo)扎堆、指標(biāo)選取嚴(yán)重不平衡的情況。對(duì)于整體績效指標(biāo)的設(shè)計(jì)更為簡單，而且有只將項(xiàng)目績效指標(biāo)進(jìn)行簡單選擇堆砌的情況。部門整體預(yù)算績效評(píng)價(jià)目前較為普遍的認(rèn)知是依據(jù)部門工作職責(zé)、事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和年度重點(diǎn)工作內(nèi)容為方向進(jìn)行評(píng)價(jià)，但沒有具體指標(biāo)體系的指引，各預(yù)算部門傾向于單純使用業(yè)務(wù)指標(biāo)來進(jìn)行評(píng)價(jià)，可比性和可理解性較差，導(dǎo)致績效自評(píng)沒有起到對(duì)資金使用的評(píng)價(jià)考核和優(yōu)化調(diào)整的作用。

（三）評(píng)價(jià)方式規(guī)范化，但仍缺乏具體指引

目前財(cái)政部門主導(dǎo)應(yīng)用的預(yù)算績效評(píng)價(jià)方式主要是圍繞預(yù)算績效目標(biāo)管理進(jìn)行，通過目標(biāo)設(shè)置、目標(biāo)實(shí)施監(jiān)控和目標(biāo)完成自評(píng)和結(jié)果應(yīng)用為過程，各項(xiàng)目、部門整體的預(yù)算績效評(píng)價(jià)均以產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)為主要評(píng)價(jià)方向，已基本形成結(jié)果導(dǎo)向性的固定模式。但對(duì)不同類型的主體如何設(shè)計(jì)和選取三級(jí)指標(biāo)鮮少出臺(tái)具體的解釋和說明，導(dǎo)致個(gè)體發(fā)揮水平不一，績效評(píng)價(jià)政策不能很好地落地。

（四）預(yù)算一體化系統(tǒng)對(duì)預(yù)算績效評(píng)價(jià)的提升作用未體現(xiàn)

自從預(yù)算一體化系統(tǒng)全面應(yīng)用以來，已將預(yù)算信息、核算信息和評(píng)價(jià)信息等內(nèi)容合成到一個(gè)平臺(tái)中，其應(yīng)用的初衷是將財(cái)務(wù)信息集成，便于互相印證、補(bǔ)充和統(tǒng)籌管理。預(yù)算績效評(píng)價(jià)應(yīng)在結(jié)合預(yù)算編報(bào)和核算信息的基礎(chǔ)上進(jìn)行，在獲得更多可靠信息的前提下進(jìn)行更為科學(xué)和合理的管理。但在實(shí)務(wù)中，預(yù)算與核算的結(jié)合并不理想，特別是“雙核算”的政府會(huì)計(jì)改革并未對(duì)預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作起到改善作用，預(yù)算一體化平臺(tái)對(duì)于預(yù)算績效評(píng)價(jià)僅僅成為一個(gè)填報(bào)入口，而不是綜合管理工具。

三、雙核算對(duì)高職院校預(yù)算績效評(píng)價(jià)的意義

（一）雙核算的政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施

2019年，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)同時(shí)記賬的“雙核算”政府會(huì)計(jì)制度全面實(shí)施，預(yù)算會(huì)計(jì)核算預(yù)算資金收支和結(jié)余，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算財(cái)務(wù)狀況和收支情況。預(yù)算會(huì)計(jì)按照準(zhǔn)則制度要求，只設(shè)置預(yù)算收入、預(yù)算支出和預(yù)算結(jié)余三個(gè)一級(jí)科目，并按照經(jīng)濟(jì)分類科目和功能分類科目進(jìn)行核算，較改革前的核算方式來看是做了“減法”，核算內(nèi)容和核算個(gè)性化設(shè)置的豐富性有限，更加專注于預(yù)算資金的收支，其余內(nèi)容交由財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)進(jìn)行具體核算。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)一方面核算資產(chǎn)、負(fù)債和凈資產(chǎn)等體現(xiàn)預(yù)算部門財(cái)務(wù)狀況的科目，另一方面對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的變動(dòng)即收入和費(fèi)用進(jìn)行核算。收入和費(fèi)用相較于預(yù)算收入和支出來說，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算范圍更廣，比如其中包括了預(yù)算外資金、非付現(xiàn)費(fèi)用等。同時(shí)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的核算沒有經(jīng)濟(jì)分類科目和功能分類科目的要求，可以在保持基本科目外自行設(shè)置符合自身要求的個(gè)性化科目和輔助核算方式，大大地提升了會(huì)計(jì)信息的豐富程度。

（二）雙核算對(duì)績效評(píng)價(jià)的影響

預(yù)算績效評(píng)價(jià)主要作用是通過評(píng)價(jià)預(yù)算資金支出的效率和效益來推動(dòng)其合理使用。在預(yù)算績效評(píng)價(jià)過程中，僅關(guān)注預(yù)算資金的收支和結(jié)余是不夠的，還需要關(guān)注資金的流動(dòng)結(jié)果。比如，一筆費(fèi)用化的資金是用于業(yè)務(wù)活動(dòng)還是用于管理活動(dòng)，對(duì)于項(xiàng)目的產(chǎn)出也許完全不同；再如，一筆資本化的資金支出形成了哪一類型的資產(chǎn)、在哪些業(yè)務(wù)中進(jìn)行使用、是否需要更新?lián)Q代等問題也會(huì)影響預(yù)算績效的評(píng)價(jià)結(jié)果。基于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的科目設(shè)置和包含非付現(xiàn)成本的特點(diǎn)，這些更為詳細(xì)的數(shù)據(jù)均有賴于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的核算。特別是對(duì)于整體預(yù)算績效評(píng)價(jià)，通過一年甚至更長時(shí)間的預(yù)算執(zhí)行，評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)資源的耗費(fèi)比關(guān)注資金的收支更為重要，同時(shí)評(píng)價(jià)對(duì)象的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)是否合理、是否存在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問題甚至可能導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)的一票否決。因此預(yù)算績效評(píng)價(jià)應(yīng)緊密結(jié)合政府會(huì)計(jì)“雙核算”信息，才能更好地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

（三）基于雙核算的預(yù)算績效評(píng)價(jià)要求

政府會(huì)計(jì)“雙核算”信息的利用對(duì)于提升預(yù)算效益、增強(qiáng)績治有推動(dòng)作用［2］，但在現(xiàn)階段的預(yù)算績效評(píng)價(jià)過程中其作用并未明顯體現(xiàn)。一方面，“預(yù)算績效評(píng)價(jià)就是預(yù)算會(huì)計(jì)評(píng)價(jià)”的思想在實(shí)踐中比較普遍，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的核算信息較少應(yīng)用到預(yù)算績效評(píng)價(jià)中，基于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)編報(bào)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告與績效評(píng)價(jià)協(xié)同性較差，其信息無法有效作用于績效管理。另一方面，由于對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的應(yīng)用有限，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算的精細(xì)程度便沒有引起足夠的重視，記賬時(shí)僅完成基本核算便結(jié)束了，并沒有從核算主體的業(yè)務(wù)角度出發(fā)設(shè)置更為明細(xì)的科目和輔助核算，特別是對(duì)于收入和費(fèi)用的精細(xì)化核算遠(yuǎn)沒有達(dá)到“業(yè)財(cái)融合”的水平。上述兩方面互相作用形成不良循環(huán)，導(dǎo)致預(yù)算績效評(píng)價(jià)和會(huì)計(jì)核算的水平均無法得到較大的提升。

因此，填補(bǔ)現(xiàn)有預(yù)算績效評(píng)價(jià)的短板，基于“雙核算”視角建立適合自身的預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，是現(xiàn)階段高職院校面臨的重要挑戰(zhàn)。

四、建立高職院校預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建議

通過梳理高職院校的主要工作任務(wù)，以財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)為方向，討論高職院校預(yù)算績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)設(shè)計(jì)思路。

（一）基于“雙核算”政府會(huì)計(jì)信息的財(cái)務(wù)指標(biāo)

“雙核算”的政府會(huì)計(jì)信息是可參考的數(shù)據(jù)指標(biāo)中最為準(zhǔn)確的信息之一，依據(jù)真實(shí)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行核算，可以按照預(yù)算管理的要求進(jìn)行信息的統(tǒng)計(jì)和分析，它是客觀數(shù)據(jù)的體現(xiàn)，其與資金的使用息息相關(guān)，所以能更準(zhǔn)確地反映資金流向、產(chǎn)出和效益。在核算精細(xì)化的基礎(chǔ)上，結(jié)合預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)進(jìn)行財(cái)務(wù)指標(biāo)設(shè)計(jì)，突出定量可衡量的特點(diǎn)，為預(yù)算績效評(píng)價(jià)提供更為客觀的評(píng)判指向，其可以更多地應(yīng)用于不同學(xué)校的對(duì)比，突出共性指標(biāo)的特點(diǎn)。可供選擇的指標(biāo)如表1所示：

辦學(xué)收入費(fèi)用比、行政管理費(fèi)用增長率、業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用占總費(fèi)用比、科學(xué)研究費(fèi)用占總費(fèi)用占比、資產(chǎn)負(fù)債率、固定資產(chǎn)總值增長率、固定資產(chǎn)凈值率、生均教學(xué)實(shí)訓(xùn)設(shè)備總值增長率、生均培養(yǎng)費(fèi)用、校企合作辦學(xué)收入費(fèi)用比、科技成果轉(zhuǎn)化收益率、雙師型教師培養(yǎng)費(fèi)用占總費(fèi)用比、社會(huì)培訓(xùn)收入費(fèi)用比、教學(xué)改革專項(xiàng)費(fèi)用占總費(fèi)用比、1+X證書試點(diǎn)費(fèi)用占總費(fèi)用比、雙師型教師培養(yǎng)費(fèi)用占總費(fèi)用比、日常教學(xué)經(jīng)費(fèi)、橫向課題到款額增長率、高技能人才引進(jìn)培養(yǎng)費(fèi)用增長率、日常師資培訓(xùn)費(fèi)用占總費(fèi)用比

[BG）F]

（二）結(jié)合高職院校業(yè)務(wù)發(fā)展的非財(cái)務(wù)指標(biāo)

以“高職院校發(fā)展”為主題在知網(wǎng)搜索2020年—2022年的核心期刊論文，共顯示1547篇，其次要主題排名靠前的主要包括高質(zhì)量發(fā)展、校企合作、產(chǎn)教融合、人才培養(yǎng)、職業(yè)教育、專業(yè)群建設(shè)、專業(yè)建設(shè)、教師發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社團(tuán)發(fā)展、國際化發(fā)展、“雙高”建設(shè)等。其中不乏以個(gè)別院校為例的實(shí)證研究，由此可以看出對(duì)于高職院校的發(fā)展方向，眾多學(xué)者進(jìn)行了大量的研究，也得出了較為統(tǒng)一的結(jié)論，那就是全方位的發(fā)展才是高職院校的必經(jīng)之路，可以有階段性的重點(diǎn)，但不可將以上的任一主題長期偏廢。又因進(jìn)行預(yù)算績效評(píng)價(jià)，所以應(yīng)在高職院校業(yè)務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)上評(píng)價(jià)預(yù)算管理全過程的質(zhì)量，因此結(jié)合高職院校的教育特點(diǎn)、發(fā)展方向和資金使用等各方面因素，非財(cái)務(wù)指標(biāo)體系應(yīng)至少涵蓋預(yù)算管理、人才培養(yǎng)、師資建設(shè)、科學(xué)研究、產(chǎn)教融合等五個(gè)方面，結(jié)合定性與定量的方式選取能夠具體體現(xiàn)以上內(nèi)容的業(yè)務(wù)指標(biāo)。可供選擇的指標(biāo)如表?2?所示：

五、預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫的應(yīng)用

預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫應(yīng)通過聚合—挑選—提升—挑選的思路進(jìn)行應(yīng)用。首先，預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)和選擇有賴于眾多高職院校的共同開發(fā)，形成一個(gè)共用的指標(biāo)庫。本文所列預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系僅為提供設(shè)計(jì)思路和可供選擇的部分指標(biāo)，如想建立適合所有高職院校的指標(biāo)庫，需要汲取各校經(jīng)驗(yàn)的智慧共同開發(fā)，通過聚合的方式將所需指標(biāo)入庫。其次，各高職院校可通過財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)結(jié)合指標(biāo)的績效評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)思路，從共用指標(biāo)庫選取適合各自發(fā)展階段的指標(biāo)進(jìn)行預(yù)算績效評(píng)價(jià)，得出評(píng)價(jià)結(jié)論。為避免自評(píng)時(shí)選擇指標(biāo)的同質(zhì)性，應(yīng)同時(shí)挑選包含預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)來源的財(cái)務(wù)指標(biāo)，以及同時(shí)包含各指標(biāo)分類的非財(cái)務(wù)指標(biāo)，確?？冃ё栽u(píng)的有效性和科學(xué)性。最后，根據(jù)預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果，在短期內(nèi)將提升和優(yōu)化評(píng)分較低的指標(biāo)值作為目標(biāo)［3］，長期通過研判發(fā)展進(jìn)程重新選取績效指標(biāo)重新進(jìn)行評(píng)價(jià)的方式，以達(dá)到階梯式提升預(yù)算績效水平和管理水平的目的。

參考文獻(xiàn)：

［1］茍燕楠，李金城.當(dāng)代中國預(yù)算績效管理：理論發(fā)展與實(shí)踐探索［J］.求索，2019（4）：174-181.

［2］章貴橋，李增泉.財(cái)政預(yù)算軟約束、棘輪效應(yīng)與政府會(huì)計(jì)治理效能［J］.會(huì)計(jì)研究，2018（12）：41-47.

［3］馬蔡琛，陳蕾宇.關(guān)于構(gòu)建項(xiàng)目支出預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架的思考［J］.河北學(xué)刊，2018，38（4）：133-140.