縣級專項債券項目資金財務(wù)管理對策

[摘要]? 近年來，隨著國家專項債券發(fā)行政策窗口期的到來，各地政府持續(xù)開展專項債項目謀劃與申報。加快地方政府專項債券發(fā)行使用管理是落實積極財政政策的重要抓手，對帶動消費擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟增長，促進社會就業(yè)具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]? 專項債券；資金管理；績效評價；風險防范

[作者單位]? 滁州市南譙區(qū)財政局

地方政府通過加大對基本民生領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域等資金投入，來拉動政府有效投資，達到穩(wěn)經(jīng)濟和促發(fā)展的目的。在經(jīng)濟下行壓力下，縣級財政自身財力不足，通過省級政府代為發(fā)行的政府專項債券資金必然成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金的重要來源。如何有效使用專項債券資金將成為地方政府考慮的重要內(nèi)容。

南譙區(qū)專項債券發(fā)行情況

安徽省滁州市南譙區(qū)近兩年積極爭取專項債券資金，科學投入專項債支持重點領(lǐng)域，切實管理使用好地方政府債券資金，拉動區(qū)域經(jīng)濟增長的同時緩解了短期財政壓力。

2021—2022年南譙區(qū)累計發(fā)行專項債券19.54億元，其中：2021年發(fā)行專項債券10.05億元，用于區(qū)7個重點項目；2022年發(fā)行專項債9.49億元，用于區(qū)11個重點項目。從規(guī)模結(jié)構(gòu)看，2021年—2022年發(fā)行5年期債券8.4億元，占比42.99%；10年期債券2.45億元，占比12.54%；15年期債券4.38億元，占比22.41%；20年期債券4.31億元，占比22.06%。

從資金投向看，2021年債券資金投向長三角一體化產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)3.52億元，投向保障性住房5.9億元，投向醫(yī)療衛(wèi)生0.43億元，投向市政自來水管網(wǎng)0.2億元。2022年債券資金投向毗鄰功能區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)3.08億元、保障性住房2.5億元、教育0.2億元、文化1.2億元、醫(yī)療衛(wèi)生0.8億元、農(nóng)林水利1.71億元。

專項債券資金管理情況

專項債券資金在省財政下發(fā)的限額內(nèi)分配發(fā)行方案，區(qū)財政對依據(jù)相關(guān)資金管理辦法合理合規(guī)用于具體項目支出。堅持資金與項目匹配，精準摸排項目資金需求時間節(jié)點，督促項目單位做好前期要素準備，加快支出進度、實現(xiàn)實物工作量。與審計、發(fā)改及相關(guān)業(yè)務(wù)部門密切配合，全流程監(jiān)控專項債管理。

預(yù)算管理。省級地方政府將專項債券資金納入政府債務(wù)限額管理。債券資金發(fā)行前，各項目單位根據(jù)國家發(fā)展改革委和財政部需求庫審核通過項目清單中的可發(fā)行項目，科學編制專項債券資金年度使用計劃、支付進度節(jié)點，報本級財政部門。地方財政部門根據(jù)省政府發(fā)行時間和各項目單位資金需求計劃，合理擬定債券資金分配方案，同時制定年度債券資金發(fā)行計劃。財政部門在財政廳分配債券資金限額內(nèi)，根據(jù)入庫項目建設(shè)及資金需求情況將前期擬定債券資金分配方案報經(jīng)區(qū)政府同意后，編制預(yù)算調(diào)整方案，提請區(qū)人大常委會批準。

資金運行。區(qū)人大常委會批準預(yù)算調(diào)整方案，同時將債券資金預(yù)算批復(fù)至相關(guān)項目單位。對項目單位在一體化平臺系統(tǒng)內(nèi)的，財政部門通過集中支付方式將債券資金撥付至項目單位，由項目單位根據(jù)項目建設(shè)情況支付債券資金；對項目單位是一體化平臺系統(tǒng)外的，如平臺公司，財政部門通過實撥方式將債券資金撥付至平臺公司，由平臺公司根據(jù)項目建設(shè)進度情況，及時撥付債券資金至具體項目建設(shè)單位，項目建設(shè)單位負責組織債券項目具體實施。資金到達項目建設(shè)單位后，要求實行專項管理。

使用管理。項目單位根據(jù)債券資金的使用方案、投資估算內(nèi)容及合同約定實物工作量形成進度等條款合理支出債券資金。財政部門通過地方政府債務(wù)穿透式監(jiān)測系統(tǒng)，做好債券資金轉(zhuǎn)貸確認、監(jiān)測項目單位項目建設(shè)情況、債券資金支出情況和項目專項收入情況，穩(wěn)步推進項目單位會計核算信息、銀行賬戶變動信息等數(shù)據(jù)采集工作，同時做好與財政預(yù)算一體化平臺的對接準備工作，以便對專項債券項目進行全流程生命周期管理。

績效評價。區(qū)財政部門委托第三方中介機構(gòu)，采用資料審查與實地走訪相結(jié)合的方式開展客觀、公正的評價。根據(jù)評價依據(jù)，確定評價指標體系（本次評價指標體系共設(shè)立項目投入、過程管理、項目產(chǎn)出、項目效果4個一級指標，8個二級指標，22個三級指標，48個評分點；指標根據(jù)權(quán)重設(shè)定分值進行評價）。嚴格專項債資金用于對應(yīng)的項目資本性支出，形成實物工作量，發(fā)揮拉動有效投資的較好效益。2021年開展績效評價專項債項目2個，涉及債券資金0.75億元；2022年績效評價項目3個，涉及債券資金11.1億元。確保專項債券資金按規(guī)定用途和投向領(lǐng)域使用，債券資金投入項目的產(chǎn)出數(shù)量和質(zhì)量達到預(yù)定計劃和目標，同時對評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題，督促項目單位及時整改。

項目儲備。2022年南譙區(qū)共向安徽省財政廳申報非標專項債項目10個，入庫9個，涉及項目總投資66.73億元，申請發(fā)債總額39.1億元。申報2023年專項債券發(fā)行項目18個，涉及項目總投資106.5億元，資金需求46.64億元。資金投向領(lǐng)域為：農(nóng)林水利9.09億元、倉儲物流基礎(chǔ)設(shè)施0.7億元、生態(tài)環(huán)保4億元、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施13.05億元、社會事業(yè)15.8億元、保障性安居工程4億元。

專項債券資金管理的困境

雖然南譙區(qū)積極采取措施，加強債券資金管理，但在專項債券資金管理過程中仍存在一些問題和困難，例如：項目儲備不足、支出進度緩慢、績效評價結(jié)果欠佳、存在集中償債風險等。

專項債券項目儲備不足。由于政府債券項目申報涉及財政、金融、工程等多個領(lǐng)域的專業(yè)知識，專業(yè)性較強，單個部門的專業(yè)水平不夠，需要各部門密切配合，也需要借助第三方中介機構(gòu)提供的專業(yè)咨詢服務(wù)，為申報項目編制實施方案，會計師事務(wù)所出具融資平衡方案，律師事務(wù)所出具法律意見書，確保項目申報和發(fā)行合法合規(guī)。南譙區(qū)屬于市轄區(qū)，項目單體量小，偏純公益性，收益來源難以覆蓋債券本息，同時各部門配合度不高、溝通不及時，以致債券項目申報質(zhì)量不高、項目庫儲備不足。

債券資金支出進度較慢。部分項目存在建設(shè)進展緩、支出進度慢問題，降低了債券資金使用效率。這主要是由于在項目建設(shè)過程中存在前期準備不足，債券資金需求分配出現(xiàn)偏差，各方面配合沒有達到有效銜接，導(dǎo)致債券發(fā)行后項目實施進展緩慢。同時也受到工程審計、部門驗收、項目變更等因素影響，相關(guān)手續(xù)的辦理需要一定的時間，未達付款進度。

專項債券績效評價欠佳。部分專項債券績效評價存在前期準備不夠充分、項目未能按照計劃投入使用、財務(wù)核算不夠明晰的現(xiàn)象。部分項目管理單位對專項債券資金財務(wù)核算時，單純以項目為主體建賬，將債券資金和其他財政資金合并核算，未能單獨對專項債券資金獨立設(shè)賬或設(shè)立輔助賬，不能完全清晰、準確地反映出債券資金撥付和使用情況。

專項債券存在償債風險。專項債券存在集中到期償還風險，償還高峰期在2024年和2025年，其中2024年需要償還的棚改專項債券資金7.2億元、2025年需要償還棚改專項債券資金達3.5億元，如到期償還債券資金不能通過發(fā)行再融資債券方式償還，財政集中償債壓力較大。

專項債券資金管理的政策建議

針對專項債資金管理中存在的問題，要通過優(yōu)化發(fā)債計劃，打通支付通道加快專項債資金支出；通過多部門聯(lián)動，合理謀劃專項債項目，擴充發(fā)行儲備庫；通過穿透式全流程監(jiān)管，拉動發(fā)揮社會有效投資，通過合理編制收益平衡方案等，保障還本付息能力。

加快專項債券項目發(fā)行使用。優(yōu)化債券發(fā)行計劃。結(jié)合資金總量和實際需要，合理安排發(fā)債頻次，加快債券發(fā)行進度，提前編制新增專項債券發(fā)行計劃，提前做好信息披露信用評級等工作，加強發(fā)行前的審核，優(yōu)中選優(yōu)安排發(fā)行項目。提高財政撥付效率。允許庫款墊付，對已安排發(fā)行的專項債項目滿足合同約定支付要求時暫未發(fā)行的項目，通過庫款墊付周轉(zhuǎn)，待債券發(fā)行到位后立即回補庫款。為專項債資金支付開辟“綠色通道”，專項債券資金支付實行先支付后上資金調(diào)度會備案。

提升專項債券項目管理水平。堅持資金跟著項目走的原則，在專項債券限額內(nèi)按照輕重緩急，優(yōu)先支持在建和前期準備工作充分的項目。對已經(jīng)安排預(yù)算，但當年無法形成實物工作量的項目，要按程序調(diào)整用途，用于符合條件的項目，避免出現(xiàn)錢等項目的問題，確保專項債券發(fā)行后能夠迅速投入使用。區(qū)財政部門要會同效能監(jiān)察部門開展專項債項目建設(shè)督查，同時安排專人加快辦理專項債項目審計、工程量核定工作，推動加快債券資金支出，盡快形成實物工作量。

緊抓專項債券項目落地生效。重點調(diào)度沒有開工的項目，逐個找出問題癥結(jié)、劃分責任清單、倒排時間節(jié)點，推動盡早開工建設(shè)。對于在建的專項債券項目，要科學制定資金使用目標任務(wù)，及時撥付資金，加快推動項目建設(shè)；要持續(xù)做好專項建設(shè)的項目調(diào)度，充分依托國家重大建設(shè)項目庫，加強數(shù)據(jù)質(zhì)量審核，比對分析跟蹤監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)解決項目推進中出現(xiàn)的問題。

重視專項債券項目儲備保障。根據(jù)區(qū)政府中長期重點項目投資計劃，結(jié)合專項債重點支持的11大領(lǐng)域，聚焦政府主導(dǎo)、急于實施的項目，積極謀劃符合條件的專項債券項目，將有一定收益的公共服務(wù)項目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目，統(tǒng)一納入到重點項目儲備庫，確保符合條件的儲備項目建設(shè)資金需求。財政和發(fā)改部門牽頭組織申報工作，借助銀行、咨詢機構(gòu)等專家專業(yè)優(yōu)勢，為項目收入來源、收益平衡測算等方面提供專業(yè)的咨詢服務(wù)，編制實施方案，出具財務(wù)評價報告、法律意見書。用足用好專項債券資金，加強項目策劃和前期論證，提高項目儲備質(zhì)量，按照項目建設(shè)總?cè)蝿?wù)和年度建設(shè)任務(wù)合理提出總資金需求和分年度資金需求。

提高專項債券資金使用效率。逐步完善專項債券的管理制度、強化專項債券績效導(dǎo)向，來拉動專項債券發(fā)揮有效投資，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會效益。進一步完善信息化穿透式監(jiān)管手段，及時掌握資金使用、項目建設(shè)進度、運營管理的情況，實現(xiàn)對專項債券項目全周期常態(tài)化風險監(jiān)控。對照專項債券項目支持領(lǐng)域，避免出現(xiàn)禁止類清單項目。壓實各方責任，按照債券資金“誰使用、誰管理、誰負責”原則，嚴格落實專項債券發(fā)行使用主體責任。

有效防范政府法定債務(wù)風險。堅持舉債與償債能力相匹配，合理編制專項債項目年度收支平衡方案，科學確定專項債發(fā)行期限。對棚戶區(qū)改造項目發(fā)行5年期專項債，對運營期限較長的基礎(chǔ)設(shè)施項目發(fā)行15年、20年的長期專項債券，確保落實專項債券償債資金來源。嚴格執(zhí)行政府債務(wù)風險防范預(yù)警機制，落實不新增隱性債務(wù)、不觸碰政策紅線的要求。加強與上級主管部門的溝通協(xié)調(diào)，做大可用財力，定期評估債務(wù)率、償債率等關(guān)鍵風險指標，保持在合理區(qū)間，防范系統(tǒng)性金融風險底線，營造良好的金融環(huán)境和穩(wěn)定的發(fā)展規(guī)劃。

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