四川省縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展研究

四川省社會(huì)科學(xué)院課題組

縣域是密切城鄉(xiāng)連接、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)。在我國步入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化中后期階段，面對(duì)國際形勢(shì)復(fù)雜多變、經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大、城鄉(xiāng)反差依然較大等挑戰(zhàn)，促進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展不僅是事關(guān)鄉(xiāng)村振興全局的重要舉措，而且能拓展大中城市功能外溢、發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接空間，還有助于強(qiáng)化增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)韌性的底部支撐。

近年來，各地積極探索縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，但仍存在著縣鄉(xiāng)村一體化格局尚未形成、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)依然相對(duì)滯后等問題，需以更大力度的改革創(chuàng)新、更加精準(zhǔn)的政策舉措加以解決。四川省青神縣是全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)、全省首批城鄉(xiāng)融合改革發(fā)展試點(diǎn)地區(qū)，地處成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈，兼具壩區(qū)、丘陵等多重地貌，其城鄉(xiāng)融合發(fā)展現(xiàn)狀、面臨的挑戰(zhàn)等能較好反映四川省大部分地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的特征。

青神縣城鄉(xiāng)融合發(fā)展現(xiàn)狀

城鄉(xiāng)空間協(xié)同與空間分層分化并存，有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和公共服務(wù)供給優(yōu)化。青神縣以優(yōu)化空間規(guī)劃為先導(dǎo)，打破城鄉(xiāng)功能區(qū)域分隔形態(tài)，構(gòu)建縣鄉(xiāng)村三級(jí)協(xié)同、全域融合的空間格局。一是強(qiáng)化橫向空間整合。結(jié)合開展調(diào)鄉(xiāng)、合村、并組改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)由10個(gè)降至7個(gè)，行政村由89個(gè)降至58個(gè)。實(shí)施片區(qū)規(guī)劃，探索“多鎮(zhèn)合一”“多村合一”的片區(qū)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）村規(guī)劃編制模式，編制環(huán)城、漢陽2個(gè)鎮(zhèn)級(jí)片區(qū)規(guī)劃和12個(gè)村級(jí)片區(qū)規(guī)劃。二是優(yōu)化縣鄉(xiāng)村三級(jí)功能節(jié)點(diǎn)。完善“縣城+12個(gè)中心鎮(zhèn)+12個(gè)中心村”梯次結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)縣城綜合承載能力，促進(jìn)醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共服務(wù)資源向中心鎮(zhèn)集聚，強(qiáng)化中心村產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力。

通過城鄉(xiāng)空間優(yōu)化，在鄉(xiāng)村人口減少和向城鎮(zhèn)、聚居點(diǎn)流動(dòng)聚集的條件下，有助于避免公共服務(wù)資源的集約化配置，并促進(jìn)不同行政區(qū)域間產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同性增強(qiáng)。

城鄉(xiāng)要素對(duì)流加快，促進(jìn)整合利用成為釋放鄉(xiāng)村資源價(jià)值潛能突破口。青神縣積極引導(dǎo)人才、資本等向鄉(xiāng)村流動(dòng)。一是促進(jìn)資本向農(nóng)村流動(dòng)。鄉(xiāng)村振興財(cái)政支出由2017年的2.3億元增至2021年的5.3億元，年均增幅23.0%，占一般公共財(cái)政預(yù)算比重增至30.5%。同時(shí)，縣財(cái)政設(shè)立鄉(xiāng)村振興風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，撬動(dòng)金融資本和工商資本投入鄉(xiāng)村振興。二是促進(jìn)優(yōu)質(zhì)人才下鄉(xiāng)。實(shí)施“專才下鄉(xiāng)”“筑巢引鳳”“青才回引”等專項(xiàng)計(jì)劃，2017—2021年返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員累計(jì)1352人。

青神縣結(jié)合農(nóng)村承包地改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革和宅基地制度改革，局部試點(diǎn)對(duì)分散化鄉(xiāng)村土地資源的整合式利用模式，從而匹配城市下鄉(xiāng)要素，形成投資規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。一方面，探索承包地去碎片化機(jī)制。抓住全國第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年試點(diǎn)改革契機(jī)，探索建立無地少地農(nóng)戶承包地進(jìn)退機(jī)制，創(chuàng)新承包地延包“確面積不確地塊”確權(quán)模式。另一方面，探索集體建設(shè)用地集中利用機(jī)制。探索集體建設(shè)用地“留白”支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)施以村規(guī)為基礎(chǔ)，調(diào)配建設(shè)用地全面保障產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地。

城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同載體的牽引功能凸顯，有效驅(qū)動(dòng)縣域優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。青神縣強(qiáng)化特色鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、近郊精品旅游路線等城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同平臺(tái)建設(shè)，以線串點(diǎn)、以點(diǎn)帶面促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展。一是建設(shè)10萬畝糧油現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、柑橘現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，啟動(dòng)青竹糧經(jīng)復(fù)合園區(qū)、畜禽種養(yǎng)循環(huán)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等項(xiàng)目，引導(dǎo)倉儲(chǔ)烘干、冷鏈物流等設(shè)施向園區(qū)集中，打通農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城和工業(yè)技術(shù)、設(shè)備應(yīng)用于農(nóng)業(yè)發(fā)展的“梗阻”。二是建設(shè)竹編小鎮(zhèn)，使之成為竹產(chǎn)業(yè)鏈延伸載體、竹產(chǎn)業(yè)價(jià)值展示窗口。三是沿江、沿交通干線等布局農(nóng)產(chǎn)品加工、文化旅游等業(yè)態(tài)，打造近郊精品旅游路線，促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)與消費(fèi)對(duì)接。

上述舉措有效促進(jìn)了鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增值。2016—2020年，青神縣第一產(chǎn)業(yè)增加值增速除2019年略低于全國以外，其余年份均高于全國、全省第一產(chǎn)業(yè)增加值增速。產(chǎn)業(yè)增值的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)避免了耕地撂荒，即便是耕地細(xì)碎化突出，耕地撂荒面積僅占總面積的0.08%。

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)進(jìn)展明顯，但配套制度建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。青神縣持續(xù)加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，2017—2021年累計(jì)投資3554.6萬元，其中財(cái)政投資2304萬元。探索公益事業(yè)管理崗位、引入專業(yè)企業(yè)、產(chǎn)權(quán)所有者等多元管護(hù)模式。通過上述努力，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化進(jìn)展明顯。一是“水電路氣網(wǎng)”基本實(shí)現(xiàn)一體化。城鄉(xiāng)自來水普及率達(dá)98.9%，電、天然氣、寬帶、4G網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)全覆蓋；路網(wǎng)密度達(dá)到2.7公里/平方公里，建制村通客車率達(dá)100.0%。二是鄉(xiāng)村人居環(huán)境大幅改善。農(nóng)村戶用衛(wèi)生廁所普及率達(dá)97.8%，污水、垃圾得到有效處理的村占比分別達(dá)96.2%、100%。三是生產(chǎn)性設(shè)施得以改善。完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)10.2萬畝，占全縣總耕地面積的52.8%。

但基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)以及管護(hù)制度仍需完善。一是空間一體化規(guī)劃制度需要完善。一些基礎(chǔ)設(shè)施采取由縣級(jí)不同部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)等分別規(guī)劃的方式，立足于整體區(qū)域統(tǒng)籌謀劃不足，造成城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差異較大、重復(fù)投資。二是多元主體投資機(jī)制需要健全。以政府投資為主，投資主體單一，融資渠道較窄，社會(huì)資本進(jìn)入不足，難以滿足基礎(chǔ)設(shè)施的多元化、個(gè)性化新需求。三是基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)體系需要理順。垃圾和污水處理涉及收集、處置、排放等多個(gè)環(huán)節(jié)，各個(gè)環(huán)節(jié)推進(jìn)進(jìn)展不一導(dǎo)致管護(hù)、利用效力下降。如一些村民在源頭上對(duì)生活垃圾進(jìn)行分類，但在收運(yùn)環(huán)節(jié)仍將生活垃圾混合處理，實(shí)質(zhì)上未達(dá)到環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。

城鄉(xiāng)公共服務(wù)普惠度顯著提升，瞄準(zhǔn)人口結(jié)構(gòu)變化成為優(yōu)化公共服務(wù)供給的重要考量。立足縣域面積小的優(yōu)勢(shì)，青神縣強(qiáng)化城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡供給。下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理事項(xiàng)130項(xiàng)，40項(xiàng)便民服務(wù)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”。創(chuàng)新“醫(yī)共體”模式，整合13家公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)組建青神醫(yī)院集團(tuán)，建立基層檢查、上級(jí)診斷、區(qū)域互認(rèn)的整合型醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。組建“辦學(xué)共同體”5個(gè)，推行“1+X”辦學(xué)模式，實(shí)現(xiàn)資源共享、師資共用。探索“縣城養(yǎng)老服務(wù)中心+鎮(zhèn)村養(yǎng)老服務(wù)點(diǎn)”三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)陣地。健全城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，最低生活保障和特困供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)均高于省定標(biāo)準(zhǔn)。

青神立足于人口結(jié)構(gòu)變化，有針對(duì)性地調(diào)整公共服務(wù)供給，成為促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)普惠度提升的重要保障。一是根據(jù)人口年齡結(jié)構(gòu)變化，優(yōu)化公共服務(wù)供給內(nèi)容。青神縣65歲以上老人占比達(dá)21.8%，高于全國的13.5%和四川省的16.9%，屬深度老齡社會(huì)?；诖?，青神縣加大了醫(yī)療、養(yǎng)老等服務(wù)供給力度，高臺(tái)鎮(zhèn)諸葛村探索村集體購買服務(wù)開辦“長(zhǎng)者食堂”，創(chuàng)新低齡老人為高齡老人服務(wù)的“以老養(yǎng)老”互助模式。二是根據(jù)人口空間結(jié)構(gòu)變化，優(yōu)化公共服務(wù)供給布局。適應(yīng)人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)趨勢(shì)，增強(qiáng)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的服務(wù)能力。2018—2020年，縣城幼兒園學(xué)生占比由75.4%增至78.4%，同期專職教師數(shù)由63.3%增至63.6%。2020年，縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)技術(shù)人員占比分別為67.6%、18.6%。

多元主體協(xié)同的社會(huì)治理格局逐步形成，社會(huì)組織功能日益凸顯。青神縣構(gòu)建黨建引領(lǐng)和農(nóng)戶、社會(huì)組織等多元主體參與的社會(huì)治理格局，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，創(chuàng)建國家級(jí)鄉(xiāng)村治理示范村2個(gè)、省級(jí)示范村3個(gè)。一是突出黨建引領(lǐng)支撐。58個(gè)村（社區(qū)）“一肩挑”比例實(shí)現(xiàn)100%全覆蓋，“兩委”干部交叉任職比例達(dá)41.0%。創(chuàng)新組織聯(lián)建、人才聯(lián)動(dòng)、發(fā)展聯(lián)推“跨村三聯(lián)”的治理模式。二是筑牢社會(huì)治理的保障支撐。高臺(tái)鎮(zhèn)探索建立“制度+陣地+基金”的社會(huì)治理三維保障體系，共商共議共同遵守的村規(guī)民約，明確獎(jiǎng)懲機(jī)制，規(guī)范村民行為；利用閑置農(nóng)房、村民聚集區(qū)林盤、閑置集體資產(chǎn)等建設(shè)村民議事室；利用村集體收入、政府支持資金形成公益基金，用于舉辦村級(jí)活動(dòng)、購買社會(huì)組織服務(wù)。上述保障體系建設(shè)解決了農(nóng)戶、社會(huì)組織等參與社會(huì)治理面臨無合適渠道、無活動(dòng)載體、無充分激勵(lì)等問題。

值得注意的是，社會(huì)組織在鄉(xiāng)村治理中的靈敏性、專業(yè)性等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)逐步彰顯，在養(yǎng)老服務(wù)、文化活動(dòng)、人居環(huán)境維護(hù)等方面發(fā)揮了更為重要的作用。2018—2020年，全縣服務(wù)于鄉(xiāng)村振興的社會(huì)組織由8個(gè)增至13個(gè)，政府購買社會(huì)組織服務(wù)資金由5萬元增至200萬元。

青神縣高質(zhì)量推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的突破重點(diǎn)

青神縣縣域城鄉(xiāng)融合在取得重要進(jìn)展的同時(shí)，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的功能還未完全發(fā)揮，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力還未徹底展現(xiàn)，還需從以下五個(gè)方面重點(diǎn)突破。

城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量需要進(jìn)一步提升。2020年，青神縣常住人口城鎮(zhèn)化率為46.9%，低于同期全國、全省的63.9%、56.7%；城鎮(zhèn)化增速也低于同期全國、全省水平，以城帶鄉(xiāng)能力尚顯不足。原因在于：一是城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)體系發(fā)育不充分?？h域內(nèi)工業(yè)或服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)培育不足，與周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)作不夠，特別是工業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出萎縮趨勢(shì)，青神縣規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值由2016年的106.5億元降至2020年的74.8億元。第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)吸納能力呈下降趨勢(shì)，第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)從2018年的3.5萬人降至2020年的3.3萬人。二是城鎮(zhèn)化的資金和土地保障力度不足。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本分擔(dān)機(jī)制不健全，縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本雖低于大中城市，但公共支出卻主要由縣級(jí)政府承擔(dān)，財(cái)力有限所導(dǎo)致的公共服務(wù)供給不足，構(gòu)成了人口城鎮(zhèn)化的隱性制約。縣域城鎮(zhèn)化用地需求難以滿足，但城鄉(xiāng)一些閑置、低效利用建設(shè)用地又未盤活。

縣鄉(xiāng)村一體化發(fā)展格局尚未形成。青神縣探索片區(qū)規(guī)劃模式，積極完善城鄉(xiāng)空間格局，但縣鄉(xiāng)村三級(jí)功能銜接性和互補(bǔ)性不足，城鄉(xiāng)融合梯度分布空間格局尚未完全形成。一是鎮(zhèn)村規(guī)劃體系仍需健全。鎮(zhèn)村片區(qū)規(guī)劃覆蓋面不全，導(dǎo)致一些項(xiàng)目落地困難，規(guī)劃編制的人才、資金等保障相對(duì)不足。規(guī)劃編制面臨著人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)、空間分布等深刻變動(dòng)的挑戰(zhàn)。二是鎮(zhèn)村等次級(jí)節(jié)點(diǎn)的帶動(dòng)功能尚未充分顯現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展面臨國土空間用地權(quán)限不足、指標(biāo)不夠的問題，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等服務(wù)能力不足。中心村帶動(dòng)示范能力不足，多村聯(lián)合以整合優(yōu)勢(shì)資源、培育優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展模式等探索實(shí)施還不夠。一些村呈現(xiàn)出孤立發(fā)展?fàn)顟B(tài)，一些城郊村因缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，區(qū)位優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不足，喪失了發(fā)展商貿(mào)物業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等機(jī)遇。一些生態(tài)優(yōu)勢(shì)村缺乏與周邊村的有機(jī)協(xié)同，未整合周邊特色農(nóng)業(yè)資源以完善配套產(chǎn)業(yè)體系，導(dǎo)致發(fā)展受限。

城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的激勵(lì)不足。青神縣積極促進(jìn)城市資本、人才下鄉(xiāng)發(fā)展，但城市現(xiàn)代要素進(jìn)入鄉(xiāng)村主要集中在城市近郊或具有特定資源稟賦的農(nóng)村地區(qū)。一是城市工商資本下鄉(xiāng)的保障體系需要完善。部分村集體在發(fā)展中處于缺位狀態(tài)，對(duì)接外來社會(huì)資本和整合內(nèi)部資源功能發(fā)揮不足。農(nóng)村土地制度改革的集成性和突破不夠，宅基地制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革進(jìn)展相對(duì)滯緩，土地資源零散導(dǎo)致很難形成規(guī)模開發(fā)價(jià)值，一定程度上制約了資本下鄉(xiāng)動(dòng)力。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資以財(cái)政補(bǔ)助和工商資本為主，金融資本的參與不足，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資面臨周期長(zhǎng)、門檻高、估值低等問題。二是人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的激勵(lì)保障機(jī)制等需要健全?？傮w上，人才結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出，涉及農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營的專業(yè)性人才和產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶頭人、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技帶頭人等高層次人才較為稀缺。重要原因是對(duì)返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持政策不足，社保養(yǎng)老、醫(yī)療住房、子女教育等保障政策不健全，對(duì)返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)青年人才的職業(yè)生涯規(guī)劃、指導(dǎo)與管理等尚處缺失狀態(tài)。

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給存在結(jié)構(gòu)性不均衡。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均等化程度顯著提升，但供給結(jié)構(gòu)性差異問題逐步凸顯。一是空間結(jié)構(gòu)不均衡?？h城近郊區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)之間基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給水平存在明顯差異。一些偏遠(yuǎn)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與其他地區(qū)反差明顯，道路、天然氣、安全飲用水等進(jìn)村入戶“堵點(diǎn)”未完全打通。在公共服務(wù)上，離縣城較近的環(huán)城鎮(zhèn)級(jí)片區(qū)聚集了醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)各9個(gè)，均占全縣的75.0%；教育機(jī)構(gòu)13個(gè)，占全縣的81.3%。距縣城較遠(yuǎn)的漢陽片區(qū)的醫(yī)療、養(yǎng)老和教育資源較少；政務(wù)事項(xiàng)縣域內(nèi)無差別受理率僅50%；醫(yī)保報(bào)銷網(wǎng)絡(luò)無法延伸到部分偏遠(yuǎn)村。二是內(nèi)容結(jié)構(gòu)性不均衡。生產(chǎn)性設(shè)施的投資建設(shè)少于生活性設(shè)施，滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)覆蓋面仍需擴(kuò)大，耕地宜機(jī)化改造不足成為重要短板。隨著老齡化、少子化加劇，養(yǎng)老、醫(yī)療服務(wù)供給相對(duì)不足，給保障公共服務(wù)供給帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

鄉(xiāng)村治理能力仍需提升。隨著鄉(xiāng)村外來人口增多和集中居住程度提高，社會(huì)矛盾增加，客觀導(dǎo)致社會(huì)治理難度加大。在主觀層面，鄉(xiāng)村治理存在以下三個(gè)問題：一是鎮(zhèn)級(jí)服務(wù)管理能力不足。建制調(diào)整后鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均面積增加了42.9%，管理事務(wù)增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有監(jiān)督權(quán)無執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法能力的問題開始凸顯。二是村級(jí)社會(huì)治理保障不足。兩項(xiàng)改革后，建制村平均面積增加53.3%，出現(xiàn)人手緊張、工作負(fù)擔(dān)重、公務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)不足等問題。同時(shí)，94.0%的村集體經(jīng)營性收入低于5萬元，難以為社會(huì)治理活動(dòng)提供資金保障。三是基層治理組織體系需要完善。在黨建引領(lǐng)作用持續(xù)強(qiáng)化和治理制度體系不斷健全的同時(shí)，農(nóng)民和社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的制度建設(shè)、平臺(tái)載體搭建和激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建等還處于局部實(shí)施階段，導(dǎo)致部分村民參與公共事務(wù)的主動(dòng)性不足，社會(huì)組織作用發(fā)揮不充分。

對(duì)策建議

結(jié)合青神縣以及全省其他地區(qū)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展中面臨的共性問題，提出以下五個(gè)方面的對(duì)策建議。

提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，增強(qiáng)以城帶鄉(xiāng)能力。完善縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)體系，提升縣城綜合服務(wù)能力，增強(qiáng)以城帶鄉(xiāng)能力。一是培育縣域內(nèi)富民產(chǎn)業(yè)。促進(jìn)機(jī)械制造等產(chǎn)業(yè)融入成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈產(chǎn)業(yè)協(xié)作配套體系，承接勞動(dòng)密集的制造業(yè)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域暢聯(lián)互通，提升縣域經(jīng)濟(jì)就業(yè)吸納能力。結(jié)合竹藝竹業(yè)、柑橘產(chǎn)業(yè)等縣域優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，延伸加工鏈條，升級(jí)“農(nóng)業(yè)+”多元新業(yè)態(tài)，將產(chǎn)業(yè)鏈主體留在縣域、價(jià)值鏈留給農(nóng)民。二是實(shí)施縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)行動(dòng)。補(bǔ)齊縣城公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施等短板，強(qiáng)化縣城建設(shè)的資金、土地等保障，探索縣域內(nèi)存量低效建設(shè)用地再開發(fā)。三是完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保障機(jī)制。保障進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的隱性約束。落實(shí)“人地錢掛鉤”機(jī)制，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化配套政策。

打造城鄉(xiāng)融合多層級(jí)節(jié)點(diǎn)，構(gòu)建縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)新格局。打造“縣城—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村”多層級(jí)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展節(jié)點(diǎn)，健全縣鄉(xiāng)村一體化發(fā)展體制機(jī)制。一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間分布。遵循農(nóng)村人口流動(dòng)趨勢(shì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，在合理強(qiáng)化縣城人口集中規(guī)?；A(chǔ)上，差異化推進(jìn)鄉(xiāng)村居民適度聚居和分區(qū)分類布置居民點(diǎn)，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源規(guī)劃的數(shù)量、區(qū)位、規(guī)模的合理配置。推廣涉及多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的片區(qū)規(guī)劃模式，鼓勵(lì)強(qiáng)村帶弱村共同編制規(guī)劃，避免高成本、不切實(shí)際的村莊規(guī)劃全覆蓋。二是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)銜接城鄉(xiāng)功能。實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三個(gè)中心”打造工程，推動(dòng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、加工流通企業(yè)向鎮(zhèn)域集聚，增強(qiáng)聯(lián)農(nóng)帶鄉(xiāng)能力，打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心；完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)資源配置，打造區(qū)域服務(wù)中心；加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)賦能力度，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、依法行政和公共服務(wù)的能力，解決好人員編制、經(jīng)費(fèi)保障和執(zhí)法權(quán)限等問題，打造區(qū)域治理中心。三是完善多村聯(lián)合發(fā)展模式。建立村域之間的開放合作機(jī)制，支持成立多村聯(lián)合黨委，推廣多村集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)營發(fā)展模式，鼓勵(lì)建立產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體等，強(qiáng)化鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多點(diǎn)支撐帶動(dòng)，催生城鄉(xiāng)融合發(fā)展新動(dòng)力。

完善城鄉(xiāng)要素雙向自由流動(dòng)機(jī)制，有序釋放鄉(xiāng)村發(fā)展活力。以集成深化農(nóng)村改革為核心，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向循環(huán)流動(dòng)。一是強(qiáng)化村集體城鄉(xiāng)要素對(duì)接載體功能。探索以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主導(dǎo)，以規(guī)劃為手段，收儲(chǔ)和整合利用分散的集體建設(shè)用地、閑置宅基地等土地資源，有效匹配下鄉(xiāng)的資本、人才等要素，發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)、新型鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。二是強(qiáng)化金融資本服務(wù)鄉(xiāng)村振興。完善金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)的有效激勵(lì)機(jī)制，有序開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)及承包地經(jīng)營權(quán)等各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保融資。三是完善人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)服務(wù)激勵(lì)機(jī)制。完善返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人才的創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療、住房、子女教育等扶持政策，構(gòu)建財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金轉(zhuǎn)換使用機(jī)制，增強(qiáng)職業(yè)農(nóng)民社保扶持政策的持續(xù)性，吸引電子商務(wù)、農(nóng)業(yè)技術(shù)等專業(yè)型人才以及各類帶頭人才。創(chuàng)新人才引育留用的鏈條化模式，完善職業(yè)規(guī)劃指導(dǎo)體系，吸引青年人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)。

改善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生活質(zhì)量等值。加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)改善力度，打造城鄉(xiāng)等值的美好生活。一是推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)村入戶。全面織密縣鄉(xiāng)路網(wǎng)、保障城鄉(xiāng)供水安全，有條件的地區(qū)探索城鄉(xiāng)燃?xì)?、供水、污水“一網(wǎng)通管”，加強(qiáng)鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打通農(nóng)村物流“最后一公里”，同時(shí)創(chuàng)新推廣社區(qū)參與式的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)模式。二是一體化完善村級(jí)公共服務(wù)。鼓勵(lì)城市醫(yī)生、教師、規(guī)劃師等人才下鄉(xiāng)服務(wù)，通過組建聯(lián)合體、托管、結(jié)對(duì)等方式，促進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、文體等公共服務(wù)普惠共享。三是優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)。加大農(nóng)田水利、智慧精準(zhǔn)灌溉等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性設(shè)施建設(shè)力度，深入實(shí)施土地宜機(jī)化整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，補(bǔ)齊冷鏈物流、加工倉儲(chǔ)、農(nóng)產(chǎn)品電商等設(shè)施短板。結(jié)合人口老齡化趨勢(shì)，推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老設(shè)施均衡布局，推廣低齡老人服務(wù)高齡老人的互助養(yǎng)老模式，推行政府購買社會(huì)組織服務(wù)提供養(yǎng)老服務(wù)。

提升鄉(xiāng)村治理能力，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理格局現(xiàn)代化?；卩l(xiāng)村治理對(duì)象、治理需求復(fù)雜化及基層治理難度不斷增加的現(xiàn)實(shí)，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)社會(huì)治理體系，提升治理能力現(xiàn)代化水平。一是強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理要素保障。加大村（社區(qū)）運(yùn)行資金保障力度，強(qiáng)化基層干部隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)施村黨組織帶頭人隊(duì)伍優(yōu)化提升行動(dòng)，健全基層干部發(fā)展性和榮譽(yù)性激勵(lì)機(jī)制。強(qiáng)化減負(fù)提能，推動(dòng)村（社區(qū)）干部將精力轉(zhuǎn)移至產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、社會(huì)治理等主責(zé)主業(yè)上來。二是完善鄉(xiāng)村治理組織體系。以系統(tǒng)、科學(xué)、精準(zhǔn)的考評(píng)體系和發(fā)展性激勵(lì)機(jī)制為重要支撐，探索縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)以及社會(huì)公眾、社會(huì)組織等多元主體參與社會(huì)治理的新路徑，賦能和推動(dòng)多元主體共管共治。加強(qiáng)各類自治組織規(guī)范化制度化建設(shè)，健全村級(jí)議事協(xié)商制度，有序孵化和引進(jìn)社會(huì)組織，強(qiáng)化農(nóng)民參與基層治理的內(nèi)生動(dòng)力。三是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化。加強(qiáng)政策、資源、主體之間協(xié)同和統(tǒng)籌，探索構(gòu)建“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+服務(wù)平臺(tái)”的新治理機(jī)制。

[課題組成員：郭曉鳴、溫國強(qiáng)、陸曉玲、盧瑛琪、王璐、張耀文。本文為清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院2023年重點(diǎn)研究課題“縣域城鄉(xiāng)融合問題研究”（課題編號(hào)：CIRS2023—6）的階段性研究成果]