農(nóng)村宅基地管理與改革的思考

李愛新

摘 要：本文在深入調(diào)研的基礎上，從超面積使用、“一戶多宅”、宅基地閑置和少量“多戶一宅”等4個方面認真歸納總結(jié)了農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀，對存在的弊端和隱患進行了分析。針對問題提出了加強組織領導、建章立制，加強法律政策宣傳、加大培訓力度，規(guī)范宅基地審批管理，盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，建立統(tǒng)計調(diào)查制度等一些合理化建議，為深化宅基地制度改革、助推鄉(xiāng)村振興提供借鑒。

關鍵詞：農(nóng)村宅基地；“一戶一宅”；閑置宅基地；審批管理

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施，農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理是繞不過去的一個重大課題，加強農(nóng)村宅基地規(guī)范管理意義重大、勢在必行。采取走訪群眾，與鄉(xiāng)、村兩級干部座談，辦理人大、政協(xié)提案，處理信訪等方式，結(jié)合河南省濮陽縣宅基地摸底清查統(tǒng)計數(shù)據(jù)，筆者對濮陽縣宅基地的錯綜復雜現(xiàn)狀有了一定掌握，同時也產(chǎn)生一些深刻思考并提出建議。

一、農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀

（一）超面積使用現(xiàn)象較多

1982年6月26日，《河南省村鎮(zhèn)建房用地管理實施辦法》實施，規(guī)定平原地區(qū)平均每戶建房規(guī)劃用地不得超過二分半。由于歷史原因，農(nóng)村宅基地面積超標的情況比較常見。因為原來的宅基地面積大，1982年劃分宅基地時，工作難度大，大部分沒有執(zhí)行二分半的標準，甚至后來規(guī)劃的村莊，執(zhí)行的面積標準也大于二分半。有的鰥夫去世后，宅基地直接給了兄弟或者侄子。他們的宅基地往往相鄰，于是合并成了一處宅基地。也有村民把宅基地給了自己的兄弟、侄子或者流轉(zhuǎn)給了鄰居。由于以上種種原因，造成了農(nóng)村宅基地超面積的現(xiàn)狀。

（二）“一戶多宅”現(xiàn)象有一定占比

《河南省村鎮(zhèn)建房用地管理實施辦法》的實施，基本上實現(xiàn)了“一戶一宅”。大部分村莊按照家中男孩兒數(shù)量劃分宅基地，一個男孩兒一宅，父母隨其中一個兒子居住。一些村莊基礎設施不夠完善，村莊沒有規(guī)劃，存在“斷頭路”“布袋街”，街道、胡同狹窄，排水設施不夠便利。由于以上種種原因，一些農(nóng)戶在交通便利、排水方便的村頭路邊、自留地等地方私自建房。同時，他們也不放棄原來的宅基地，從而形成了“一戶多宅”現(xiàn)象。有的農(nóng)戶接受了鰥夫兄弟、叔伯的宅基地，或者以流轉(zhuǎn)方式接受了其他村民的宅基地；有的因為婆媳摩擦等家庭矛盾，老人隨便找個地方，與兒子分開居住。這些因素導致“一戶多宅”現(xiàn)象的出現(xiàn)。2022年年報統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，濮陽縣農(nóng)戶數(shù)256291戶，占有兩處及以上宅基地的農(nóng)戶數(shù)22125戶，占比8.63%。

（三）宅基地閑置問題較為普遍

在人居環(huán)境整治工作中發(fā)現(xiàn)，村里有很多殘垣斷壁、荒廢住宅和空閑宅基地。根據(jù)摸底清查統(tǒng)計數(shù)據(jù)，閑置宅基地較為普遍，幾乎每個村或多或少都有，由此也加劇了村落“空心化”現(xiàn)象。經(jīng)調(diào)查分析，農(nóng)村閑置宅基地存在的原因有以下幾個方面。一是隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，大批農(nóng)民涌入城市務工。有條件的農(nóng)民直接在務工地購房，長期不回農(nóng)村，或者戶口遷出，不在老宅基地上翻新房，還占著老宅基地。二是鄉(xiāng)村規(guī)劃不夠合理，或者規(guī)劃實施過程中，由于種種原因未能完全按照規(guī)劃進行建設，造成部分群眾住進新宅而未退出原來的老宅基地。還有極少部分群眾零零散散地在原來的宅基地上居住，一個村莊的居住情況參差不齊。三是大部分農(nóng)村宅基地都是村組成立的時候分配的，幾十年來，宅基地的使用權基本沒有變化。人口自然變更后，死亡人員依然享有的宅基地沒有及時清退，造成廢舊宅基地閑置。2022年年報統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，濮陽縣宅基地宗數(shù)284325宗，閑置宅基地宗數(shù)17960宗，占比6.32%。

（四）存在少量“多戶一宅”現(xiàn)象

家里男孩兒多的農(nóng)戶，宅基地一代一代傳承。該分戶居住的農(nóng)戶無法分開居住，導致“多戶一宅”現(xiàn)象。2022年年報統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，濮陽縣農(nóng)戶數(shù)256291戶，兩戶及兩戶以上共用一處宅基地的農(nóng)戶數(shù)957戶，占比0.37%。

二、農(nóng)村宅基地存在問題產(chǎn)生的不利影響

超面積使用、“一戶多宅”、宅基地閑置、“多戶一宅”等現(xiàn)狀，造成土地浪費、出現(xiàn)“空心村”、人居環(huán)境差、村莊投入成本高等現(xiàn)象，甚至影響到國家糧食安全，產(chǎn)生諸多弊端，存在不少隱患。

（一）造成土地浪費，阻礙了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展

超大面積宅基地不能充分利用，處在粗放低效使用狀態(tài)。尤其是大量的閑置宅基地造成了土地的極大浪費，降低了土地資源的利用效率和農(nóng)民的財產(chǎn)性收益，也阻礙了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。當前耕地保護政策嚴格，成功人士、鄉(xiāng)土人才等返鄉(xiāng)創(chuàng)辦小微企業(yè)難以找到合適土地。大部分空閑宅基地和空閑地沒有整合，阻礙鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（二）影響村容村貌，降低了人居環(huán)境質(zhì)量

廢棄房屋長期無人居住、破敗不堪，環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差，對周圍居民的生活環(huán)境造成嚴重影響。廢棄舊房無人管理，存在諸多坍塌、失火等安全隱患，這些都嚴重影響了村容村貌，降低了農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量。

（三）增加公共基礎設施建設難度，提高了村莊投入成本

由于村民居住不集中，村落分布面積過大，增加了村莊改電、通水、通氣、修路等公共基礎設施建設難度，提高了村莊投入成本。

（四）亂占耕地建房，影響了國家糧食安全

一部分該分戶的“多戶一宅”家庭沒有建設用地可分，又迫于結(jié)婚、立業(yè)、生活等需求，違規(guī)在承包地上建房，破壞基本農(nóng)田，造成了耕地浪費、耕地“非農(nóng)化”，嚴重威脅國家糧食安全。

三、農(nóng)村宅基地管理與改革建議

面對農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀和不利影響，如何盤活農(nóng)村宅基地這一“沉睡資產(chǎn)”就成為農(nóng)村土地制度改革的重點和難點。近兩年，有一些人大代表、政協(xié)委員提出清理殘垣斷壁、收回空閑宅基地、治理“空心村”等提案，建議合理分配集體資源，優(yōu)先保障村民建設用地合理需求，實現(xiàn)戶有所居。以自營、出租、入股等方式將閑散宅基地用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、庭院經(jīng)濟、創(chuàng)辦小微企業(yè)，給集體經(jīng)濟發(fā)展騰地騰空間。

（一）加強組織領導，建章立制

為規(guī)范和加強村民新建、改建、擴建、翻建住房管理，2021年1月，河南省政府制定出臺了《河南省農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理辦法》。緊接著，濮陽市政府也立即制定了貫徹該辦法的實施方案。2021年4月，濮陽縣成立了領導小組，并出臺了《濮陽縣農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理實施辦法》。以上文件為開展宅基地管理工作提供了重要依據(jù)，也為保障農(nóng)民居住權利、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、實施鄉(xiāng)村建設行動、建設美麗鄉(xiāng)村、提高農(nóng)民建房質(zhì)量、保障農(nóng)民生命財產(chǎn)安全、制止農(nóng)村亂占耕地、實現(xiàn)農(nóng)村建房集約節(jié)約用地提供了政策支撐。同時，為理順管理體制、完善基層治理體系開辟了道路，使宅基地管理工作能夠有章可循、有規(guī)可依，使農(nóng)村宅基地和村民自建住房不但有人管，而且能管得住、管得好。

（二）加強法律政策宣傳，加大培訓力度

規(guī)范農(nóng)村宅基地管理，使各級文件精神落地實施，必須做好農(nóng)村宅基地管理法律政策宣傳。采取制作發(fā)放宣傳手冊、宣傳單，懸掛橫幅，粉刷墻體標語，制作、播放法律政策摘要錄音等靈活多樣的方式，在各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府駐地、各行政村、相關微信工作群把農(nóng)村宅基地管理法律政策宣傳到位。充分利用報紙、廣播、電視、微信等手段，宣傳好、解讀好有關法律法規(guī)，提高農(nóng)村宅基地政策和法規(guī)的知曉率，防止政策走樣變形，爭取群眾認同支持。讓各級管理工作人員熟悉政策，加強工作指導，讓廣大群眾了解、知曉法律政策，自覺依法依規(guī)用地建房，有效杜絕超面積使用、“一戶多宅”、占用耕地等違法違規(guī)行為，為加強農(nóng)村宅基地管理營造良好的輿論氛圍。此外，還要分級分批培訓縣、鄉(xiāng)、村宅基地管理工作人員，采取集中培訓、線上培訓、實地觀摩等多種形式，讓一線工作人員精準掌握政策，成為政策的“明白人”，不斷提高業(yè)務本領，順利開展工作。

（三）規(guī)范宅基地審批管理

加強農(nóng)村宅基地管理、暢通宅基地審批渠道尤為重要。宅基地審批職能權限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立隊伍，理順管理體制，規(guī)范管理程序，正常開展宅基地審批工作，以滿足群眾建房實際需求。要嚴把申請資格關，對照宅基地申請審批條件。符合條件的農(nóng)戶，按照程序?qū)徟?；不符合條件的，告知申請農(nóng)戶未通過原因，堅決不予審批。嚴格執(zhí)行“一戶一宅”規(guī)定，充分運用農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革成果，科學合理確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，完善“戶”的認定辦法，保障成員宅基地資格權，嚴格以戶為單位分配宅基地。要嚴把審批關，按照村民申請、小組討論、村級審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批的程序，制訂審批辦事指南，建立審批工作臺賬，完善聯(lián)審聯(lián)辦制度，做到審批公開、公平、公正。嚴格執(zhí)行宅基地面積標準，原則上優(yōu)先審批村莊空閑宅基地，嚴控新增宅基地。要嚴把執(zhí)法監(jiān)督關，落實宅基地申請審查到場、批準后丈量批放到場、住宅建成后核查到場等“三到場”要求。開展宅基地用地建房全程監(jiān)管。要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊伍職能，開展動態(tài)巡查，及時發(fā)現(xiàn)和處置各類宅基地違法行為，防止產(chǎn)生違法違規(guī)占地現(xiàn)象。為更好地暢通宅基地審批渠道，在各行政村設立宅基地協(xié)管員，負責本村村民宅基地建房申請資格初步審查，協(xié)助村民準備各項材料并進行收集整理、歸檔、代辦上交，負責本村村民宅基地申請報建、現(xiàn)場勘查、開工查驗、過程監(jiān)督、實地驗收等各個環(huán)節(jié)的把關審查。

（四）盤活利用閑置宅基地和閑置住宅

對閑散宅基地、村內(nèi)空閑地和村周邊的坑塘進行整理，因地制宜盤活利用。把零星分散的宅基地建成游園、樹園、果園、菜園，倡導“一宅變四園”；把連片的閑置宅基地建成文化生活廣場、村莊景觀、文化景觀等；把有利用價值的閑置住宅開發(fā)成鄉(xiāng)村博物館、圖書室、延時學習屋、老年活動室等村民活動場所；對有特色的閑置村莊倡導發(fā)展文化旅游和農(nóng)事體驗活動等。為規(guī)范有序開展閑置宅基地和閑置住宅盤活利用，建議選擇一批主要領導重視、村“兩委”班子健全且戰(zhàn)斗力強、農(nóng)村宅基地管理規(guī)范、村集體經(jīng)濟基礎好、村民積極參與的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用試點示范，然后總結(jié)經(jīng)驗、示范帶動、逐步推廣，探索出一套規(guī)范、可行、高效的運行機制和管理模式。

（五）建立統(tǒng)計調(diào)查制度

調(diào)查摸底是一項十分重要的基礎工作。要組織開展宅基地和農(nóng)房利用現(xiàn)狀調(diào)查，充分利用第三次全國國土調(diào)查、農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、不動產(chǎn)確權登記等數(shù)據(jù)，全面摸清宅基地規(guī)模、布局和利用情況底數(shù)，為以后完善宅基地管理辦法、管好用好宅基地提供依據(jù)和數(shù)據(jù)支撐。逐步建立宅基地基礎信息數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)，推進宅基地申請、審批、流轉(zhuǎn)、退出、違法用地查處等信息化管理。

四、結(jié)語

農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀錯綜復雜，管理點多、線長、面廣，基層的審批、監(jiān)督、執(zhí)法、糾紛仲裁力量薄弱，做好農(nóng)村宅基地管理任重道遠。需要進一步完善工作機制，因地制宜積極探索科學管理的有效措施、方法和路徑，穩(wěn)慎推進，實現(xiàn)資源的合理配置，為建設和美鄉(xiāng)村、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興打好基礎，為保障農(nóng)民合法權益、確保農(nóng)村和諧穩(wěn)定作出貢獻。

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