農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承問題初探

范明亞+卞輝

摘 要：作為用益物權(quán)與的宅基地使用權(quán)，它往往關(guān)系著農(nóng)民一生中最貴重的財(cái)產(chǎn)，無論是法律還是社會(huì)中，都有著允許其繼承的基礎(chǔ)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的繼承問題的順利解決，不僅是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，對(duì)新形勢(shì)下我國(guó)土地制度改革順利進(jìn)行具有重要意義。允許宅基地使用權(quán)的繼承的意義重大，應(yīng)以保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)為原則，無關(guān)繼承主體，無關(guān)社會(huì)保障，應(yīng)設(shè)置一定的條件，讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)在此條件下可以繼承。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；使用權(quán)；繼承

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，在30省份農(nóng)村戶口被取消的社會(huì)大背景下，要想更好的發(fā)揮用益物權(quán)的屬性，就必須允許宅基地使用權(quán)繼承，同時(shí)農(nóng)民的民事權(quán)利中私有財(cái)產(chǎn)權(quán)也要求其可以繼承。今天，“三農(nóng)”問題愈發(fā)突出，農(nóng)村戶籍改革最重要也是農(nóng)民最關(guān)心的問題仍然是土地問題，可見土地問題是“三農(nóng)”中最為關(guān)鍵的問題。若要解決此問題，不僅僅農(nóng)民法人財(cái)產(chǎn)性收入可以增加，個(gè)人利益與集體利益之間的矛盾也可以化解。

一、宅基地使用權(quán)的含義及其法律性質(zhì)

（一）含義

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，在其集體所有的土地上，建筑自有房屋及附屬設(shè)施，并對(duì)宅基地享有的占有、使用和有限處分的權(quán)利。[1]這種權(quán)利的設(shè)定有特殊的時(shí)代背景，而城市宅基地是歷史遺留的產(chǎn)物，在此不多陳述。其中，農(nóng)村宅基地農(nóng)戶或村民個(gè)人為了居住建設(shè)住宅及其附屬物而占有、利用本集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，主要包括三種類型：建了房屋、建過房屋或決定用于建造房屋的土地，建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物或不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地。[2]

（二）法律性質(zhì)

宅基地使用權(quán)在《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》中被設(shè)定為一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)宅，這是我國(guó)特有的一種用益物權(quán)形式，是指農(nóng)村居民及少數(shù)城鎮(zhèn)居民為建造自有房屋對(duì)集體土地所享有的占有、使用的權(quán)利。[3]在我國(guó)《物權(quán)法》中，宅基地使用權(quán)也被規(guī)定為用以物權(quán)，無論是從用益物權(quán)的特征還是其他方面考慮，宅基地使用權(quán)都具有用益物權(quán)的屬性。用益物權(quán)是一種他物權(quán)，是在一定范圍內(nèi)對(duì)他人所有的無進(jìn)行使用、收益的物權(quán)，其以對(duì)物的占有為前提，對(duì)標(biāo)的物的使用、收益為主要內(nèi)容，同時(shí)也是限制物權(quán)，是在他人所有之物上設(shè)定的物權(quán)。宅基地使用權(quán)是一種通過集體經(jīng)濟(jì)組織審批，在集體所有的土地上設(shè)定的用益物權(quán)，用途一經(jīng)批準(zhǔn)不得更改。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)允許繼承的可行性

（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以繼承的法律基礎(chǔ)

法律相關(guān)規(guī)定為宅基地使用權(quán)的繼承提供了可能性。

《憲法》第13條明確對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)做了相關(guān)保護(hù)規(guī)定，若不是因公共利益需要，任何人不得侵犯公民的私有財(cái)產(chǎn)。憲法是國(guó)家的根本大法，它的法律效力最高，其他法律不得與之相抵觸?！睹穹ㄍ▌t》第5條也對(duì)公民的民事權(quán)益作出了相關(guān)規(guī)定。據(jù)此，農(nóng)民依法在宅基地上建造的房屋屬于公民私有財(cái)產(chǎn)，受《憲法》和《民法通則》保護(hù)，任何人和組織不得侵犯。《繼承法》第3條也提到房屋是公民個(gè)人的合法財(cái)產(chǎn)。據(jù)此，在農(nóng)村宅基地上建造的房屋屬于公民的遺產(chǎn)，繼承人可以依法繼承?！段餀?quán)法》第4條明確規(guī)定任何人不得侵犯公民的合法物權(quán)，其受法律保護(hù)。宅基地使用權(quán)被規(guī)定為用益物權(quán)一章，理應(yīng)受法律保護(hù)。

根據(jù)《物權(quán)法》農(nóng)村宅基地上的房屋所有權(quán)與城市房屋所有權(quán)同為物權(quán)，理應(yīng)受到平等保護(hù)，所以它們的繼承權(quán)也應(yīng)受到同等保護(hù)。作為同位階的物權(quán)，按照“同地同權(quán)”原則，城鎮(zhèn)居民的建設(shè)用地可以繼承，農(nóng)村居民的宅基地使用權(quán)也應(yīng)當(dāng)可以繼承。有學(xué)者認(rèn)為宅基地使用權(quán)是農(nóng)民享有的一項(xiàng)福利待遇，其承擔(dān)了農(nóng)村一定的社會(huì)保障功能，城市中的城鎮(zhèn)居民建設(shè)用地使用權(quán)也是一種福利待遇。但這兩種權(quán)利的福利性待遇截然不同，因?yàn)槌擎?zhèn)居民建設(shè)用地使用權(quán)人的繼承人可以繼承福利性分房。農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)，在法律地位上應(yīng)與城市土地使用權(quán)相平等，依法農(nóng)村居民應(yīng)該與城鎮(zhèn)居民一樣可以繼承父母的房屋及其宅基地。此外，法律并未明確規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)不可以繼承，只是規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)不得抵押、轉(zhuǎn)讓、出租。法理中法無禁止即可為，所以應(yīng)當(dāng)允許繼承宅基地使用權(quán)。

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以繼承的社會(huì)基礎(chǔ)

1、農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立為宅基地使用權(quán)的繼承提供了可能

社會(huì)保障制度是一個(gè)國(guó)家的安全網(wǎng)，保障基本民生。目前，我國(guó)社會(huì)保障體系初步形成，主要包括農(nóng)村居民最低生活保障制度、五保供養(yǎng)制度、農(nóng)村居民醫(yī)療救助制度、新型合作醫(yī)療制度、自然災(zāi)害生活救助制度，2011年國(guó)家出臺(tái)了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的新政策，農(nóng)村群眾基本生活得到初步保障。為了讓村民的生活得到基本的保障，國(guó)家進(jìn)行了一系列的重大決策部署。早在2007年，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》中對(duì)建立農(nóng)村低保制度相關(guān)事務(wù)提出了詳細(xì)的要求。比如對(duì)建立農(nóng)村最低生活保障制度的意義、目標(biāo)、適用范圍、參保對(duì)象等都作了明確的要求，在低保制度的實(shí)施方面，也要求資金發(fā)放要及時(shí)到位。范圍、合理有序地落實(shí)低保資金發(fā)放，以此達(dá)到最大程度的確保農(nóng)村最低生活保障制度能夠順利實(shí)施。此外，中西部地區(qū)除市區(qū)以外的農(nóng)民，只要參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，都不僅可以得到中央財(cái)政對(duì)每人按人均10元的補(bǔ)助金，也可以得到地方財(cái)政人均不得低于10元的補(bǔ)助金，據(jù)馬曉偉介紹，截止2014年，新農(nóng)合參合率持續(xù)穩(wěn)定在95%以上，各級(jí)財(cái)政對(duì)新農(nóng)合人均補(bǔ)助達(dá)到320元。并且，據(jù)相關(guān)資料顯示，再有不到5年的時(shí)間基本覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系將建立，宅基地使用權(quán)卸除作為農(nóng)民的生存保障的重?fù)?dān)提供了可能性。

2、符合構(gòu)建和諧社會(huì)的總要求

構(gòu)建和諧社會(huì)要求做到公平正義，妥善協(xié)調(diào)社會(huì)各方面的利益關(guān)系。在中國(guó)農(nóng)村，一直有繼承祖屋和宅基地的傳統(tǒng)。祖屋是農(nóng)民居住的地方，更有一定的文化內(nèi)涵，是凝聚整個(gè)家族的紐帶。新一代的城鎮(zhèn)居民，絕大部分實(shí)在重傳統(tǒng)倫理、念家思鄉(xiāng)的道德觀念及其嚴(yán)重的影響下走出農(nóng)村的，農(nóng)村的房屋對(duì)大家來說是感情歸宿，亦是漂泊在外村民心底的根基，這些無不告訴人們我國(guó)是一個(gè)重視倫理道德的國(guó)家。對(duì)于我國(guó)宅基地使用權(quán)的繼承問題，必須要顧及國(guó)情，讓每一個(gè)家庭成員無論其是否是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員的合法權(quán)益都不受侵犯。只要是合法繼承人，在宅基地使用權(quán)人死亡以后，就應(yīng)允許繼承人繼承農(nóng)村房屋，并且享有完整的所有權(quán)。允許宅基地使用權(quán)繼承是國(guó)情也是社會(huì)發(fā)展的必然要求，社會(huì)穩(wěn)定也是構(gòu)建和諧社會(huì)的要求。

三、完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承的對(duì)策

目前我國(guó)共有近70萬個(gè)行政村，繼承宅基地使用權(quán)的現(xiàn)象并不罕見，相反普遍存在，農(nóng)民有房可居，可見允許繼承并不會(huì)破壞其社會(huì)保障功能。據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，農(nóng)民的住房面積年年呈上升趨勢(shì)。并且農(nóng)民的保障是社會(huì)保障，農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民有同等的權(quán)利享受國(guó)家社保，不應(yīng)通過禁止農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的繼承來作為農(nóng)民生活的保障。通過保障農(nóng)民生活，是國(guó)家對(duì)農(nóng)民的義務(wù)和責(zé)任，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障功能，須依法建立和完善社會(huì)保障機(jī)制。

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

1、由法律明確規(guī)定農(nóng)村宅基地及其附屬的房屋可以繼承，且繼承人不受身份的限制。原因有二：首先，提高立法位階，維護(hù)國(guó)家法律統(tǒng)一實(shí)施，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，從而通過農(nóng)民維護(hù)國(guó)家法律權(quán)威。其次隨著社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)教育的重視程度越來高，因?qū)χR(shí)的渴望進(jìn)城的越來越多，進(jìn)城務(wù)工的規(guī)模亦日益變大，農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況早已不同以往，對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的限制已經(jīng)沒有原本的作用。若人為的限制本集體成員的身份，會(huì)造成對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的侵犯。城鄉(xiāng)不同主體物權(quán)的不平等對(duì)待，也會(huì)擴(kuò)大城鄉(xiāng)之間的差距，影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

2、修改《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，明確附有房屋的宅基地使用權(quán)可以繼承。根據(jù)《物權(quán)法》146條附著物與宅基地使用權(quán)須一并處分，所以宅基地使用權(quán)繼承必須與附屬其上的房屋一并進(jìn)行?？梢岳^承的只能是附有房屋的宅基地，而集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)收回?zé)o附著物的宅基地，不可繼承。允許宅基地使用權(quán)繼承在很大程度上是為了保護(hù)公民的合法財(cái)產(chǎn)不受侵害，宅基地使用權(quán)不屬于被繼承人的遺產(chǎn)，當(dāng)宅基地上無附著的房屋時(shí)，當(dāng)然不可繼承。為了有效的監(jiān)管，在發(fā)生房屋繼承時(shí)，就必須將宅基地使用權(quán)與房屋繼承的手續(xù)一起辦理，使宅基地使用權(quán)和繼承房屋的權(quán)屬得到明確，這有利于組織更好的掌握宅基地使用權(quán)歸屬的情況，也可以有效防止土地資源浪費(fèi)。

（二）健全農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制

因集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地承擔(dān)著社會(huì)保障功能，宅基地使用權(quán)是否可以繼承還沒有法律法規(guī)作出明確規(guī)定。嚴(yán)格的人身依附性是一些學(xué)者反對(duì)宅基地使用權(quán)繼承的主要理由，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員沒有資格取得宅基地，若取消身份限制，那宅基地的保障功能必然消失，因此加快建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系刻不容緩。

現(xiàn)今的城市，若沒有強(qiáng)大的社會(huì)保障體系，就不會(huì)有房地產(chǎn)市場(chǎng)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)的繁榮，同樣的，農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)也關(guān)系著農(nóng)村宅基地市場(chǎng)的發(fā)展。努力提高農(nóng)村社保水平，健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，讓農(nóng)民投入宅基地市場(chǎng)之后無后顧之憂，為農(nóng)村宅基地入市創(chuàng)造良好的社會(huì)條件，讓宅基地使用權(quán)充分發(fā)揮其用益物權(quán)的性能。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的生活水平因社會(huì)保障體系的不斷完善得到了極大的提高，基本可以通過社保來維護(hù)。而且宅基地的社會(huì)保障功能早已不像以往那樣有效，相反可能會(huì)限制農(nóng)民的收入。有學(xué)者曾經(jīng)指出，因宅基地使用權(quán)是建立在城鄉(xiāng)分割的戶籍制度上的，農(nóng)民通過地上附著物獲得收入的途徑受到了限制，由此可見，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的繼承需要有完善的社會(huì)保障體系。

（三）明確宅基地使用權(quán)繼承的條件

1、繼承人須支付相應(yīng)的費(fèi)用

根據(jù)繼承人的身份不同，應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定村民宅基地的面積必須符合省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)且只能有一處。對(duì)于是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，對(duì)于超出自己原有的宅基地面積與所繼承的面積的總和的面積應(yīng)該支付相應(yīng)的費(fèi)用。對(duì)于非本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，對(duì)于繼承的宅基地使用權(quán)按整體面積支付補(bǔ)償費(fèi)用。這不僅可以保護(hù)公民的合法財(cái)產(chǎn)，還可以化解集體利益和個(gè)人利益的沖突，同時(shí)增加農(nóng)民的收入。

2、通過繼承獲得的宅基地使用權(quán)有一定的期限

宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)，而用益物權(quán)是有期限的，同理時(shí)間限制也應(yīng)該適用于宅基地使用權(quán)。將所繼承宅基地使用權(quán)上的附著物的自然壽命作為宅基地使用權(quán)期限，即房在地在，宅基地使用權(quán)隨著房屋因自然原因損毀滅失而終止，此時(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)將收回宅基地。集體經(jīng)濟(jì)組織成員因此而無宅基地的，可以另行申請(qǐng)，而非集體經(jīng)濟(jì)組織成員則不可申請(qǐng)。通過繼承獲得的宅基地使用權(quán)，繼承人可以修繕、改建但不可以擴(kuò)建。

3、集體組織可以在合理情況下收回宅基地使用權(quán)

可以設(shè)立自動(dòng)消滅時(shí)效制度，這針對(duì)繼承人不是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員且沒有宅基地的情況，在一定時(shí)間內(nèi)，若繼承人不對(duì)所繼承的宅基地加以合法合理處置，集體經(jīng)濟(jì)組織需收回其繼承的宅基地使用權(quán)，此時(shí)繼承者可以選擇將房屋出售給集體經(jīng)濟(jì)組織或該集體經(jīng)濟(jì)組織中沒有宅基地的村民。當(dāng)然，若繼承人不是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員且有宅基地，更應(yīng)受到限制，才能保證宅基地使用權(quán)得到合理有效利用。這不僅可以加強(qiáng)對(duì)非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)，也可以有效避免一戶多宅，促進(jìn)農(nóng)村有限的土地資源合理配置，同時(shí)非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法的財(cái)產(chǎn)利益可以受到更多的重視和更有效的保護(hù)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 劉紅梅；段季偉；王克強(qiáng).經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承研究[J].中國(guó)土地科學(xué).2014年2月。

[2] 王崇敏；李建華.中國(guó)物權(quán)法[M]，北京：高等教育出版社.2008（135）。

[3] 王利明.物權(quán)法研究[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社.2002（472）。