政策工具視角下高校科研評(píng)價(jià)政策研究

溫虹　賈利帥

摘 要：高?？蒲性u(píng)價(jià)政策具有引領(lǐng)高校科研發(fā)展方向、提升高?？茖W(xué)研究質(zhì)量的重要作用。為深入研究我國(guó)高?？蒲性u(píng)價(jià)活動(dòng)的政策環(huán)境，以2000-2021年期間頒布的高?？蒲性u(píng)價(jià)政策文本為研究對(duì)象，依據(jù)政策工具的視角，構(gòu)建“政策工具－高?？蒲性u(píng)價(jià)要素”二維分析框架。使用文獻(xiàn)計(jì)量分析方法，對(duì)高?？蒲性u(píng)價(jià)政策進(jìn)行量化分析，發(fā)現(xiàn)命令工具存在使用過(guò)溢傾向；評(píng)價(jià)對(duì)象和結(jié)果反饋要素政策供給不足；政策工具和政策目標(biāo)匹配性較低。據(jù)此問(wèn)題提出建議：完善政策工具的組合結(jié)構(gòu)；加強(qiáng)評(píng)價(jià)對(duì)象和結(jié)果反饋要素的使用；提升政策工具和政策目標(biāo)的匹配程度。

關(guān)鍵詞：高校；科研評(píng)價(jià)；政策工具；量化分析

一、問(wèn)題的提出

科研評(píng)價(jià)是依據(jù)明確的目的，遵循相關(guān)的程序和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)科研人員、科研項(xiàng)目、科研機(jī)構(gòu)、科研成果等與科研活動(dòng)相關(guān)的事項(xiàng)開展的論證、評(píng)審和驗(yàn)收等活動(dòng)?？蒲性u(píng)價(jià)政策是高校對(duì)科研活動(dòng)實(shí)施管理的關(guān)鍵依據(jù)，對(duì)高?？茖W(xué)研究發(fā)展具有高度的導(dǎo)向性，公正合理的科研評(píng)價(jià)政策才是促進(jìn)高?？蒲蟹睒s發(fā)展的重要保障。然而近年來(lái)，高校科研評(píng)價(jià)工作的弊端日漸凸顯，出現(xiàn)過(guò)度使用高層次期刊和影響因子作為評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法單一忽視學(xué)科差異、過(guò)分推崇量化考核等問(wèn)題，違背了科研評(píng)價(jià)的初衷，嚴(yán)重?cái)_亂了正常的學(xué)術(shù)秩序，對(duì)科研人員產(chǎn)生嚴(yán)重誤導(dǎo)，導(dǎo)致學(xué)術(shù)界急功近利態(tài)度和浮躁情緒不斷蔓延。這一問(wèn)題得到中央層面高度重視，隨著2018年教育部發(fā)布《關(guān)于開展清理“唯論文、唯帽子、唯職稱、唯學(xué)歷、唯獎(jiǎng)項(xiàng)”專項(xiàng)行動(dòng)的通知》、2020年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》，我國(guó)政府在高校展開了大力度改革，破除“五唯”評(píng)價(jià)的頑瘴痼疾已成為刻不容緩、勢(shì)在必行的社會(huì)共識(shí)。[1]對(duì)此學(xué)界也展開了對(duì)科研評(píng)價(jià)問(wèn)題的廣泛研究，研究領(lǐng)域主要聚焦于以下幾個(gè)方面。關(guān)于評(píng)價(jià)方法，朱軍文等認(rèn)為高校應(yīng)加強(qiáng)定量方法與質(zhì)量導(dǎo)向的兼容性[2]；關(guān)于評(píng)價(jià)指標(biāo)，顧萍等研究如何構(gòu)建適合我國(guó)實(shí)際的高?？蒲性u(píng)價(jià)基礎(chǔ)指標(biāo)體系[3]；關(guān)于評(píng)價(jià)體系，劉夢(mèng)星等針對(duì)高校科研評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，從分類評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)主體、內(nèi)涵評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)方法、管理制度五個(gè)維度提出改革措施[4]；關(guān)于國(guó)外科研評(píng)價(jià)制度的研究，蔣玉梅梳理了美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、荷蘭四國(guó)的科研評(píng)價(jià)體系的發(fā)展脈絡(luò)[5]，劉蘭劍等基于立法的角度分析了日本的科研評(píng)價(jià)體系[6]。目前從政策工具的視角對(duì)高?？蒲性u(píng)價(jià)政策的研究較少，基于此，文章以政策工具為視角，梳理出政策的演變邏輯和趨勢(shì)，探究政策中存在的問(wèn)題，提出改進(jìn)建議，以此提升高校科研評(píng)價(jià)的公信力和權(quán)威性，推進(jìn)高校科研評(píng)價(jià)政策體系的發(fā)展和完善。

二、高?？蒲性u(píng)價(jià)政策研究的樣本選擇與分析框架

（一）樣本選擇

本研究首先通過(guò)訪問(wèn)國(guó)家政府網(wǎng)、教育部、科技部等網(wǎng)站，輸入“科研”、“科研評(píng)價(jià)”、“科技評(píng)估”等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，搜集到大量政策文本。其次，將搜集的政策文本進(jìn)行篩選，以確定最終的研究文本。對(duì)文本的篩選原則是：一，選擇自2000年以后發(fā)布的政策文件，由于2000年以前我國(guó)科研評(píng)價(jià)領(lǐng)域還未有專門的科研評(píng)價(jià)政策出臺(tái)，只是散見于部分政策中，所以不考慮2000年以前的文件；二，確保政策的權(quán)威性，選取發(fā)文機(jī)構(gòu)為國(guó)家部委級(jí)單位，地方性政策不予采用；三，依據(jù)政策內(nèi)容與研究主題的相關(guān)性，選取政策內(nèi)容集中在科研評(píng)價(jià)領(lǐng)域，是聚焦科研評(píng)價(jià)的實(shí)施與完善制定的。最終遴選和整理出29項(xiàng)政策樣本（見表1）。

（二）分析框架

政策工具理論是以政策的結(jié)構(gòu)性為理論基礎(chǔ)，認(rèn)為政策是一系列的工具通過(guò)組合而建構(gòu)起來(lái)的。[7]本研究基于政策工具理論，并根據(jù)高校科研評(píng)價(jià)活動(dòng)的內(nèi)容要素建立起高?？蒲性u(píng)價(jià)政策的二維分析框架（見圖1）。

1.X維度：政策工具維度

麥克唐納爾（Lorraine M.McDonnell）和艾莫爾（Richard F.Elmore）提出的政策工具理論，將政策工具分為命令、激勵(lì)、能力建設(shè)、權(quán)威重組和勸告工具，這個(gè)分類框架在研究中被廣泛應(yīng)用，并與本研究的研究思路較為契合，因此本研究采用此理論。在麥克唐納爾和艾莫爾提出的政策工具理論中，命令工具是對(duì)政策受體行為的規(guī)范和違反準(zhǔn)則的懲罰[8]，外在表現(xiàn)形式是強(qiáng)制性規(guī)定，要求政策受體必須執(zhí)行。激勵(lì)工具是向個(gè)人或機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移一定資金、服務(wù)或物品，以激發(fā)其產(chǎn)生預(yù)期的行為。這種利益誘導(dǎo)的方式在于換取短期的回報(bào)。能力建設(shè)工具用于長(zhǎng)期投資，目的在于促使個(gè)體或機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)基本能力的改變，提升自身素質(zhì)和科研評(píng)價(jià)能力。權(quán)威重組工具是對(duì)權(quán)力的重新分配，通過(guò)轉(zhuǎn)變或增設(shè)權(quán)威部門，弱化或取消原個(gè)人或機(jī)構(gòu)的權(quán)威，將權(quán)威授予不同的個(gè)體或機(jī)構(gòu)。勸告工具是通過(guò)象征、呼吁等形式，將政策目的傳遞給政策受眾，期待政策受眾可以自覺改變價(jià)值觀、行為等。[9]

2.Y維度：高校科研評(píng)價(jià)要素維度

高校的科研評(píng)價(jià)活動(dòng)受到諸多要素影響，每一個(gè)要素都不是單一存在的，科學(xué)的評(píng)價(jià)體系建立在各種要素相互配合和制約基礎(chǔ)上。邱均平等認(rèn)為科研評(píng)價(jià)的要素包括評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)時(shí)間、評(píng)價(jià)目的、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)保密性和評(píng)價(jià)結(jié)果[10]，胡錦繡認(rèn)為高校科研評(píng)價(jià)制度的要素包括評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、評(píng)價(jià)維度、評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)結(jié)果[11]。本文結(jié)合高?？蒲性u(píng)價(jià)活動(dòng)的特點(diǎn)，以及已有研究對(duì)科研評(píng)價(jià)要素的分類，確定高?？蒲性u(píng)價(jià)要素分為評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)程序、組織管理和結(jié)果反饋。評(píng)價(jià)主體是指科研評(píng)價(jià)活動(dòng)的組織者和實(shí)施者，包括行政單位、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和專家；評(píng)價(jià)對(duì)象是指接受評(píng)價(jià)的課題項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)和高校師生；評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是指對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象開展評(píng)價(jià)依據(jù)的指標(biāo)；評(píng)價(jià)方法是對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的評(píng)判辦法，包括同行評(píng)價(jià)和社會(huì)評(píng)價(jià)、定量評(píng)價(jià)和定性評(píng)價(jià)等；評(píng)價(jià)程序包括兩方面，一方面是狹義的評(píng)價(jià)步驟，另一方面是指廣義的評(píng)價(jià)過(guò)程；組織管理是指行政部門對(duì)科研評(píng)價(jià)質(zhì)量的保障措施，包括建立監(jiān)督機(jī)制、信息技術(shù)管理、提供服務(wù)、學(xué)術(shù)道德建設(shè)等；結(jié)果反饋包括三個(gè)方面，一是對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的使用，二是對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生的異議，三是申訴、舉報(bào)制度。

通過(guò)對(duì)政策樣本的梳理，對(duì)29項(xiàng)政策遴選出具體的操作舉措作為研究?jī)?nèi)容，根據(jù)政策工具－高?？蒲性u(píng)價(jià)要素的二維分析框架，對(duì)遴選出的446項(xiàng)條款按照“政策編號(hào)－條款序號(hào)－政策工具編號(hào)－科研評(píng)價(jià)要素編號(hào)”的方法進(jìn)行逐條編碼，形成政策文本的條款編碼表。根據(jù)編碼表對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行橫縱兩個(gè)維度的分類統(tǒng)計(jì)，通過(guò)量化分析得出研究結(jié)果（見表2）。

三、政策文本的量化分析

（一）政策發(fā)展概況與演變過(guò)程分析

2000年之前科研評(píng)價(jià)政策零散分布于其他政策中，2000年科技部頒布了《科技評(píng)估管理暫行辦法》，自此我國(guó)開啟了對(duì)科研評(píng)價(jià)領(lǐng)域的專項(xiàng)政策制定。針對(duì)2000年及以后頒布的科研評(píng)價(jià)政策，以頒布的文件數(shù)量和重要政策的出臺(tái)時(shí)間為劃分依據(jù)，對(duì)高校科研評(píng)價(jià)政策的發(fā)展與演變劃分為三個(gè)階段，這三個(gè)階段反映了我國(guó)政府在不同時(shí)期對(duì)科研評(píng)價(jià)的關(guān)注重點(diǎn)和改革方向的變化。

第一階段為政策肇創(chuàng)期（2000-2012年）。2000年科技部頒布了《科技評(píng)估管理暫行辦法》，是我國(guó)科研評(píng)價(jià)政策的奠基之策，后續(xù)頒布的科研評(píng)價(jià)政策均借鑒了該政策的相關(guān)內(nèi)容。[12]自此以后我國(guó)開始逐步探索創(chuàng)建科研評(píng)價(jià)領(lǐng)域的專門法規(guī)，用于規(guī)制科研評(píng)價(jià)中的亂象。該時(shí)期13年間共頒布了9項(xiàng)政策。從政策、條款的數(shù)量來(lái)看，這一時(shí)期政策數(shù)量雖不是最多，但條款數(shù)量最多，涉及領(lǐng)域全面。由于我國(guó)剛進(jìn)入科研評(píng)價(jià)的規(guī)范軌道，頒布的政策中有6項(xiàng)為辦法，對(duì)科研評(píng)估的類型、范圍、機(jī)構(gòu)、人員、程序、法律責(zé)任等，作出較為翔實(shí)的規(guī)定。這一時(shí)期的政策呈現(xiàn)出探索的特點(diǎn)，對(duì)政策執(zhí)行者采取建議的態(tài)度，給政策執(zhí)行者留有自我調(diào)整的空間，例如，對(duì)評(píng)價(jià)主體的規(guī)定、采用的評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)結(jié)果的公示等方面，使用“一般應(yīng)該”、“可以采取”等措辭，表現(xiàn)出政策中雖指明方向，但執(zhí)行者可以依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行調(diào)整，映射出政策的制定仍處于起步階段。這一時(shí)期的政策基本是面向全國(guó)科研評(píng)價(jià)工作制定的，專門針對(duì)高校的政策較少。

第二階段為政策建設(shè)期（2013-2017年）。2013年教育部頒布《關(guān)于深化高等學(xué)?？萍荚u(píng)價(jià)改革的意見》，這是我國(guó)首次面向高等學(xué)校開展的全領(lǐng)域的科研評(píng)價(jià)改革，是對(duì)高?？蒲性u(píng)價(jià)工作重視的一個(gè)拐點(diǎn)，此后我國(guó)開始逐步關(guān)注高校內(nèi)部的科研評(píng)價(jià)問(wèn)題，專門針對(duì)高校的科研評(píng)價(jià)改革出臺(tái)了多項(xiàng)政策。這一時(shí)期共頒布8項(xiàng)政策，對(duì)政策內(nèi)容更加細(xì)化更具針對(duì)性。原因在于這一階段科研評(píng)價(jià)的問(wèn)題較為突出，政策力度逐步加大，開始針對(duì)評(píng)價(jià)工作中出現(xiàn)的評(píng)價(jià)方法簡(jiǎn)單、過(guò)度使用量化方法、評(píng)價(jià)結(jié)果功利化[13]、評(píng)價(jià)導(dǎo)向不足等問(wèn)題提出改革措施，因此該時(shí)期頒布的政策中有5項(xiàng)是意見。例如2015年五部門聯(lián)合頒布《關(guān)于準(zhǔn)確把握科技期刊在學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)中作用的若干意見》，提出發(fā)揮科技期刊在學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)中的功能定位，加大對(duì)期刊的扶持力度。2016年教育部頒布《關(guān)于深化高校教師考核評(píng)價(jià)制度改革的指導(dǎo)意見》，提出完善評(píng)價(jià)導(dǎo)向、建立“代表性成果”評(píng)價(jià)機(jī)制、實(shí)行分類評(píng)價(jià)等。

第三階段為政策快速發(fā)展期（2018-2021年）。這一時(shí)期高?？蒲性u(píng)價(jià)中問(wèn)題較為尖銳，出現(xiàn)過(guò)度崇尚SCI，“以刊評(píng)文”“以人評(píng)文”的學(xué)術(shù)弊病，科研評(píng)價(jià)工作陷入重量輕質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)單一的窠臼中，導(dǎo)致評(píng)價(jià)目標(biāo)異化、學(xué)術(shù)人急功近利，嚴(yán)重誤導(dǎo)了廣大的高?？蒲泄ぷ髡?，無(wú)法充分發(fā)揮出科研評(píng)價(jià)促進(jìn)科學(xué)創(chuàng)新、提升科研質(zhì)量、繁榮科技事業(yè)發(fā)展的積極效應(yīng)，這種情況亟須遏制。2018年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于分類推進(jìn)人才評(píng)價(jià)機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于深化項(xiàng)目評(píng)審、人才評(píng)價(jià)、機(jī)構(gòu)評(píng)估改革的意見》，開展了破“四唯”、“五唯”專項(xiàng)計(jì)劃，這一年是我國(guó)高?？蒲性u(píng)價(jià)工作的另一個(gè)拐點(diǎn)，政策數(shù)量呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，這期間共頒布12項(xiàng)政策。2020年中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)的《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》，更是成為高?？蒲性u(píng)價(jià)的改革指南。這一時(shí)期的政策的權(quán)威性增強(qiáng)，治理力度加劇，措施更加聚焦、操作性增強(qiáng)。政策中明確要求不把論文作為主要評(píng)價(jià)依據(jù)和考核指標(biāo)[14]；加大對(duì)學(xué)術(shù)不端的懲戒力度；推動(dòng)期刊建設(shè)，減少社會(huì)人情、關(guān)系的惡劣影響等。

（二）政策的二維分析

1.政策工具維度分析

根據(jù)政策工具的維度對(duì)高?？蒲性u(píng)價(jià)政策進(jìn)行文獻(xiàn)計(jì)量分析，得出各類政策工具的使用情況分別是：第一類使用最頻繁的是命令工具，其使用頻率為56.3%；第二類使用頻率一般的是勸告工具和能力建設(shè)工具，占比分別是19.3%和13.0%；第三類使用頻率較少的是權(quán)威重組工具和激勵(lì)工具，占比分別為7.4%和4.0%（見圖2）?？梢钥闯稣吖ぞ叩氖褂妙l率存在明顯差異，命令工具是政策安排的重點(diǎn)，政策制定者偏重向政策實(shí)施者下達(dá)直接的行政命令，主要體現(xiàn)為一方面是規(guī)制性政策，對(duì)評(píng)價(jià)主體、對(duì)象和過(guò)程等制定出詳細(xì)的要求，對(duì)越軌違紀(jì)行為的懲罰，發(fā)揮制度的震懾力；另一方面是對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題的糾正，通過(guò)提出強(qiáng)制性要求，以達(dá)到去除沉疴舊疾的效應(yīng)。除了硬性的制度規(guī)制外，輔之以勸告工具，呼吁高?？蒲泄ぷ髡咛岣咦允∫庾R(shí)，遵守學(xué)術(shù)誠(chéng)信，自覺提升自身學(xué)術(shù)水平；強(qiáng)化學(xué)術(shù)共同體的學(xué)術(shù)自律和監(jiān)督；作為科研評(píng)價(jià)主體的專家、組織單位等堅(jiān)持公平、公正原則；倡導(dǎo)建立科學(xué)有序的評(píng)價(jià)環(huán)境。能力建設(shè)工具是實(shí)現(xiàn)科研評(píng)價(jià)公正、公平和評(píng)價(jià)結(jié)果合理的重要工具，主要體現(xiàn)在推動(dòng)期刊建設(shè)，提升期刊對(duì)學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)的把關(guān)能力、完善科研評(píng)價(jià)導(dǎo)向；提升評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)能力、改善分類評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[15]；對(duì)評(píng)價(jià)委托者和實(shí)施者建立全過(guò)程質(zhì)量控制和審查機(jī)制；深化科研評(píng)價(jià)理論研究等。權(quán)威重組工具的使用說(shuō)明政策意在完善管理體制，對(duì)設(shè)置的機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況增減權(quán)限，劃定清晰的工作范圍，例如將教師職稱評(píng)審權(quán)下放至高校；在科學(xué)研究?jī)?yōu)秀成果獎(jiǎng)中，調(diào)整評(píng)審委員會(huì)、獎(jiǎng)勵(lì)工作辦公室的部分權(quán)限等。激勵(lì)工具一般使用在根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的獎(jiǎng)勵(lì)方面，因此使用次數(shù)最少。

從時(shí)間維度來(lái)看，命令工具的使用頻率持續(xù)處于高位，勸告工具在起伏中呈下降趨勢(shì)，能力建設(shè)工具呈持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)，權(quán)威重組工具和激勵(lì)工具雖略有起伏，但變化幅度較小，持續(xù)處于低位。

2.科研評(píng)價(jià)要素維度分析

根據(jù)高校科研評(píng)價(jià)要素的維度對(duì)條款進(jìn)行文獻(xiàn)計(jì)量分析，得出各個(gè)要素的使用比例由高到低依次是：評(píng)價(jià)主體要素為21.5%，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要素為19.7%，組織管理要素為18.2%，評(píng)價(jià)程序要素為13.9%，評(píng)價(jià)方法要素為11.2%，結(jié)果反饋要素為7.9%，評(píng)價(jià)對(duì)象要素為7.6%（見圖3）?？梢钥闯龈黝愐氐呐渲媒Y(jié)構(gòu)相對(duì)均衡。其中涉及評(píng)價(jià)主體的內(nèi)容最多，說(shuō)明在政策安排中偏重對(duì)評(píng)價(jià)主體的規(guī)范和懲治，評(píng)價(jià)主體負(fù)責(zé)實(shí)施具體的評(píng)價(jià)工作，評(píng)價(jià)主體中人員的專業(yè)性和機(jī)構(gòu)的完整性是科研工作順利開展的前提，也是評(píng)價(jià)結(jié)果質(zhì)量的保障，因而比例最高。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和組織管理要素的分布比例次之，說(shuō)明政策重視對(duì)各類科研項(xiàng)目、課題、人員制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，希望通過(guò)合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)既保障結(jié)果的公正，又發(fā)揮出評(píng)價(jià)的正確引導(dǎo)作用；組織管理要素的高頻使用說(shuō)明政策中較為重視完善相關(guān)制度，例如監(jiān)督機(jī)制、信譽(yù)制度、政策聯(lián)動(dòng)機(jī)制等，從行政角度確保評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性和公信力。評(píng)價(jià)程序和評(píng)價(jià)方法要素使用頻率較低，原因是評(píng)價(jià)程序和評(píng)價(jià)方法具有一定的穩(wěn)定性，在評(píng)價(jià)實(shí)踐中變動(dòng)性較小，這類要素的使用主要體現(xiàn)在增加評(píng)價(jià)方法的多元化，例如在應(yīng)用和技術(shù)開發(fā)人才評(píng)價(jià)中突出市場(chǎng)和社會(huì)評(píng)價(jià)[16]，提升評(píng)價(jià)結(jié)果的公信力。結(jié)果反饋和評(píng)價(jià)對(duì)象要素使用頻率最低，說(shuō)明對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用以及對(duì)結(jié)果產(chǎn)生異議的舉報(bào)申訴制關(guān)注較少；對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象自身的科研能力、道德水平等關(guān)注較少。

從時(shí)間維度來(lái)看，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和組織管理要素的使用頻率始終呈上升態(tài)勢(shì)，評(píng)價(jià)對(duì)象要素的使用頻率呈先升后降態(tài)勢(shì)，評(píng)價(jià)主體要素的使用頻率始終呈下降態(tài)勢(shì)，評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)過(guò)程和結(jié)果反饋要素的使用頻率無(wú)明顯變化。

3.X－Y軸政策文本交互分析

從政策工具的交互使用來(lái)看，命令工具在科研評(píng)價(jià)每個(gè)要素中的使用頻次均居首位，其中在評(píng)價(jià)主體中使用頻次最高，是63次，其次是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)程序和組織管理，分別為46、44和34次，說(shuō)明政策側(cè)重對(duì)科研評(píng)價(jià)的規(guī)制，對(duì)評(píng)價(jià)的管理單位、專家等有明確的資格要求和違規(guī)處罰，對(duì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和具體的評(píng)價(jià)評(píng)估步驟制定出嚴(yán)格的規(guī)定，反映出我國(guó)科研政策較為注重對(duì)目標(biāo)對(duì)象的規(guī)范和約束。激勵(lì)工具主要應(yīng)用于評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和組織管理要素，使用頻次分別是6、5和4次，聚焦于對(duì)組織和個(gè)人做出重大科研成果設(shè)置什么獎(jiǎng)項(xiàng)、對(duì)獎(jiǎng)項(xiàng)設(shè)置的要求以及獎(jiǎng)項(xiàng)的評(píng)審條件等。能力建設(shè)工具的使用主要以評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、組織管理和評(píng)價(jià)方法要素為主，使用頻次分別是18、16和12次，關(guān)注重點(diǎn)在于改革現(xiàn)行的評(píng)價(jià)制度，改進(jìn)分類評(píng)價(jià)方式、注重參與者的實(shí)際貢獻(xiàn)率、突出創(chuàng)新成果和原創(chuàng)成果、增加關(guān)鍵技術(shù)的考核權(quán)重等，以此提升評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的合理性。權(quán)威重組工具主要集中在評(píng)價(jià)主體要素的使用上，使用頻次是16次，主要是對(duì)評(píng)價(jià)組織部門、實(shí)施組織的調(diào)整。勸告工具在各要素中分布較為均衡，較多使用于評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和組織管理要素上，兩者的使用頻次均是18次，在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面強(qiáng)化科學(xué)精神、道德操守、注重科研成果質(zhì)量，反對(duì)急功近利、弄虛作假、學(xué)術(shù)不端行為；在組織管理方面主要是加強(qiáng)管理部門之間的協(xié)調(diào)配合，完善信息化管理等，做好科研評(píng)價(jià)的輔助管理工作（見表3）。

四、研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

1.命令工具存在使用過(guò)溢傾向

從政策工具運(yùn)用的比例來(lái)看，命令工具和能力建設(shè)、權(quán)威重組、激勵(lì)工具的使用比例相差懸殊，命令工具占據(jù)政策安排的重點(diǎn)，雖然命令工具具有成本低、執(zhí)行效率高的優(yōu)勢(shì)，但強(qiáng)制手段實(shí)施過(guò)度，易造成政策執(zhí)行者一味遵照行政命令的規(guī)約，而忽視其他政策工具的實(shí)施，進(jìn)而造成其他政策工具的擠出效應(yīng)。另外命令工具本身具有彈性和靈活性不足的缺點(diǎn)，在實(shí)施過(guò)程中，容易導(dǎo)致在科研評(píng)價(jià)活動(dòng)中忽視不同項(xiàng)目、人才的差異以及高校的自主建構(gòu)，造成評(píng)價(jià)方法單一、程序僵化的情況。命令工具的過(guò)度使用造成能力建設(shè)、權(quán)威重組和激勵(lì)工具的使用不足，說(shuō)明政策中側(cè)重科研評(píng)價(jià)宏觀政策的完善，對(duì)輔助性條件完善不足?？蒲腥藛T的激勵(lì)關(guān)注不足，對(duì)評(píng)審專家的評(píng)價(jià)能力、科研人員的科研水平、我國(guó)科研評(píng)價(jià)理論建設(shè)缺乏重視。權(quán)威重組工具使用頻率低說(shuō)明政策的配套建設(shè)不足，內(nèi)部機(jī)構(gòu)調(diào)整有待加強(qiáng)。

2.評(píng)價(jià)對(duì)象和結(jié)果反饋要素政策供給不足

高校科研評(píng)價(jià)要素的使用比例中，評(píng)價(jià)對(duì)象和結(jié)果反饋要素僅占7.6%和7.9%，顯示出政策對(duì)高?？蒲腥藛T、科研項(xiàng)目等沒(méi)有給予足夠重視，科研評(píng)價(jià)政策中主要關(guān)注的是評(píng)價(jià)對(duì)象的條件、違法行為的懲治，但對(duì)科研人員自身的科研水平和學(xué)術(shù)道德的提升關(guān)注不足，對(duì)科研隊(duì)伍的培養(yǎng)缺乏足夠重視。結(jié)果反饋要素包括評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，科研評(píng)價(jià)最終的結(jié)果是為促進(jìn)科研創(chuàng)新和培育優(yōu)秀科研人員，而非獲得獎(jiǎng)項(xiàng)和頭銜，政策中關(guān)于評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用涉及較少。另外對(duì)于舉報(bào)和申訴的內(nèi)容雖有一定涉及，但只是提出基本的處理辦法，沒(méi)有說(shuō)明具體的處理機(jī)構(gòu)、處理舉報(bào)的程序、對(duì)舉報(bào)人實(shí)施的保護(hù)等；對(duì)于申訴的政策說(shuō)明同樣比較模糊，一般處理申訴的機(jī)構(gòu)是評(píng)價(jià)委托方和監(jiān)督委員會(huì)，缺乏更高一級(jí)的處理單位，且沒(méi)有說(shuō)明詳細(xì)的處理流程，關(guān)于申訴方對(duì)于申訴結(jié)果不接受的后續(xù)程序也沒(méi)有具體安排。

3.政策工具和政策目標(biāo)匹配性較低

政策是一系列為達(dá)到特定目標(biāo)的決定和行動(dòng)，是價(jià)值的具體表達(dá)，涉及資源和權(quán)力的分配。從政策構(gòu)成要素上看，任何一項(xiàng)政策均包括政策目標(biāo)、手段、結(jié)果三個(gè)相互聯(lián)系、相互影響的基本組成部分[17]。政府在制定政策時(shí)，一方面需要考慮政策工具的特性，另一方面需要考慮目標(biāo)的內(nèi)在屬性，才能實(shí)現(xiàn)工具和目標(biāo)的有效契合，減少實(shí)施的阻力。我國(guó)高?？蒲性u(píng)價(jià)政策經(jīng)歷了從建立到快速發(fā)展的三個(gè)階段，每個(gè)階段的政策目標(biāo)有所不同，政策工具和科研評(píng)價(jià)要素的使用重點(diǎn)雖有所調(diào)整，但沒(méi)有完成系統(tǒng)化的調(diào)適。從時(shí)間維度來(lái)看政策工具的使用重點(diǎn)，缺乏整體規(guī)劃和系統(tǒng)考量，往往是根據(jù)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題做的事后調(diào)整，政策內(nèi)容的前瞻性和引領(lǐng)性不足，政策目標(biāo)和政策工具的使用出現(xiàn)斷裂。

（二）政策建議

1.完善政策工具的組合結(jié)構(gòu)

政策工具的使用情境是環(huán)境較為復(fù)雜的高校，每類政策工具有其適合的應(yīng)用情境和條件，在實(shí)際的政策制定中，使用單一的政策工具無(wú)法滿足高校工作開展的需求，因此需要綜合考慮多種影響因素，綜合運(yùn)用多類政策工具，發(fā)揮出政策工具的組合效力。[18]高校科研評(píng)價(jià)工作涉及政府、高校、社會(huì)等多方力量，政策環(huán)境較為復(fù)雜，各利益方之間充斥著合作與博弈，因此改變一味使用行政命令對(duì)政策進(jìn)行強(qiáng)制推行的形式，需要增加政策工具組合的活力。增加能力建設(shè)工具的使用比例，增強(qiáng)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)能力?，F(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)，評(píng)估機(jī)構(gòu)無(wú)法完全理解政策內(nèi)涵，曲解評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果偏離初衷，因此亟待提升評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和人員的專業(yè)性，增加第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、社會(huì)評(píng)估的政策關(guān)照。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立于高校和行政機(jī)構(gòu)之外，具有獨(dú)立性、專業(yè)性、服務(wù)性等特征[19]，能夠提升科研評(píng)價(jià)的質(zhì)量。增加激勵(lì)工具的運(yùn)用，激發(fā)基層科研工作者、青年工作者從事科研的積極性；提升對(duì)科研誠(chéng)信人員的獎(jiǎng)勵(lì)，營(yíng)造扎實(shí)學(xué)風(fēng)和嚴(yán)謹(jǐn)治學(xué)的學(xué)術(shù)氛圍。

2.加強(qiáng)評(píng)價(jià)對(duì)象和結(jié)果反饋要素的使用

增強(qiáng)對(duì)科研人員和科研隊(duì)伍的關(guān)注，提升對(duì)這一群體的扶持力度，改善科研人員的工作條件，促進(jìn)其科研水平的提升，以此加強(qiáng)科研隊(duì)伍的建設(shè)。目前的政策往往關(guān)注于對(duì)科研人才短期成果的獎(jiǎng)勵(lì)，忽視長(zhǎng)周期成果的激勵(lì)機(jī)制和人才隊(duì)伍的培養(yǎng)機(jī)制[20]，因此需要增加對(duì)人才培養(yǎng)和長(zhǎng)周期科研成果資助的關(guān)注，為科研人員創(chuàng)造充分的鼓勵(lì)探索、追求真理的條件，實(shí)現(xiàn)科研的重大突破，增強(qiáng)創(chuàng)新成果的國(guó)際影響力。增加結(jié)果反饋要素的政策供給。舉報(bào)人是對(duì)科研評(píng)價(jià)過(guò)程實(shí)施監(jiān)督的重要人群，健全舉報(bào)制度和舉報(bào)人保護(hù)制度，完善簡(jiǎn)潔便利的舉報(bào)程序，確保舉報(bào)人順利行使舉報(bào)權(quán)力以及自身權(quán)益免受侵害。健全申訴制度，建立完整的申訴途徑，確?？蒲性u(píng)價(jià)結(jié)果公平公正。

3.提升政策工具和政策目標(biāo)的匹配程度

政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于政策工具的選擇，根據(jù)政策的具體目標(biāo)和階段變化，選擇適合的政策工具，提升政策工具選擇的系統(tǒng)規(guī)劃，發(fā)揮出政策工具之間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，避免因政策工具與政策目標(biāo)之間不匹配出現(xiàn)結(jié)果的錯(cuò)位或沖突。加強(qiáng)對(duì)政策工具的效果評(píng)估，測(cè)量政策工具頻次使用與政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度之間的比例關(guān)系，及時(shí)增減政策工具的使用頻次，在政策制定過(guò)程中，掌控好政策工具的使用頻次，防止出現(xiàn)政策工具選擇的過(guò)度或匱乏，無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。對(duì)政策工具的監(jiān)控和調(diào)適也同樣重要。一項(xiàng)政策的頒發(fā)需要及時(shí)監(jiān)控政策的落實(shí)情況和進(jìn)度，對(duì)政策提出嚴(yán)格的落實(shí)要求，制定詳細(xì)和科學(xué)的監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)，引入糾偏機(jī)制，建立一套嚴(yán)格的監(jiān)控制度，出現(xiàn)落實(shí)不力和滯后的情況，適時(shí)調(diào)整政策工具，增強(qiáng)政策的可持續(xù)性。

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（責(zé)任編輯 劉第紅）

收稿日期：2022-04-07

作者簡(jiǎn)介：溫虹，山東師范大學(xué)教育學(xué)部博士研究生；賈利帥，天津大學(xué)教育學(xué)院副教授。（濟(jì)南/250014）