全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題及對(duì)策

趙瑞芳

[摘 要]目前，多數(shù)地方政府已搭建起“1+N”制度框架，開(kāi)展業(yè)務(wù)流程設(shè)定、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等工作，并取得了預(yù)算績(jī)效管理的階段性成果。但是，基層政府的全面預(yù)算績(jī)效管理工作還存在一些問(wèn)題或不足之處。文章在分析全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出基層政府要完善全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作的一些對(duì)策，如增強(qiáng)全面預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)、完善全面預(yù)算績(jī)效管理制度體系、提升預(yù)算績(jī)效管理能力、加強(qiáng)全面預(yù)算績(jī)效管理的約束力及提高全面預(yù)算績(jī)效管理工作的信息化水平等，以期幫助基層政府提高全面預(yù)算績(jī)效管理水平。

[關(guān)鍵詞]預(yù)算績(jī)效管理；意義；問(wèn)題；對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F272 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-1722（2023）12-0070-03

一、基層政府全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題

（一）全面預(yù)算績(jī)效管理的意識(shí)欠缺

一是部分單位領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效意識(shí)淡薄，存在重投入輕管理、重支出輕效益的問(wèn)題。甚至有部分領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)觀念出現(xiàn)偏差，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段后，仍在追求外在的數(shù)字政績(jī)，不考慮現(xiàn)實(shí)的社會(huì)效益和社會(huì)滿意度。

二是單位內(nèi)部業(yè)務(wù)部門(mén)普遍缺乏共同參與預(yù)算績(jī)效管理工作的意識(shí)，導(dǎo)致預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行工作相脫節(jié)：負(fù)責(zé)編制預(yù)算的財(cái)務(wù)部門(mén)不了解預(yù)算執(zhí)行相關(guān)信息，負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行的業(yè)務(wù)部門(mén)不參與預(yù)算績(jī)效的編制。這種憑經(jīng)驗(yàn)簡(jiǎn)單編制的預(yù)算績(jī)效信息，具有不準(zhǔn)確、不規(guī)范等特性，最終導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)資金項(xiàng)目不匹配、支出進(jìn)度緩慢、績(jī)效目標(biāo)難達(dá)預(yù)期等問(wèn)題。

全面預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)的欠缺會(huì)阻礙全面預(yù)算績(jī)效管理工作的開(kāi)展，不利于實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)，導(dǎo)致全面預(yù)算績(jī)效管理工作流于形式，失去其應(yīng)有的作用[1]。

（二）全面預(yù)算績(jī)效管理制度執(zhí)行不到位

一是部門(mén)、單位的制度建設(shè)要求落實(shí)不到位。按規(guī)定，部門(mén)和單位都要制定自己的預(yù)算績(jī)效管理制度，但實(shí)際上，很多單位都沒(méi)有按要求進(jìn)行落實(shí)。具體的評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)都是財(cái)政部門(mén)在接到通知后參照往年的格式進(jìn)行簡(jiǎn)單處理，或是全權(quán)委托給第三方辦理，評(píng)價(jià)結(jié)果的嚴(yán)肅性、準(zhǔn)確性難以得到保證。

二是非全口徑部門(mén)預(yù)算收支管理問(wèn)題造成預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)容缺失，特別是部分有經(jīng)營(yíng)性收入的預(yù)算單位，其經(jīng)營(yíng)收入未按規(guī)定納入預(yù)算，而是直接通過(guò)單位實(shí)有資金賬戶進(jìn)行管理，造成這部分資金游離于預(yù)算績(jī)效管理之外[2]。

三是新舊制度不相銜接，動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)調(diào)整機(jī)制難以落實(shí)。特別是上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，在項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)施完畢資金仍有結(jié)余時(shí)，結(jié)余資金應(yīng)按規(guī)定進(jìn)行調(diào)劑使用，或收回財(cái)政補(bǔ)充預(yù)算，穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，這時(shí)可能出現(xiàn)預(yù)算支出功能科目決算數(shù)小于專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助數(shù)的情況。如果出現(xiàn)上述情況，總決算報(bào)表在審核時(shí)就會(huì)出現(xiàn)“挪用專(zhuān)款”的錯(cuò)誤提示，以至于該項(xiàng)結(jié)余資金只能調(diào)整為結(jié)轉(zhuǎn)下年支出，造成動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)調(diào)整機(jī)制失效。

（三）全面預(yù)算績(jī)效管理信息技術(shù)應(yīng)用不到位

一是由于預(yù)算管理一體化系統(tǒng)仍在建設(shè)中，多地預(yù)算績(jī)效管理信息化水平還處于初級(jí)應(yīng)用階段。如山西，在2022年度，只是把績(jī)效目標(biāo)管理嵌入項(xiàng)目庫(kù)管理模塊，而績(jī)效評(píng)價(jià)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控和評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用等功能尚在開(kāi)發(fā)之中。

二是單位內(nèi)部各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)聯(lián)系松散，也無(wú)相應(yīng)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)此進(jìn)行管理，未能就績(jī)效管理、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行共享，給預(yù)算績(jī)效管理工作的開(kāi)展帶來(lái)較大的困難。

三是負(fù)責(zé)基層政府預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)開(kāi)發(fā)的軟件公司，售后服務(wù)團(tuán)隊(duì)力量不足，在全省同時(shí)上線共同使用的情況下，無(wú)法提供及時(shí)、滿意的服務(wù)。

以山西目前的預(yù)算績(jī)效管理信息化來(lái)說(shuō)，只是將手工操作模式簡(jiǎn)單地移植到了平臺(tái)上，整體信息化水平較低，距離大數(shù)據(jù)、AI等技術(shù)加持的真正的信息化還有較大的差距。因?yàn)楦魇〉念A(yù)算管理一體化都在起步階段，除預(yù)算管理相關(guān)的主要業(yè)務(wù)功能基本完善外，其他業(yè)務(wù)功能的技術(shù)開(kāi)發(fā)速度都相對(duì)較慢。相對(duì)較低的信息化技術(shù)應(yīng)用水平，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理工作效率低下，無(wú)法充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

二、改進(jìn)基層政府全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策

（一）增強(qiáng)全面預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)

首先，單位領(lǐng)導(dǎo)必須從講政治的高度，主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理制度的學(xué)習(xí)和理解，摒棄突出個(gè)人政績(jī)的思想，牢固樹(shù)立為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)，結(jié)合本部門(mén)（單位）的職責(zé)，將績(jī)效管理的理念滲透到各項(xiàng)工作的開(kāi)展、各項(xiàng)資金的使用中去，并形成用更經(jīng)濟(jì)的資源為社會(huì)提供更好的公共服務(wù)和產(chǎn)品的思維方式，以提高服務(wù)和產(chǎn)品的產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和社會(huì)滿意度。同時(shí)，單位領(lǐng)導(dǎo)還要堅(jiān)持帶動(dòng)和督促單位的干部職工加強(qiáng)對(duì)績(jī)效管理相關(guān)知識(shí)的學(xué)習(xí)和應(yīng)用。

其次，要加強(qiáng)全體干部職工績(jī)效管理業(yè)務(wù)的教育培訓(xùn)?；鶎诱畠?nèi)部其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員，都誤認(rèn)為預(yù)算績(jī)效管理屬于資金管理的范疇，是財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的事，與自己無(wú)關(guān)[3]，不愿積極參與。因得不到其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的配合，且缺少必要的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)在預(yù)算績(jī)效管理工作中單打獨(dú)斗，不僅效率低下，而且工作質(zhì)量也得不到保證。所以，必須邀請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的師資力量，結(jié)合本單位的具體業(yè)務(wù)，從預(yù)算績(jī)效管理的必要性、重大意義和具體的業(yè)務(wù)操作等方面，對(duì)全體干部職工進(jìn)行引導(dǎo)教育；通過(guò)教育，使他們跳出在預(yù)算績(jī)效管理認(rèn)識(shí)方面的誤區(qū)，增強(qiáng)他們主動(dòng)參與基層政府預(yù)算績(jī)效管理工作的思想意識(shí)，豐富基層政府預(yù)算績(jī)效管理工作的相關(guān)知識(shí)，提升他們開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作的業(yè)務(wù)能力，使他們能夠主動(dòng)加強(qiáng)和財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)之間的信息交流，共同推動(dòng)本單位預(yù)算績(jī)效管理工作取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

最后，應(yīng)對(duì)各工作環(huán)節(jié)的權(quán)限范圍與責(zé)任承擔(dān)進(jìn)行明確劃分。權(quán)限與責(zé)任的劃分必須堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等原則。每一位工作人員都必須明確理解自身崗位的職權(quán)范圍與相應(yīng)的責(zé)任，進(jìn)而保證工作開(kāi)展的合規(guī)性與合理性。當(dāng)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，能夠準(zhǔn)確認(rèn)定相應(yīng)的責(zé)任人，分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，并采取有效的措施加以解決。如果各崗位權(quán)責(zé)劃分不清，工作中就會(huì)出現(xiàn)違規(guī)操作、缺位越位、無(wú)人承擔(dān)責(zé)任等情況。在權(quán)責(zé)明確的基礎(chǔ)上，要有靈活的調(diào)整機(jī)制作為補(bǔ)充，有了完善的權(quán)責(zé)劃分和靈活調(diào)整機(jī)制，各個(gè)崗位的工作才能形成合力，靈活應(yīng)對(duì)各種突發(fā)情況[4]。

（二）完善全面預(yù)算績(jī)效管理制度體系

制度的健全完善是做好基層政府預(yù)算績(jī)效管理工作的重要基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段，基層政府均已建成包含實(shí)施方案和若干配套辦法在內(nèi)的制度框架，但還需要針對(duì)各環(huán)節(jié)的具體工作，補(bǔ)充制定配套的實(shí)施細(xì)則。

部門(mén)（單位）要按要求做好預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)。部門(mén)（單位）作為本部門(mén)（單位）預(yù)算績(jī)效管理的責(zé)任主體，必須依據(jù)本部門(mén)（單位）的職責(zé)、基本情況和發(fā)展規(guī)劃，制定本部門(mén)（單位）的預(yù)算績(jī)效管理制度。只有屬于本部門(mén)（單位）的管理制度，才能更貼合本行業(yè)的特點(diǎn)和本部門(mén)（單位）的實(shí)際，才更具指導(dǎo)意義，預(yù)算績(jī)效管理工作才能規(guī)范、順暢地開(kāi)展。

預(yù)算績(jī)效管理制度要隨著預(yù)算管理制度的變化適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，是績(jī)效管理和預(yù)算管理的深度融合。預(yù)算政策的調(diào)整必然會(huì)引起績(jī)效管理的相應(yīng)變化。國(guó)務(wù)院于2021年3月出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），從財(cái)政收支、資源資產(chǎn)、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)及政府債務(wù)等多個(gè)方面提出了新的要求。相應(yīng)地，預(yù)算績(jī)效管理制度要積極響應(yīng)《意見(jiàn)》中的一些基本要求，結(jié)合單位的績(jī)效管理工作實(shí)踐，及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

例如，《意見(jiàn)》第十二條規(guī)定，“規(guī)范國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制，經(jīng)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)，國(guó)有資本規(guī)模較小或國(guó)有企業(yè)數(shù)量較少的市縣可以不編制本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算”。如果某縣政府依據(jù)《意見(jiàn)》精神不再編列本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，也就不再需要對(duì)本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支預(yù)算做特別的績(jī)效管理要求[5]。

績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系需要在省一級(jí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)維護(hù)，以確保數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性、權(quán)威性、科學(xué)性和可操作性。省政府每年定期組織相關(guān)部門(mén)，根據(jù)宏觀政策方向、部門(mén)和地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等的調(diào)整變化及往年歷史數(shù)據(jù)，修正和更新當(dāng)年的數(shù)據(jù)，作為次年新的績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，供全省預(yù)算績(jī)效管理工作使用。

（三）提升預(yù)算績(jī)效管理能力

預(yù)算績(jī)效管理制度作為新的財(cái)政改革措施，涉及支出政策制定、績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果反饋等內(nèi)容，鏈條長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多、操作性強(qiáng)。為確保預(yù)算績(jī)效管理工作取得實(shí)效，部門(mén)（單位）需要加強(qiáng)干部隊(duì)伍的能力建設(shè)。

一是要加強(qiáng)干部隊(duì)伍的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，使他們通過(guò)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)政策、知識(shí)、方法等內(nèi)容的學(xué)習(xí)，盡快轉(zhuǎn)換思維，以適應(yīng)制度變化帶來(lái)的工作量的增加以及工作內(nèi)容和工作方法的變化，提高他們的業(yè)務(wù)水平和操作能力，使每一個(gè)工作人員都能正確、充分地行使自己的崗位職權(quán)，使績(jī)效管理制度相關(guān)規(guī)定在各自所處業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)中真正得到貫徹執(zhí)行。

二是根據(jù)工作需要適時(shí)引進(jìn)第三方參與預(yù)算績(jī)效管理。第三方作為一支專(zhuān)業(yè)化水平較高的服務(wù)隊(duì)伍，可以提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，配合相關(guān)單位更好地開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)工作。

（四）加強(qiáng)全面預(yù)算績(jī)效管理的約束力

強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理的激勵(lì)約束，通過(guò)對(duì)部門(mén)（單位）、項(xiàng)目和重大政策的績(jī)效評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)的結(jié)果作為部門(mén)（單位）的預(yù)算安排、預(yù)算調(diào)整及政策調(diào)整的重要依據(jù)，及時(shí)削減甚至收回?zé)o效、低效或者長(zhǎng)期沉淀的財(cái)政資金。

強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任約束，地方黨委政府和部門(mén)（單位）的主要領(lǐng)導(dǎo)、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人作為預(yù)算績(jī)效責(zé)任人，需要分別對(duì)本地區(qū)、本部門(mén)（單位）及項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效進(jìn)行負(fù)責(zé)。對(duì)重大項(xiàng)目的責(zé)任人采取績(jī)效終身責(zé)任追究的制度，從根本上做到花錢(qián)必問(wèn)效及無(wú)效必問(wèn)責(zé)。

將預(yù)算績(jī)效作為審計(jì)的重要內(nèi)容，在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)離任審計(jì)及各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)中，都要把重大項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效作為重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題即按程序啟動(dòng)追責(zé)問(wèn)責(zé)機(jī)制。

（五）提高全面預(yù)算績(jī)效管理工作的信息化水平

為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，必須在預(yù)算績(jī)效管理工作中加強(qiáng)信息技術(shù)的開(kāi)發(fā)應(yīng)用，提高軟件公司在績(jī)效管理業(yè)務(wù)中的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，不斷提升財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位相關(guān)業(yè)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和操作能力。

省級(jí)財(cái)政部門(mén)要借助預(yù)算管理一體化平臺(tái)的搭建，緊緊圍繞預(yù)算管理業(yè)務(wù)，建立功能完善、運(yùn)行高效和操作簡(jiǎn)便的預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理和預(yù)算管理的無(wú)縫銜接，將績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)管理和評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用真正落實(shí)到位，促進(jìn)預(yù)算管理的科學(xué)化、精細(xì)化。

在流程設(shè)計(jì)上，要實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的高效協(xié)作，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的共同參與和信息共享，達(dá)到降低工作難度、減少工作量和提高工作效率的目的。

同時(shí)，要提升預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)的易用性。

一是系統(tǒng)能夠提供完善的業(yè)務(wù)流程指引、業(yè)務(wù)流程追溯和各種幫助信息，幫助工作人員盡快熟悉系統(tǒng)。

二是由軟件公司定期提供業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以實(shí)際業(yè)務(wù)為例，詳細(xì)解釋業(yè)務(wù)系統(tǒng)各項(xiàng)功能和業(yè)務(wù)操作流程，提升工作人員的業(yè)務(wù)操作技能。

三是軟件公司必須提供高水平的、反應(yīng)迅速的售后服務(wù)，適時(shí)提供線上線下服務(wù)，為單位財(cái)政工作人員提供幫助、答疑解惑。

三、結(jié)語(yǔ)

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中存在的問(wèn)題嚴(yán)重阻礙了相關(guān)工作的高效開(kāi)展，因此，基層政府應(yīng)制定有效的解決對(duì)策，不斷提高預(yù)算績(jī)效管理工作的效率，以高度的責(zé)任感積極跟進(jìn)策略落實(shí)進(jìn)程，避免績(jī)效管理工作流于形式，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理工作的高效開(kāi)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]毛綺，劉佳.高校資產(chǎn)配置與預(yù)算管理結(jié)合機(jī)制探究——以全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理為背景[J].教育財(cái)會(huì)研究，2022（04）：17-21.

[2]孫勇超，李新龍.預(yù)算績(jī)效管理方法及應(yīng)用實(shí)踐——以河南省焦作市為例[J].財(cái)政監(jiān)督，2022（15）：55-60.

[3]張媚，肖蕾.全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理下衛(wèi)生健康高質(zhì)量發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)與展望[J].中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)，2022（07）：1-4.

[4]孟令倩.基礎(chǔ)教育學(xué)校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的研究——基于內(nèi)控視角[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)，2022（15）：56-58.

[5]陳東霞.地方高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理研究——以江蘇省為例[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2022（09）：30-32+38.