政策回應(yīng)性問題淺析

趙亞普

[摘 要]近年來，政策問題研究備受學(xué)界關(guān)注，政策回應(yīng)與政府回應(yīng)關(guān)注的研究點(diǎn)并不相同，學(xué)界對建設(shè)回應(yīng)型政府研究已頗具規(guī)模，但大多忽視和混淆政策回應(yīng)問題?；诖?，文章以政策回應(yīng)性問題為對象，通過梳理散見于相關(guān)研究中的回應(yīng)性問題，分析政策回應(yīng)性價(jià)值的內(nèi)涵，并將其視為擺脫政策困境的出發(fā)點(diǎn)。

[關(guān)鍵詞]政策回應(yīng)；地方政府；社會(huì)政策

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-1722（2023）12-0073-03

近年來，公眾對于與其利益密切聯(lián)系的政策表現(xiàn)出更高的參與熱情和更專業(yè)的態(tài)度。為進(jìn)一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)工作，國務(wù)院辦公廳于2016年7月印發(fā)了《關(guān)于在政務(wù)公開工作中進(jìn)一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的通知》并在各地切實(shí)落實(shí)。但從各地圍繞“爭議性政策”引發(fā)的討論來看，諸如反對高污染企業(yè)項(xiàng)目落地、“搶人大戰(zhàn)”政策的沖擊、城市開發(fā)中的房地產(chǎn)亂象等（涉及環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生保障等領(lǐng)域），都反映了由“響應(yīng)政策”到“政策回應(yīng)”的行政理念轉(zhuǎn)變（主動(dòng)或被動(dòng)）的呼聲，呈現(xiàn)出隨著政策完整生命周期而越發(fā)凸顯的趨勢。

一、政策回應(yīng)性問題的背景

所謂見微知著，跨領(lǐng)域的、廣泛發(fā)生著的政策爭議的背后，存在著不同面向性的、政策回應(yīng)性失效的共通性問題。政府對于政策的關(guān)注更多集中于“落實(shí)”，在一定程度上忽視了政策本身的回應(yīng)性特征（至少是理解上的不足）。圍繞政策產(chǎn)生的回應(yīng)性需求呈明顯上升態(tài)勢，自2008年以來出現(xiàn)爆發(fā)式增長。考慮到各地實(shí)際發(fā)生但未統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)（包含非正式渠道）以及在政策形成與執(zhí)行過程中的各類意見，這一需求的真實(shí)數(shù)據(jù)還將更大。文章通過知網(wǎng)主題詞檢索分析，整理出與回應(yīng)性關(guān)聯(lián)較高的主要主題有地方政府、公共政策、構(gòu)建研究、政策評估及政策執(zhí)行等，如圖1所示。次要主題有回應(yīng)性、充分性、政府回應(yīng)及公共性等，如圖2所示。

新的政策環(huán)境下，政策的制定和發(fā)布只是工作的開始，更大的考驗(yàn)是如何解讀和回應(yīng)好輿論關(guān)切，這直接影響到政策執(zhí)行的成本（社會(huì)理解與共識(shí)）。近年來，由政策誤讀引發(fā)的爭議，借助網(wǎng)絡(luò)媒體的解讀和傳播，比以往任何時(shí)候都更加迅捷，且存在信息缺失等風(fēng)險(xiǎn)，政策發(fā)布的每一個(gè)階段都有成為輿情催化劑的可能性，話題關(guān)注點(diǎn)也有可能偏離重點(diǎn)，這是一種淺層的政策回應(yīng)性需求[1]。因政策的公民回應(yīng)能力下降導(dǎo)致的民眾參與冷漠，造成一種事實(shí)上的責(zé)任空白——群體的沉默弱化了參與性、社會(huì)的“一元化”形式弱化了代表性，二者共同制約了政策回應(yīng)性的發(fā)展。

二、政策回應(yīng)性的概念理解

政策回應(yīng)性源自政策的本質(zhì)價(jià)值——面向社會(huì)并圍繞人的行動(dòng)的解釋過程。政策作為一種公共產(chǎn)出，其生命周期都與民意連接，具備回應(yīng)某種需求（作為群體的人）的功能，該功能在政策不同階段的失效是導(dǎo)致政策困境等問題的重要原因。

政策回應(yīng)性具有正負(fù)向反饋，可能產(chǎn)生政策的積極或消極影響，圍繞回應(yīng)邏輯的機(jī)制變革有助于重新塑造各利益群體的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；回應(yīng)存在“中心距”——政策制定層級距離執(zhí)行主體過長，會(huì)增加執(zhí)行主體對回應(yīng)邏輯調(diào)整的概率。圍繞政策回應(yīng)性失效問題的改革，無論發(fā)生在哪個(gè)環(huán)節(jié)，最終都將動(dòng)搖整個(gè)政策機(jī)制。政策回應(yīng)性呈現(xiàn)三個(gè)方向的變化趨勢。一是回應(yīng)對象的多元化和矛盾性增強(qiáng)。二是回應(yīng)層級下沉和回應(yīng)前置。三是在無效的同時(shí)還存在不平衡問題（現(xiàn)階段在公共決策回應(yīng)能力上是不均衡的）。

在我國政策語境下審視上述觀點(diǎn)，地方政府在政策回應(yīng)性失效問題中比較顯著，社會(huì)領(lǐng)域（與民生關(guān)聯(lián)緊密的政策領(lǐng)域）政策的回應(yīng)性沖突日趨顯性化。圍繞回應(yīng)性的改革具有很強(qiáng)的擴(kuò)散性，且有利于先行改革的地區(qū)獲得相對優(yōu)勢。

三、政策回應(yīng)性的研究路徑

根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)研究分類，總結(jié)出以下幾種分析框架，即政策議題視域下的回應(yīng)性分析框架、公共服務(wù)供給視域下的回應(yīng)性分析框架、政府回應(yīng)與政務(wù)輿情視域下的回應(yīng)性分析框架、政策執(zhí)行視域下的回應(yīng)性分析框架、府際關(guān)系視域下的回應(yīng)性分析框架、問責(zé)問題視域下的回應(yīng)性分析框架及績效考核視域下的回應(yīng)性分析框架。

政策議題視域下的回應(yīng)性分析框架以驅(qū)動(dòng)議題形成的焦點(diǎn)事件（包括事件的性質(zhì)、內(nèi)容與發(fā)生原因的影響）為解釋變量，說明問題的解決和方案的選擇直接受焦點(diǎn)事件影響（即回應(yīng)性）。這種作用機(jī)制受到調(diào)節(jié)變量制約，容易受到少數(shù)政策精英干擾和官員任期波動(dòng)帶來的短視效應(yīng)。前者是體制內(nèi)外的政策精英為滿足政府回應(yīng)的急迫性而迅速提出可供施行的政策方案，且政府由于緊迫性無暇做全面的利弊權(quán)衡與評估分析，使得政策精英得以將個(gè)人偏好、集團(tuán)利益滲透到政策決策中。后者是政策方案的短期回應(yīng)，相較于方案是否會(huì)造成其他社會(huì)影響和成本，對于任期波動(dòng)明顯的官員而言，不會(huì)引起足夠重視，缺乏適當(dāng)?shù)恼弋a(chǎn)出質(zhì)量把控。該分析框架受到了行動(dòng)主義理論的影響，正如張康之提出的，“在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展下，社會(huì)進(jìn)入的是一個(gè)更加靈活、更加開放、更加無定形的場域，政策過程是在這一場域中完成，形成了行動(dòng)主義的政策議題設(shè)置”[2]。

公共服務(wù)供給視域下的回應(yīng)性分析框架中比較有代表性的是，從政治學(xué)視角對公共服務(wù)市場化進(jìn)行分析，例如利用威廉姆森的交易費(fèi)用分析框架（交易費(fèi)用理論指出，交易費(fèi)用的高低取決于資產(chǎn)專用性、合同不確定性和交易頻率三個(gè)因素），以交易費(fèi)用為解釋變量，把我國特有的政治、行政和市場體制作為調(diào)節(jié)變量，重新發(fā)現(xiàn)我國政治體制下的基層政府決策中的回應(yīng)問題。

政府回應(yīng)與政務(wù)輿情視域下的回應(yīng)性分析框架關(guān)注以下三個(gè)方面。首先，公民意見對決策的影響機(jī)制包括公民參與和人大參與。公民參與主要影響政策輸入端，為決策提供政策偏好、議題設(shè)置和政治支持。人大參與既影響政策議題設(shè)定和協(xié)商過程，也通過監(jiān)督和問責(zé)來影響政策輸出端[3]。其次，地方政府對利益訴求的吸納方式更偏好自己主動(dòng)發(fā)起的形式，例如基層調(diào)研等，對于風(fēng)險(xiǎn)可控的體制內(nèi)渠道的回應(yīng)積極性明顯高于外部渠道，且在政策回應(yīng)和行政行為回應(yīng)上表現(xiàn)不一，分別受到行動(dòng)性治理（“以人民為中心”理念的影響力）與科層治理原則（科層制規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的特質(zhì)）的形塑[4]。最后，回應(yīng)存在外溢性。我國因發(fā)展階段、人口構(gòu)成、經(jīng)濟(jì)水平和地理距離等方面帶來的顯著地區(qū)差異，使一些地區(qū)群體成為相對于其他地區(qū)的“民意外溢地區(qū)群體”[5]。

政策執(zhí)行視域下的回應(yīng)性分析框架強(qiáng)調(diào)，政府的政治經(jīng)濟(jì)理性人屬性使其在具體執(zhí)行情境中，視風(fēng)險(xiǎn)收益情況做出選擇性回應(yīng)，解釋變量包括“官民訴求統(tǒng)一度”“問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避度”和“政策受眾團(tuán)結(jié)度”。

對于府際關(guān)系視域下的回應(yīng)性分析框架，彭忠益提出，府際競合關(guān)系的利益影響機(jī)制——政治利益、經(jīng)濟(jì)利益和公共利益，劃分出四個(gè)階段（政府間競爭由間接競爭到非理性競爭再到趨于理性競爭，政府間合作從中央主導(dǎo)到地方主導(dǎo)，由松散合作走向逐步深入），其發(fā)生機(jī)理是三種利益內(nèi)容、性質(zhì)的變化引起行為選擇調(diào)整，其中政治利益呈現(xiàn)為非合作傾向（職位晉升）。在橫向府際關(guān)系中，一方面，競爭對區(qū)域間的市場整合具有積極意義，流動(dòng)要素的競爭可以促進(jìn)地區(qū)專業(yè)化；另一方面，隨著政績觀念的轉(zhuǎn)變，公共利益被逐漸重視，新型府際關(guān)系將以合作為基礎(chǔ)，輔以必要的錯(cuò)位競爭[6]。競爭形式的轉(zhuǎn)變使得府際政策回應(yīng)更趨理性和隱性。但在城市群內(nèi)，這種情況又有所不同——地方政府在規(guī)則設(shè)計(jì)者（中央或上級政府）的督導(dǎo)下（政策規(guī)劃、績效考核和資源配置的形式），兼顧公共收益與“個(gè)體收益”（關(guān)心自身轄區(qū)的績效及其在城市群內(nèi)的相對排名），圍繞關(guān)鍵績效指標(biāo)展開競爭。

問責(zé)問題視域下的回應(yīng)性分析框架的前提條件之一是迫使政府接受負(fù)責(zé)制的社會(huì)力量的存在及三個(gè)必要條件——負(fù)責(zé)對象的“上下”兩個(gè)主體、官僚體系外的廣泛參與、不同系列官員之間的制衡。雖然行政從根本上來說是執(zhí)行政策的活動(dòng)，但在政策執(zhí)行活動(dòng)中也有決策行為，對行政決策行為的問責(zé)中涉及充分理性討論、偏好與價(jià)值取向是否符合公理等，這彰顯出政府責(zé)任的“民心”依據(jù)。該視角強(qiáng)調(diào)了技術(shù)合理性不能替代行為目的正當(dāng)性，政策要充分考慮“人道成本”，政府責(zé)任框架包含政策執(zhí)行的責(zé)任、落實(shí)政策內(nèi)容及管理社會(huì)的責(zé)任、政府對社會(huì)的回應(yīng)性[7]。

在未改變“政治上位的政治行政一體化”背景下，績效考核視域下的回應(yīng)性分析框架更多的是關(guān)注結(jié)果而非過程，行政中對過程的忽略容易導(dǎo)致破壞法律和程序的行為，此類行為往往伴隨侵害公民權(quán)益的沖突。研究發(fā)現(xiàn)，政策績效考核機(jī)制的設(shè)計(jì)越來越突出“滿意度”理念，學(xué)者在分析中國政治實(shí)際的過程中，尤其關(guān)注突出法治化意義的過程規(guī)范及政策對象的意見反饋，從不同視角指出在政策決策與執(zhí)行過程中，因缺少透明度和參與度而易產(chǎn)生侵害權(quán)益行為，使政策聚焦于“合理性”（優(yōu)于效率等其他指標(biāo)），圍繞對公民回應(yīng)的考核，甚至成為決定一個(gè)政策是否成功的絕對標(biāo)準(zhǔn)。其邏輯在于，以強(qiáng)調(diào)回應(yīng)滿意度的政策考核倒逼政策執(zhí)行和決策過程改革，進(jìn)而重塑并建立強(qiáng)回應(yīng)性的政策流程。

四、評論與展望

在政策問責(zé)要素方面，政策回應(yīng)性與問責(zé)要素有著直接的關(guān)聯(lián)，已有的考察機(jī)制揭示了問責(zé)要素對政策回應(yīng)性的正向激勵(lì)作用及其局限性（制度建設(shè)的深層次不足所致）。但是，對于這種機(jī)制發(fā)生條件的描述過于宏大，缺少政策情境的細(xì)致觀察。文章在政策問責(zé)要素發(fā)生機(jī)制的考察中，強(qiáng)調(diào)了不同情境的結(jié)果差異，試圖為政策回應(yīng)性失效分領(lǐng)域的改革提供依據(jù)。

在政策競爭要素方面，政策回應(yīng)性與競爭要素有著較為明顯的關(guān)聯(lián)，已有的考察機(jī)制揭示了競爭要素對回應(yīng)性的強(qiáng)驅(qū)動(dòng)作用，但是，這種驅(qū)動(dòng)力的發(fā)生環(huán)境產(chǎn)生了深刻的變化（尤其是在強(qiáng)調(diào)協(xié)同發(fā)展的城市群內(nèi)）。

在政策參與要素方面，政策回應(yīng)性與參與要素有著明顯的關(guān)聯(lián)，已有的考察機(jī)制揭示了參與要素對政策回應(yīng)性的正反兩個(gè)方向較為清晰的影響，不同領(lǐng)域的政策在這種關(guān)聯(lián)中表現(xiàn)出的強(qiáng)度參差不齊，值得深入分析政策情境的作用，有助于選擇改革的“突破口”。

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