以科研經(jīng)費改革為契機提升科研單位財務(wù)治理能力

郝斯佳 劉曉亮 付燁

[摘要]要推動科研經(jīng)費改革措施落地生效，提升科研單位財務(wù)治理能力就勢在必行。本文從科研經(jīng)費改革的具體措施和要求入手，探索構(gòu)建科研單位財務(wù)治理的運行框架，并從明確分級管理權(quán)限、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管理流程以及提高績效管理成效方面，提出相應(yīng)的對策措施，以期為實際工作提供參考。

[關(guān)鍵詞]科研經(jīng)費 ? 財務(wù)治理 ? 科研單位

黨的十八大以來，為深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，黨中央、國務(wù)院陸續(xù)出臺了一系列關(guān)于優(yōu)化科研經(jīng)費管理的政策文件和改革措施，有效促進(jìn)了科技事業(yè)的發(fā)展。但在實際執(zhí)行過程中，仍然存在政策難以落到實處、經(jīng)費管理柔性不夠、經(jīng)費報銷程序繁瑣等問題。2021年8月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》（以下簡稱《意見》），對科研經(jīng)費管理中存在的難點、痛點問題提出了政策要求和指導(dǎo)意見，進(jìn)一步激勵科研人員多出高質(zhì)量的科技成果，為實現(xiàn)科技自立自強作出更大的貢獻(xiàn)。

相比于以往的改革，本次改革最突出的亮點就是“放權(quán)松綁”，賦予了科研人員更大的人、財、物自主支配權(quán)，并進(jìn)一步減輕科研人員的事務(wù)性負(fù)擔(dān)。管理體制的“松綁”，更強化了科研單位在科研經(jīng)費改革中的主體地位和主體責(zé)任，因此，如何管好用好科研經(jīng)費，讓改革措施真正落地見效，是科研單位財務(wù)工作面臨的現(xiàn)實問題。

一、《意見》對科研單位財務(wù)工作提出完善財務(wù)治理的要求

《意見》堅持問題和目標(biāo)導(dǎo)向，共提出了25條改革措施和工作要求，為科研經(jīng)費管理提供了遵循依據(jù)，其中12條明確規(guī)定由項目承擔(dān)單位負(fù)責(zé)落實。科研單位財務(wù)工作應(yīng)積極響應(yīng)、順勢而為，從職能站位、工作模式、管理理念等方面進(jìn)行全面提升，將財務(wù)與科研緊密融合，逐步向財務(wù)治理發(fā)展并向縱深推進(jìn)。

1.固本強基、提高站位，壓實科研單位主體責(zé)任擔(dān)當(dāng)?！兑庖姟返?3條明確指出，項目承擔(dān)單位要落實好科研項目實施和科研經(jīng)費管理使用的主體責(zé)任，嚴(yán)格按照國家有關(guān)政策規(guī)定和權(quán)責(zé)一致的要求，強化自我約束和自我規(guī)范，及時完善內(nèi)部管理制度，確保科研自主權(quán)接得住、管得好。因此，科研單位財務(wù)工作應(yīng)樹立大局意識、提升職能定位，跳出會計核算、預(yù)算控制等傳統(tǒng)工作思維，提高財務(wù)工作系統(tǒng)化和智慧化水平，如明確設(shè)備費預(yù)算調(diào)劑標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)余資金統(tǒng)籌安排原則、獎勵經(jīng)費分配機制等，發(fā)揮財務(wù)工作對科研業(yè)務(wù)的激勵引導(dǎo)作用，為落實科研單位主體責(zé)任提供決策支撐和機制保障。

2.簡化程序、改進(jìn)方式，轉(zhuǎn)變財務(wù)工作管理模式?！兑庖姟诽貏e強調(diào)要減輕科研人員的事務(wù)性負(fù)擔(dān)，指出要通過全面落實科研財務(wù)助理制度、改進(jìn)財務(wù)報銷管理方式、簡化科研項目驗收結(jié)題財務(wù)管理等措施，讓科研人員脫離財務(wù)瑣事束縛。對此，科研單位財務(wù)工作應(yīng)提升服務(wù)意識，把控關(guān)鍵環(huán)節(jié)，優(yōu)化流程管理，轉(zhuǎn)變過于強調(diào)財務(wù)形式合規(guī)性的工作思路，把該管的事情的管好，把該有的服務(wù)做到位。

3.注重績效、強化監(jiān)督，提高科研經(jīng)費使用效益?！兑庖姟分赋鲆獜娀冃?dǎo)向，從重過程向重結(jié)果轉(zhuǎn)變，加強分類績效評價，引導(dǎo)科研資源向優(yōu)秀人才和團(tuán)隊傾斜；加強審計監(jiān)督、財務(wù)監(jiān)督與日常監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)，增強監(jiān)督合力?？蒲袉挝回攧?wù)工作應(yīng)動態(tài)監(jiān)管科研經(jīng)費使用并實現(xiàn)預(yù)警提醒，規(guī)范經(jīng)費使用行為，推進(jìn)績效評價結(jié)果運用，切實提高經(jīng)費使用效益。

二、科研單位財務(wù)治理現(xiàn)狀

隨著科研經(jīng)費改革的持續(xù)深入，科研單位的財務(wù)工作不再僅僅是審核、報銷、復(fù)核、付款的會計核算，而是要通過建立決策科學(xué)、執(zhí)行高效、組織有序、監(jiān)管到位的內(nèi)部財務(wù)治理體系，助力科研單位高質(zhì)量發(fā)展。財務(wù)治理是一種對財務(wù)資源配置主體權(quán)責(zé)利的安排，通過合理配置財務(wù)資源，協(xié)調(diào)治理主體和利益相關(guān)者的權(quán)責(zé)關(guān)系，形成一個自我約束、相互協(xié)調(diào)、利益制衡的治理機制，達(dá)到解決利益沖突、提高運營效率、增加單位價值的目的。目前，許多科研單位在財務(wù)治理能力方面還存在以下不足。

1.預(yù)算績效管理還需進(jìn)一步提升。實際工作中，科研單位在預(yù)算績效管理方面還存在績效意識不夠到位、目標(biāo)設(shè)立不夠科學(xué)、結(jié)果運用不夠理想等問題，直接影響到科研單位預(yù)算安排和資源配置的合理性和導(dǎo)向性。財務(wù)部門應(yīng)運用治理理念，將工作關(guān)口前移，立足業(yè)財融合，構(gòu)建事前參與建議、事中監(jiān)督管控、事后反饋應(yīng)用的管理鏈條，切實提高預(yù)算績效管理成效。

2.財務(wù)分級管理還需進(jìn)一步優(yōu)化?？蒲袉挝煌ǔ０凑諏W(xué)科專業(yè)下設(shè)科研部門，財務(wù)核算由單位統(tǒng)一實施，在收入分成和支出權(quán)限等方面實行單位和部門的分級管理。如何協(xié)調(diào)平衡單位和部門之間的財權(quán)配置，仍存有現(xiàn)實困難：一方面，單位層面平均分配專項資金，統(tǒng)籌安排、重點保障不夠，使得學(xué)科優(yōu)勢突出、前沿創(chuàng)新領(lǐng)域獲得的支持力度受限；另一方面，科研部門財務(wù)自主支配權(quán)有限，存在依賴單位經(jīng)費保障思維，開源節(jié)流、關(guān)注資金使用效益的動力不足。

3.成本管理還需進(jìn)一步細(xì)化。2019年新的政府會計準(zhǔn)則制度實施之后，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為會計基礎(chǔ)的財務(wù)會計，為科研單位開展成本核算奠定了基礎(chǔ)，但對于成本管理仍是停留在會計計量層面，對一些公共費用如何科學(xué)合理的歸集和分?jǐn)偅瑢嶋H操作時仍存在實際困難，多數(shù)科研單位尚未對科研項目、行政管理、后勤運行等進(jìn)行全成本管理。

4.內(nèi)部監(jiān)督協(xié)同機制還需進(jìn)一步加強?？蒲袉挝粌?nèi)部監(jiān)督體系除了財務(wù)監(jiān)管外，還包括巡察、內(nèi)審、紀(jì)檢、監(jiān)察等，關(guān)注重點、監(jiān)督時點和形式都有所不同。財務(wù)監(jiān)督本身是發(fā)生在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動過程中的一項管理控制活動；其他監(jiān)督目前更多的是事后檢查，監(jiān)督范圍不只涵蓋財務(wù)業(yè)務(wù)，還包括黨風(fēng)廉政建設(shè)、政策落實執(zhí)行、發(fā)展規(guī)劃實現(xiàn)程度等，科研單位應(yīng)統(tǒng)籌用好各種監(jiān)督手段，發(fā)揮各自專項優(yōu)勢，增強監(jiān)督合力，達(dá)到綜合治理的目標(biāo)。

三、科研單位財務(wù)治理運行框架設(shè)計

科研單位是承擔(dān)著科研、教學(xué)、社會服務(wù)、國際交流等多項職能的研究機構(gòu)，科研經(jīng)費改革措施的落地生效，需要科研單位整體提升財務(wù)工作層次和水平。財務(wù)資源是推動科研單位高質(zhì)量發(fā)展的重要保證，科研單位財務(wù)治理就是科學(xué)合理、充分有效地汲取、分配、使用財務(wù)資源，將財務(wù)治理目標(biāo)與科研單位職責(zé)使命和發(fā)展愿景緊密結(jié)合，將工作重心從財務(wù)資源保障轉(zhuǎn)向財務(wù)資源引導(dǎo)，在財務(wù)資源合規(guī)有序使用的基礎(chǔ)上，利用財務(wù)資源配置的導(dǎo)向性作用，完善科研單位激勵機制，有效激發(fā)科研人員主動創(chuàng)新活力。因此，科研單位財務(wù)工作應(yīng)加快實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步完善財務(wù)治理體系，提高財務(wù)治理能力，以財務(wù)帶動業(yè)務(wù)、激發(fā)活力、壓實責(zé)任，推進(jìn)科研經(jīng)費改革和科技事業(yè)發(fā)展。

科研單位財務(wù)治理也應(yīng)從屬于單位治理的整體要求，目前科研單位一般實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的法人負(fù)責(zé)制，財務(wù)治理結(jié)構(gòu)應(yīng)是由黨委常委會、行政辦公會和監(jiān)督機構(gòu)構(gòu)成的相互聯(lián)系、相互制約的組織結(jié)構(gòu)體系。通過建立健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、部門各司其職的財務(wù)管理體制，依據(jù)分權(quán)制衡的原則，理順單位和部門分級管理的財務(wù)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，實現(xiàn)財務(wù)資源和財務(wù)治理信息的流動和交換，形成自上而下的決策機制和自下而上的反饋機制，從而達(dá)到提升財務(wù)治理能力的目的，如圖1所示。

1.財務(wù)治理決策機構(gòu)。堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)的核心地位，是科研單位財務(wù)治理決策機構(gòu)的根本。黨委常委會是財務(wù)治理的最高決策機構(gòu)，履行宏觀管理職責(zé)，不涉及具體操作層面?？蒲袉挝稽h委應(yīng)認(rèn)清財務(wù)工作對科技事業(yè)發(fā)展的重要性，切實承擔(dān)起財務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任：一是全面貫徹執(zhí)行黨和國家的各項財經(jīng)政策法規(guī)，真抓真管，保證科研單位資金使用方向符合黨的政策導(dǎo)向；二是落實“三重一大”議事決策制度，討論決定單位經(jīng)濟(jì)政策、重大財經(jīng)事項、管理制度等。

2.財務(wù)治理執(zhí)行機構(gòu)。在“黨委領(lǐng)導(dǎo)，法人負(fù)責(zé)”原則的基礎(chǔ)上，按照管理層級分別建立行政負(fù)責(zé)人、分管財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)或總會計師、財務(wù)負(fù)責(zé)人、科研部門負(fù)責(zé)人等責(zé)任制。行政負(fù)責(zé)人是科研單位的法人代表，全面負(fù)責(zé)財務(wù)管理工作，包括組織擬訂和實施重大經(jīng)濟(jì)事項、預(yù)算安排、管理制度等，向黨委報告重大財經(jīng)決議執(zhí)行情況；分管財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)或總會計師負(fù)責(zé)組織財務(wù)管理和會計核算工作，參與重要經(jīng)濟(jì)事項的分析和決策，對外處理與上級主管部門、財政部門、稅務(wù)部門、審計機關(guān)、銀行等聯(lián)系工作，對內(nèi)負(fù)責(zé)資金、資產(chǎn)、基建、招標(biāo)、下屬單位等日常財經(jīng)事務(wù)；財務(wù)部門及財務(wù)負(fù)責(zé)人是科研單位財務(wù)工作的具體管理者和決策執(zhí)行者，對各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)實施管理、核算和監(jiān)督；科研部門負(fù)責(zé)人是具體經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的實施主體，承擔(dān)直接經(jīng)濟(jì)責(zé)任，應(yīng)緊繃財經(jīng)紀(jì)律紅線意識，嚴(yán)格執(zhí)行財務(wù)制度要求。

3.財務(wù)治理監(jiān)督機構(gòu)。財務(wù)治理機制的正常運行需要強有力的監(jiān)督保證，通過多元化的監(jiān)督途徑維護(hù)科研單位各方利益主體。一是強化內(nèi)部審計監(jiān)督作用，重點開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、財政財務(wù)收支審計、基建項目竣工決算審計等，著力發(fā)揮內(nèi)部審計在完善內(nèi)部控制、提高績效管理、防范風(fēng)險隱患等方面的積極作用；二是構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)督體系一盤棋，明確財務(wù)、審計、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門的職責(zé)權(quán)限，明晰科研項目前期論證、執(zhí)行監(jiān)控、績效評價等環(huán)節(jié)的責(zé)任邊界，避免重復(fù)檢查、要求不一，最終有效發(fā)揮監(jiān)督合力作用。

四、提升科研單位財務(wù)治理能力的對策措施

本文基于科研單位財務(wù)治理運行框架，從明確分級管理權(quán)限、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管理流程以及提高績效管理成效3個方面，探討提升科研單位財務(wù)治理能力的對策措施。

（一）明確分級管理權(quán)限，落實經(jīng)濟(jì)責(zé)任制

本次科研經(jīng)費改革的總體方向是財務(wù)標(biāo)準(zhǔn)放寬、科研成果評審從嚴(yán)，強化科研單位自身的人、財、物資源配置的主體責(zé)任，秉持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財務(wù)治理原則，協(xié)調(diào)好科研單位集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，既要防止“失控”，又要實現(xiàn)“靈活”，以激發(fā)科研部門的創(chuàng)新熱情。

1.理順單位與部門間的管理權(quán)限和財務(wù)關(guān)系。本著事權(quán)相宜、權(quán)責(zé)匹配的原則，在科研單位黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，對科研部門在預(yù)算收支管理、固定資產(chǎn)管理、分配決策、部門內(nèi)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項管理等方面下放權(quán)限，加強科研部門的財務(wù)管理主體地位，通過財權(quán)與事權(quán)的合理配置，調(diào)動科研部門的積極性；加強科研單位管理層對科研部門的指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)功能，強化業(yè)績指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核，從而高效有序地實現(xiàn)財務(wù)治理目標(biāo)。

2.探索行政部門與科研部門協(xié)同管理形成財務(wù)治理合力。健全科研人員參與財務(wù)治理的工作機制，充分考慮各方利益主體的訴求，高度重視專家學(xué)者對重大財務(wù)決策問題提出的意見建議，形成行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力協(xié)同發(fā)展的合作機制，進(jìn)一步保障財務(wù)決策的科學(xué)性和制衡性。

（二）優(yōu)化經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管理流程，加強經(jīng)費內(nèi)控建設(shè)

《意見》在科研經(jīng)費管理上充分體現(xiàn)了尊重科研規(guī)律和人性化管理原則，對以往“合規(guī)壓倒激勵”“流程壓倒績效”的情況提出了細(xì)化規(guī)則，為科研單位財務(wù)治理如何在合規(guī)和績效之間達(dá)成平衡指明了方向。

1.堅持問題導(dǎo)向，落實科研經(jīng)費管理自主權(quán)。針對《意見》中明確指出的項目儀器設(shè)備購置、差旅、國際交流合作等各種科研活動，從科研人員的實際需求入手，全面梳理現(xiàn)行科研經(jīng)費管理制度，給予科研人員更多的靈活性和自主性，實現(xiàn)科研經(jīng)費使用便捷化。此外，區(qū)分科研經(jīng)費和行政經(jīng)費的差異，行政經(jīng)費使用從嚴(yán)，科研經(jīng)費使用相對放寬，特別是出國費、會議費、差旅費等，在費用標(biāo)準(zhǔn)、審批程序、報銷附件等方面的要求均有所不同，真正讓科研經(jīng)費服務(wù)于科研事業(yè)。

2.改進(jìn)報銷方式，提高財務(wù)服務(wù)質(zhì)量。從需求入手，切實解決科研人員報銷難的問題。一是簡化財務(wù)報銷流程，加大科研部門負(fù)責(zé)人經(jīng)費審批權(quán)限，去掉形式重于實質(zhì)的報銷表單或說明，如專家咨詢費申請表、乘坐飛機請示表、節(jié)假日出差說明、未使用公務(wù)卡結(jié)算說明等，充分信任科研人員；二是加大落實財務(wù)助理制度，加強對財務(wù)助理的培訓(xùn)和指導(dǎo)，為科研人員在預(yù)算編制、經(jīng)費報銷、結(jié)題驗收等方面提供專業(yè)化服務(wù)；三是提升財務(wù)信息化水平，一方面完善財務(wù)電算化建設(shè)，例如，通過實現(xiàn)會計憑證和財務(wù)報表的自動生成，提高財務(wù)工作效率，另一方面加強財務(wù)、資產(chǎn)、科研、人事等信息系統(tǒng)的一體化和集成化建設(shè)，實現(xiàn)科研經(jīng)費使用的動態(tài)監(jiān)控和實時預(yù)警。

3.把握關(guān)鍵節(jié)點，完善科研經(jīng)費管理內(nèi)部控制?？蒲袉挝唤?jīng)費管理是在以預(yù)算為主線、以資金為核心的基礎(chǔ)上設(shè)置的控制活動，按照各崗位職責(zé)權(quán)限，加強資金資產(chǎn)、基本建設(shè)、科研管理、審計監(jiān)督等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)相關(guān)部門或崗位的職能作用，推進(jìn)彼此之間的協(xié)調(diào)銜接，把內(nèi)控流程貫穿于經(jīng)濟(jì)活動的全過程，實現(xiàn)上下聯(lián)動、同頻共振，保障科研經(jīng)費安全有效使用。

4.加強誠信建設(shè)，筑牢科研人員思想防線。尊重科學(xué)研究靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性的特點，客觀審慎地運用“三個區(qū)分開來”，劃出紅線，制定負(fù)面清單，明確科研經(jīng)費使用禁止性行為，一旦發(fā)現(xiàn)失信情況，納入誠信記錄管理，加大對嚴(yán)重失信行為的追責(zé)問責(zé)力度。

（三）樹立“預(yù)算—成本—績效”理念，提高績效管理成效

《意見》中提到的一個重要主題就是創(chuàng)建和完善多種激勵機制，而激勵往往與績效緊密相連，缺乏有效激勵的績效管理就是空中樓閣，科研單位財務(wù)工作應(yīng)構(gòu)建“預(yù)算—成本—績效”全過程治理流程，以財力為杠桿，引導(dǎo)財務(wù)資源合理配置，提高科研經(jīng)費管理成效。

1.規(guī)范成本核算，夯實績效管理基礎(chǔ)。在《事業(yè)單位成本核算基本指引》框架下，科研單位財務(wù)部門應(yīng)明確成本的影響因素，準(zhǔn)確地分配單位運行成本、業(yè)務(wù)活動成本、后勤保障成本等，特別是對水電暖、固定資產(chǎn)折舊、無形資產(chǎn)攤銷等公共成本的歸集分?jǐn)傋龅娇茖W(xué)合理，確保會計信息能夠反映單位經(jīng)濟(jì)活動的整體情況，以及專項業(yè)務(wù)活動的具體過程。通過對成本的精細(xì)化管理，有針對性地開展成本控制活動，減少不必要的資源耗費，同時為預(yù)算安排提供決策依據(jù)，引導(dǎo)資金配置到成本效益較好的領(lǐng)域。

2.嚴(yán)格項目預(yù)算總額控制，推進(jìn)績效評價結(jié)果應(yīng)用?！兑庖姟吩跀U(kuò)大科研項目經(jīng)費管理自主權(quán)方面，提出簡化預(yù)算編制、下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)、擴(kuò)大經(jīng)費包干制實施范圍等措施，因此預(yù)算績效管理強調(diào)的是實質(zhì)上的執(zhí)行產(chǎn)出結(jié)果。對于科研項目來說，應(yīng)發(fā)揮預(yù)算約束力強調(diào)的是對項目預(yù)算總額控制，而不是對單個預(yù)算科目控制；在成本核算的基礎(chǔ)上，設(shè)置與成本相關(guān)的績效指標(biāo)，衡量項目投入產(chǎn)出和資金使用效果；逐步完善不同類型的科研項目績效評價指標(biāo)體系，將績效評價結(jié)果作為獎勵經(jīng)費使用、間接費用分配、推優(yōu)評先等方面的重要依據(jù)，在資源流向上體現(xiàn)績效管理導(dǎo)向。

3.推動實施單位層面績效管理，形成整體績效管理機制。成本與績效是實現(xiàn)財務(wù)治理目標(biāo)的重要手段，將績效管理從科研項目延伸至科研部門和科研單位，加強對科研業(yè)務(wù)、單位運行、基本建設(shè)等過程中資金使用效益的分析研究，增強開源節(jié)流意識。首先，科研單位設(shè)置與整體發(fā)展規(guī)劃及目標(biāo)相匹配的績效目標(biāo)，科研部門在此基礎(chǔ)上設(shè)置與單位發(fā)展目標(biāo)相契合的共性指標(biāo)和個性指標(biāo)；其次，科研單位根據(jù)各部門的績效考核結(jié)果，大力支持優(yōu)秀科研人員和團(tuán)隊，突出重點、統(tǒng)籌安排結(jié)余資金和預(yù)算資金，消除資金管理與使用碎片化問題；再次，將績效考核情況作為財務(wù)治理監(jiān)督機構(gòu)的關(guān)注內(nèi)容，形成整體閉環(huán)的績效管理機制，切實提高科研經(jīng)費使用效益。

（作者單位：中國水利水電科學(xué)研究院 北京核工業(yè)醫(yī)院 北京中水科工程集團(tuán)有限公司，郵政編碼：100038，電子郵箱：haosj121@126.com）

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