科技扶貧審計(jì)中的困境分析及對(duì)策研究

聶安琪 譚慶 胡洪武 杜穎 肖怡

[摘要]本文以Z農(nóng)業(yè)科研單位科技扶貧審計(jì)中的困境分析為例，在總結(jié)歸納科技幫扶特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，梳理脫貧攻堅(jiān)背景下科技扶貧審計(jì)的困境，剖析其原因，提出有效的破解對(duì)策和建議，以期為當(dāng)下鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)提供參考建議，推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)工作在具體實(shí)踐中不斷完善。

[關(guān)鍵詞]科技扶貧審計(jì) ?困境分析 ?對(duì)策研究 ?鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

在產(chǎn)業(yè)幫扶的過(guò)程中，為確保幫扶資金安全、幫扶效益最大，審計(jì)監(jiān)督責(zé)無(wú)旁貸，應(yīng)貫穿始終，發(fā)揮重要作用。當(dāng)前國(guó)內(nèi)對(duì)于產(chǎn)業(yè)幫扶的審計(jì)主要集中在扶貧經(jīng)費(fèi)審計(jì)、績(jī)效審計(jì)等方面，或是關(guān)注扶貧領(lǐng)域里的審計(jì)方式方法等，對(duì)通過(guò)科技進(jìn)行產(chǎn)業(yè)幫扶存在的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和破解對(duì)策的研究分析較少。本文將以武漢市Z農(nóng)業(yè)科研單位科技扶貧審計(jì)為例，剖析脫貧攻堅(jiān)背景下產(chǎn)業(yè)幫扶審計(jì)在實(shí)踐中面臨的多重問(wèn)題與困境，并提出相關(guān)對(duì)策，更好發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的監(jiān)督職能，通過(guò)內(nèi)部審計(jì)推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展由脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過(guò)渡。

一、Z農(nóng)業(yè)科研單位產(chǎn)業(yè)幫扶實(shí)施情況

A村地處武漢市新洲區(qū)，2015年前屬省級(jí)重點(diǎn)貧困村。Z農(nóng)業(yè)科研單位于2015年入駐，并成立了駐村工作隊(duì)和幫扶專(zhuān)家團(tuán)，針對(duì)A村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求為切入點(diǎn)，先后以甘蔗和籽蓮種植、名特水產(chǎn)和土雞養(yǎng)殖、經(jīng)濟(jì)林改造和園林色塊苗培育等6個(gè)幫扶項(xiàng)目為依托，以A村專(zhuān)業(yè)合作社為承擔(dān)主體，通過(guò)提供科研技術(shù)、種子種苗、農(nóng)資化肥、專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)等幫扶手段，為A村產(chǎn)業(yè)幫扶提供全過(guò)程立體化的技術(shù)幫扶。

經(jīng)過(guò)連續(xù)6年的科技幫扶，2020年A村的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人居環(huán)境等方面發(fā)生了巨大變化。為確保扶貧和鄉(xiāng)村振興政策精準(zhǔn)落地，Z農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)審處對(duì)A村的科技幫扶實(shí)施了審計(jì)，審計(jì)內(nèi)容為科技扶貧政策落實(shí)情況及項(xiàng)目收支、效果及效益。

二、Z農(nóng)業(yè)科研單位科技扶貧審計(jì)面臨的困境

（一）科技幫扶雙方可能成為利益共同體導(dǎo)致監(jiān)督失效

在開(kāi)展科技幫扶項(xiàng)目、落實(shí)產(chǎn)業(yè)幫扶政策和開(kāi)展幫扶服務(wù)的具體過(guò)程中，Z農(nóng)業(yè)科研單位派駐的駐村工作隊(duì)、各科研幫扶項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人要向幫扶村開(kāi)展送種苗化肥等物資、技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)服務(wù)等工作和活動(dòng)，與村委會(huì)、村民和村合作社等存在大量經(jīng)濟(jì)往來(lái)，雙方關(guān)系密切。在這種情形下，擔(dān)負(fù)內(nèi)部監(jiān)督責(zé)任的村委會(huì)往往難以公平、公正地行使獨(dú)立的監(jiān)督職能，反而可能成為利益共同體，使得內(nèi)部審計(jì)難以取得真實(shí)有效信息。

比如，針對(duì)A村的扶貧實(shí)施要求，該科研幫扶項(xiàng)目需承擔(dān)“新增果桑、無(wú)花果、藍(lán)莓、楊梅、櫻桃等各3畝，共18畝（每畝200株）”，但通過(guò)核查項(xiàng)目幫扶資料，未見(jiàn)提供上述優(yōu)質(zhì)鮮果苗木的會(huì)計(jì)憑證或村簽收證明。但是在后期整改過(guò)程中，幫扶項(xiàng)目負(fù)責(zé)人請(qǐng)A村村委提供了情況說(shuō)明和簽收證明，證明在當(dāng)時(shí)產(chǎn)業(yè)幫扶中已經(jīng)幫扶到位，僅僅因?yàn)槭韬龆掷m(xù)不到位。此類(lèi)情況在審計(jì)過(guò)程中較多且反復(fù)出現(xiàn)，從審計(jì)實(shí)施過(guò)程、整改流程和程序上來(lái)看，其并未違反規(guī)定，但是也涉嫌存在配合包庇的情況，存在較高的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）專(zhuān)業(yè)背景和監(jiān)督管理雙缺失導(dǎo)致審計(jì)深度不夠

科技扶貧審計(jì)中的內(nèi)部審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)背景主要以審計(jì)、會(huì)計(jì)、經(jīng)濟(jì)等為主，普遍缺乏農(nóng)業(yè)技術(shù)知識(shí)，而與之相對(duì)應(yīng)的科技幫扶領(lǐng)域呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)新技術(shù)密集型的特點(diǎn)。專(zhuān)業(yè)知識(shí)匱乏的內(nèi)部審計(jì)人員，在實(shí)施科技扶貧審計(jì)的過(guò)程中，難以形成獨(dú)立的審計(jì)評(píng)價(jià)和審計(jì)判斷。與此同時(shí)，科技幫扶項(xiàng)目調(diào)整較多且時(shí)間跨度長(zhǎng)，幫扶審計(jì)往往以事后監(jiān)督為主，沒(méi)有全程參與項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程，不能有效獲取及時(shí)、真實(shí)的全程信息。

比如，在Z農(nóng)業(yè)科研單位科技扶貧審計(jì)的實(shí)施過(guò)程中，內(nèi)部審計(jì)人員在翻閱科技幫扶項(xiàng)目的驗(yàn)收資料，核查某幫扶項(xiàng)目任務(wù)書(shū)中的考核指標(biāo)是否全部完成時(shí)，由于匱乏農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，難以對(duì)涉及畜禽養(yǎng)殖、林木種植、土壤監(jiān)測(cè)技術(shù)等的完成情況和效益形成判斷，僅能依賴(lài)由幫扶項(xiàng)目組提供的專(zhuān)家意見(jiàn)作為審計(jì)證據(jù)。同時(shí)，內(nèi)部審計(jì)人員在實(shí)地勘探某農(nóng)田，核查往年的項(xiàng)目完成情況時(shí)，由于農(nóng)時(shí)更替、項(xiàng)目任務(wù)變更等原因，無(wú)法獲取該農(nóng)田往年的種植情況和數(shù)據(jù)，僅能依賴(lài)于村干部和幫扶科研人員提供的信息。

（三）物資幫扶監(jiān)督失效導(dǎo)致審計(jì)盲區(qū)

在落實(shí)科技幫扶政策和開(kāi)展幫扶服務(wù)的過(guò)程中，駐村工作隊(duì)和各科研幫扶團(tuán)隊(duì)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，要向扶貧村、合作社、農(nóng)戶(hù)等贈(zèng)送種子種苗、化肥農(nóng)藥、雞鴨魚(yú)苗、農(nóng)機(jī)設(shè)備等各類(lèi)物資，并由接受方開(kāi)具簽收單后返回單位進(jìn)行財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)。在此過(guò)程中，由于利益主體地位的不平等，向幫扶對(duì)象贈(zèng)送物資的數(shù)量、金額、規(guī)?？赡艽嬖诓町惿踔脸霈F(xiàn)虛假贈(zèng)送的情況。從審計(jì)視角來(lái)看，在上述行為的各個(gè)環(huán)節(jié)節(jié)點(diǎn)，合同、簽收單、發(fā)票等單據(jù)齊全、手續(xù)完備，報(bào)銷(xiāo)附件俱全，無(wú)法在會(huì)計(jì)報(bào)銷(xiāo)環(huán)節(jié)或者單筆列支中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，容易形成審計(jì)盲區(qū)。

比如，在Z農(nóng)業(yè)科研單位實(shí)施科技扶貧審計(jì)的實(shí)施過(guò)程中，內(nèi)部審計(jì)人員核對(duì)贈(zèng)送物資信息時(shí)發(fā)現(xiàn)，會(huì)計(jì)憑證后附簽收單數(shù)量信息與科研項(xiàng)目驗(yàn)收材料中三農(nóng)服務(wù)記錄信息存在差異，如某幫扶科研項(xiàng)目會(huì)計(jì)憑證顯示報(bào)銷(xiāo)贈(zèng)送的種苗、化肥等物資款合計(jì)為102，537元，而該項(xiàng)目的項(xiàng)目驗(yàn)收?qǐng)?bào)告中記錄同一天贈(zèng)送的物資記錄僅為75，000元，兩者相差共計(jì)27，537元。此外，內(nèi)部審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)，某幫扶科研項(xiàng)目向村水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)贈(zèng)送增氧機(jī)和溫室柜等物資，費(fèi)用為38，601元，但未見(jiàn)簽收單和固定資產(chǎn)登記表等使用記錄。由于監(jiān)管缺失，該類(lèi)現(xiàn)象存在國(guó)資損失風(fēng)險(xiǎn)。

（四）事后審計(jì)導(dǎo)致監(jiān)督滯后

目前，國(guó)內(nèi)扶貧或幫扶審計(jì)多為事后審計(jì)的監(jiān)督機(jī)制，缺乏對(duì)事前風(fēng)險(xiǎn)的把控，也缺少事中對(duì)扶貧政策的落實(shí)以及扶貧資金管理使用情況的監(jiān)督。扶貧工作往往持續(xù)數(shù)年，產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益變化較大，這就導(dǎo)致扶貧審計(jì)往往重經(jīng)費(fèi)審計(jì)，而難以在扶貧效益方面發(fā)揮有效的監(jiān)督作用。不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，做到隨查隨改，更不能及時(shí)找到問(wèn)題發(fā)生的原因并加以解決，難以發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在脫貧攻堅(jiān)政策落實(shí)過(guò)程中監(jiān)督全覆蓋的作用。

比如，在Z農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)審處實(shí)施科技扶貧審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，2018年某科技幫扶項(xiàng)目承擔(dān)了為A村“新增水生觀賞植物種植面積20畝、建設(shè)濕地觀賞區(qū)”的幫扶內(nèi)容。2020年內(nèi)部審計(jì)人員前往A村實(shí)地盤(pán)點(diǎn)，未見(jiàn)水生觀賞植物種植區(qū)。經(jīng)詢(xún)問(wèn)，駐村工作隊(duì)表示2018年組織實(shí)施了該幫扶內(nèi)容，但由于水生觀賞植物后期管護(hù)不到位，導(dǎo)致水生觀賞植物生長(zhǎng)無(wú)序、逐年干死。此類(lèi)情況在審計(jì)過(guò)程中也較為常見(jiàn)，由于內(nèi)部審計(jì)未能實(shí)時(shí)跟進(jìn)，內(nèi)部審計(jì)人員無(wú)法確定上述幫扶內(nèi)容在2018年是否實(shí)施或者實(shí)施后是否確實(shí)由于未能有效管護(hù)而干死，僅能通過(guò)駐村工作隊(duì)和村委會(huì)的口述進(jìn)行取證，很難對(duì)真實(shí)性進(jìn)行有效核實(shí)。

三、科技扶貧審計(jì)對(duì)策初探

（一）加強(qiáng)監(jiān)督，建立內(nèi)外聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制

建立科技幫扶內(nèi)外聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制是有效開(kāi)展科技扶貧審計(jì)的必然要求。一是及時(shí)溝通，在長(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)扶貧的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)明確幫扶村村委會(huì)等內(nèi)部監(jiān)督的主體責(zé)任，幫扶單位的內(nèi)部審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟進(jìn)，雙方保持有效的溝通聯(lián)系，及時(shí)收集前期審計(jì)資料；二是仔細(xì)甄別，內(nèi)部審計(jì)人員在審計(jì)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)被審計(jì)方提供的第三方證明資料或情況說(shuō)明的可靠性與完備性，保持必要的審計(jì)敏感性，緊盯審計(jì)資料中不合情理、不合常態(tài)的異常幫扶情況和物資贈(zèng)送情況，向幫扶村其他經(jīng)營(yíng)主體、村民了解情況，選擇性地采用其提供的資料；三是績(jī)效掛鉤，將扶貧績(jī)效審計(jì)與主管領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、駐村干部工作績(jī)效掛鉤，從而形成多方聯(lián)動(dòng)、責(zé)權(quán)對(duì)等的機(jī)制，有效提高其工作擔(dān)當(dāng)，促進(jìn)其主動(dòng)真實(shí)地配合審計(jì)開(kāi)展工作。

（二）整合資源，提高幫扶領(lǐng)域?qū)徲?jì)的水平

整合各類(lèi)審計(jì)力量，提高內(nèi)部審計(jì)有效性。一是整合人力資源，根據(jù)審計(jì)對(duì)象，通過(guò)組建包含科研、基建等人員在內(nèi)的復(fù)合型審計(jì)小組，引進(jìn)相關(guān)行業(yè)專(zhuān)家指導(dǎo)等方式提高科技扶貧審計(jì)小組的審計(jì)力量；同時(shí)針對(duì)內(nèi)部審計(jì)人員開(kāi)展幫扶政策、基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)方面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提升審計(jì)能力。二是整合信息資源，審計(jì)資料的獲取不應(yīng)局限于幫扶村內(nèi)部和幫扶單位內(nèi)部，應(yīng)適當(dāng)參考如項(xiàng)目年度結(jié)題的社會(huì)審計(jì)、輿論監(jiān)督等其他信息。

（三）全程跟蹤，提升幫扶領(lǐng)域?qū)徲?jì)精度

傳統(tǒng)的事后監(jiān)督審計(jì)模式，很難獲得真實(shí)、精確的審計(jì)資料，從而限制了審計(jì)質(zhì)量，因此，要強(qiáng)化審計(jì)的全程跟蹤和長(zhǎng)期參與工作。

一是強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)的作用。無(wú)論是前期的脫貧攻堅(jiān)還是現(xiàn)在的鄉(xiāng)村振興，都是長(zhǎng)期持久的工作，需要科研單位的內(nèi)審部門(mén)充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督職能，主動(dòng)融入長(zhǎng)期的全過(guò)程的幫扶審計(jì)之中。內(nèi)審部門(mén)要結(jié)合國(guó)家關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，針對(duì)性地制訂長(zhǎng)期審計(jì)計(jì)劃，形成審計(jì)工程，讓內(nèi)部審計(jì)與科技幫扶工作同排工期、全程跟蹤、每年小結(jié)、長(zhǎng)期參與。二是強(qiáng)化事前事中監(jiān)督。在開(kāi)展科技幫扶工作的過(guò)程中，內(nèi)部審計(jì)人員應(yīng)主動(dòng)融入科技幫扶的體系和隊(duì)伍之中，在項(xiàng)目主管部門(mén)建立駐村幫扶機(jī)制、彌補(bǔ)內(nèi)控缺陷等環(huán)節(jié)，對(duì)后期可能出現(xiàn)的問(wèn)題、提出有針對(duì)性和可操作性的建議。在科研人員開(kāi)展科技幫扶時(shí)，內(nèi)部審計(jì)人員應(yīng)實(shí)時(shí)通過(guò)與村委會(huì)、科研人員、村企業(yè)、村民等多主體溝通交流，并定期和不定期前往幫扶村調(diào)查取證，從而為后期審計(jì)積累審計(jì)證據(jù)。通過(guò)做好事前控制和事中監(jiān)督，全面開(kāi)展跟蹤審計(jì)，才能真正實(shí)現(xiàn)科技扶貧領(lǐng)域的審計(jì)全覆蓋，發(fā)揮審計(jì)的“免疫功能”。

（作者單位：武漢市農(nóng)業(yè)科學(xué)院，郵政編碼：430070，電子郵箱：546242394@qq.com）

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